Vibeke Borberg: Vil de foreslåede ændringer til ministerbetjeningsreglen gøre op med væsentlige indskrænkninger i retten til aktindsigt?

Vibeke Borberg: Vil de foreslåede ændringer til ministerbetjeningsreglen gøre op med væsentlige indskrænkninger i retten til aktindsigt?

24.04.2018


Denne artikel er gratis. Fuld adgang til sitet kræver årsabonnement: 250 kr./200 for studerende+pensionister (inkl. 4 trykte magasiner sendt med posten, nye betalingsartikler hver uge m.m.)

Med et foreløbigt udkast til ændring af offentlighedsloven følger justitsministeren nu op på en aftale mellem regeringen og Socialdemokratiet, Radikale Venstre og SF om en lempelse af den såkaldte ministerbetjeningsregel. Spørgsmålet er imidlertid, om de foreslåede ændringer vil gøre op med ministerbetjeningsreglens væsentlige indskrænkninger i retten til aktindsigt.

Kommentar af Vibeke Borberg, Chef for Forskning og Viden, DMJX, ph.d. i medieret

MINISTERBETJENINGSREGLEN blev tilføjet til offentlighedsloven, da loven efter et længerevarende kommissionsarbejde blev revideret for snart fem år siden. Formålet med bestemmelsen er at beskytte den interne og politiske arbejdsproces i centraladministrationen, så forvaltningsmyndigheder kan udveksle dokumenter og oplysninger i forbindelse med betjeningen af en minister uden at offentligheden eller medierne kan få indsigt i korrespondancen.

Allerede før loven trådte i kraft, blev bestemmelsen kritiseret. Flere politikere, eksperter og repræsentanter for medierne mente, at den kolliderede med grundlæggende demokratiske principper om åbenhed i den politiske beslutningsproces, og at den ville føre til hemmeligholdelse af dokumenter og oplysninger, som offentligheden efter den gamle offentlighedslov havde adgang til. Bestemmelsen blev karakteriseret som en gummiparagraf, der med sin vage formulering ville kunne bruges, når det var belejligt for ministeren eller myndigheden, at visse dokumenter eller oplysninger ikke kom frem. Det er især vendingen om, at undtagelsen gælder dokumenter, der udveksles på et tidspunkt, hvor der er grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for betjening, der er kritiseret for at være for ubestemt.

Kritikerne har fået ret i den forstand, at ministerbetjeningsreglen har fået et langt større anvendelsesområde end tiltænkt. Ifølge lovforarbejderne var meningen, at bestemmelsen skulle fortolkes restriktivt og kun bringes i anvendelse, når vigtige hensyn til den interne og politiske proces stod på spil. Flere undersøgelser har imidlertid vist, at bestemmelsen hyppigt bruges som hjemmel til afslag på aktindsigt. I efteråret 2016 konkluderede Folketingets Ombudsmand efter en undersøgelse om effekten af den nye offentlighedslov, at ministerbetjeningsreglen i praksis fører til væsentlige indskrænkninger i retten til aktindsigt.

 

Ministerbetjeningsreglen har fået et langt større anvendelsesområde end tiltænkt. Ifølge lovforarbejderne var meningen, at bestemmelsen skulle fortolkes restriktivt og kun bringes i anvendelse, når vigtige hensyn til den interne og politiske proces stod på spil. Flere undersøgelser har imidlertid vist, at bestemmelsen hyppigt bruges som hjemmel til afslag på aktindsigt
_______

 

Det er disse uheldige bivirkninger af ministerbetjeningsreglen, et politisk flertal langt om længe har besluttet at gøre op med – og som justitsministerens foreløbige udkast til forslag om ændring af offentlighedsloven skal imødekomme. Spørgsmålet er imidlertid, om der er tale om et reelt opgør med ministerbetjeningsreglen, eller om forslaget i praksis giver mulighed for at opretholde status quo. Noget kunne tyde på, at det sidste er tilfældet.

FORSLAGET GÅR UD PÅ at erstatte ministerbetjeningsreglen af to nye paragraffer:
Den ene paragraf er en omformulering af ministerbetjeningsreglen, som giver bestemmelsen et mere begrænset og præcist anvendelsesområde. Den begrænser ministerbetjeningsreglens anvendelsesområde til interne dokumenter og oplysninger, som udveksles i forbindelse med forelæggelse af sager for regeringen eller møder mellem ministre – i modsætning til den nuværende bestemmelse, som omfatter alle ministerbetjeningsdokumenter. For at kunne undtage ministerbetjeningsdokumenter fra aktindsigt bliver det altså en betingelse, at dokumentet angår en sag, som det konkret er besluttet at forelægge for et af regeringens udvalg eller behandle på et møde mellem ministre.

 

For at kunne undtage ministerbetjeningsdokumenter fra aktindsigt bliver det altså en betingelse, at dokumentet angår en sag, som det konkret er besluttet at forelægge for et af regeringens udvalg eller behandle på et møde mellem ministre
_______

 

Isoleret set vil en vedtagelse af dette forslag medføre en reel lempelse af ministerbetjeningsreglen, og en del af de afslag, der gives i dag, vil fremover resultere i aktindsigt. Herved vinder offentligheden en del af det tabte terræn tilbage, som et flertal i Folketinget erobrede med vedtagelsen af den nye offentlighedslov. Så langt så godt.

