08.03.2018

Denne artikel er gratis. Fuld adgang til sitet kræver årsabonnement: 250 kr./200 for studerende+pensionister (inkl. 4 trykte magasiner sendt med posten, nye betalingsartikler hver uge m.m.)

En af grundrettighederne for EU’s borgere er muligheden for arbejde i et andet EU-land og dér blive en del af velfærdssamfundet. Reglerne bag er nogle af de ældste i samarbejdet. De har udviklet og tilpasset sig gennem årtier – side om side med en populær institution; velfærdsstaten. Imidlertid fremstilles EU borgernes ret til fri bevægelighed og velfærdsstaten ofte som hinandens modsætninger, og begrebet ‘velfærdsturisme’ er blevet en fast del af den danske debat. Men begrebet er langt væk fra den vandrende EU-borgers reelle profil. Samtidigt fortolkes reglerne dynamisk, bl.a. af EU-domstolen. Det har i nogen grad udfordret den danske SU.

Kommentar af Dorte Sindbjerg Martinsen, professor i Statskundskab ved Københavns Universitet

I FORSKNINGSPROJEKTET Transjudfare har jeg sammen med andre forskere i Danmark, Tyskland, Østrig og Holland undersøgt, hvordan EU’s regler for fri bevægelighed og grænseoverskridende velfærd er blevet debatteret, implementeret og har påvirket udvalgte EU-medlemslande. Forskningsprojektet har været et kig ind i et kompliceret sæt af overnationale regler, der er blevet forhandlet på plads og revideret gennem møjsommelige politiske processer og har været genstand for mange fortolkninger fra EU-domstolen i Luxembourg.

Reglerne er unikke i et globalt perspektiv, fordi de netop giver EU borgeren og hans/hendes familie ret til at arbejde og bosætte sig frit i EU og blive en del af et værtslands velfærdsstat. Hvilke andre regionale samarbejder gør det? I sin insisteren på ligebehandling går reglerne endda længere end nogle føderale stater. EU’s regler modsiger på den måde antagelsen om lukkede grænser som forudsætning for velfærdsstaten. Logikken i reglerne fremsætter i stedet for, at de, der arbejder på tværs af medlemslandene, løber en social risiko, da de ikke længere beskyttes af velfærdsstaten i deres hjemland, men arbejder, betaler skat og sociale bidrag i et andet land og derfor også må beskyttes af det sociale sikkerhedsnet her.

 

EU’s regler modsiger […] antagelsen om lukkede grænser som forudsætning for velfærdsstaten. Logikken i reglerne fremsætter i stedet for, at de, der arbejder på tværs af medlemslandene […] arbejder, betaler skat og sociale bidrag i et andet land og derfor også må beskyttes af det sociale sikkerhedsnet her