Den anden paragraf rejser imidlertid tvivl om, hvorvidt forslaget samlet set giver mulighed for at opretholde retstilstanden, som den er i dag – altså om den anden paragraf triller det samlede forslag tilbage til status quo. Der er tale om en ny undtagelsesbestemmelse, som vil begrænse retten til aktindsigt i oplysninger om den interne og politiske beslutningsproces i andre ministerbetjeningsdokumenter end dem, der falder ind under den første paragraf om forlæggelses- og ministermødedokumenter. Den tilføjer altså en ekstra undtagelsesmulighed for den nye begrænsede ministerbetjeningsregel – en undtagelsesmulighed, som ikke findes i den nugældende offentlighedslov.

Ifølge bemærkningerne til forslaget er bestemmelsen målrettet oplysninger, der vedrører sagers løsning, og omfatter ikke oplysninger, som vedrører deres grundlag. Som eksempler på oplysninger om sagens løsning nævnes bl.a. oplysninger om myndigheders og ministres standpunkter, vurderinger, overvejelser, synspunkter, argumenter, forslag og indstillinger. Desuden nævnes oplysninger om politiske og strategiske overvejelser og rådgivning om det politiske manøvrerum samt oplysninger, der afspejler sådanne oplysninger. Endelig nævnes oplysninger om processuelle overvejelser, eksempelvis om behandlingen af sagen i Folketinget eller regeringen.

NÅR FORSLAGET vækker bekymring, skyldes det kort fortalt især følgende forhold:
For det første er listen over de typer af oplysninger, som vil kunne undtages, meget lang. I mange tilfælde vil oplysninger om sagens løsning og oplysninger om dens grundlag være tæt forbundne, og der er dermed risiko for, at undtagelsen vil kunne få en større rækkevidde, end der umiddelbart lægges op til. I praksis kan det være vanskeligt at undgå, at interne faglige vurderinger blandes med politisk præget rådgivning, ligesom fremstillingen af sagens grundlag ofte vil afspejle de politisk-strategiske overvejelser. Ifølge bemærkningerne til lovudkastet vil oplysninger af denne karakter ikke skulle udleveres, idet de afspejler den interne og politiske beslutningsproces.

For det andet minder bestemmelsen til forveksling om den nuværende ministerbetjeningsregel, selvom forslaget begrænser sig til oplysninger og ikke hele dokumenter og kun angår oplysninger om den interne og politiske beslutningsproces. Den benytter stort set samme formulering og genanvender det samme vage undtagelseskriterium, hvorefter de pågældende oplysninger kan tilbageholdes, hvis ministerbetjening regnes for en mulighed på et (hypotetisk) tidspunkt. Det er klart, at vurderingen ofte vil være, at der er kan opstå behov for ministerbetjening, når oplysningen vedrører den interne og politiske beslutningsproces. Der er dermed risiko for, at aben flytter med, hvis den nye undtagelsesbestemmelse vedtages.

 

Den [nye regel] benytter stort set samme formulering og genanvender det samme vage undtagelseskriterium, hvorefter de pågældende oplysninger kan tilbageholdes, hvis ministerbetjening regnes for en mulighed på et (hypotetisk) tidspunkt
_______

 

For det tredje henvises der i forslaget ikke til de bestemmelser i offentlighedsloven, som sikrer aktindsigt i en sags faktiske grundlag og færdige faglige vurderinger i interne dokumenter, som kan undtages fra aktindsigt. Det betyder, at der ikke skal gives aktindsigt i disse oplysninger, når oplysninger om sagens løsning tilbageholdes i andre ministerbetjeningsdokumenter end dem, der falder ind under den første paragraf om forlæggelses- og ministermødedokumenter. Det er ellers oplysninger, som ofte er meget relevante for journalister og borgere, der ønsker at sætte sig ind i en sag.

Navnlig den sidste problemstilling har fået offentlighedsrådgiver Oluf Jørgensen til at konkludere, at lovudkastet ikke vil lempe men tværtimod udvide lovens undtagelser fra aktindsigt (se aabenhedstinget.dk). Som svar på kritikken har Justitsministeriet skrevet en udleveringsnotits, som hovedsagelig afviser kritikken, men også lægger op til præciseringer og tilføjelser for at imødegå fortolkningstvivl. Se Oluf Jørgensens svar til notitsen her: http://www.aabenhedstinget.dk/til-justitsminister-soeren-pape-poulsen-og-forligskredsen/.

Vi må derfor afvente et endeligt lovforslag, før vi med sikkerhed kan sige noget om, hvorvidt ambitionerne om en lempelse om ministerbetjeningsreglen bliver indfriet af den politiske forligskreds. ■


Vibeke Borberg (f. 1966) er uddannet jurist og har primært gjort karriere som advokat. Efter at hun i 2011 fik tildelt ph.d.-graden i retsvidenskab, har hun forsket i medie- og informationsretlige emner først på Københavns Universitet og nu på Danmarks Medie- og Journalisthøjskole. Her har hun siden 2016 desuden været chef for forsknings- og vidensområdet. ILLUSTRATION: Justitsminister Søren Pape Poulsen (K) [foto: Tariq Mikkel Khan/Scanpix]

Denne artikel er, som de andre indlæg i RÆSONs Kommentarserie, gratis. Fuld adgang til RÆSONs site kræver abonnement: Et årsabonnement (inklusiv 4 trykte magasiner sendt med posten og nye betalingsartikler hver uge) koster blot 250 kr., 200 for pensionister, 200 for studerende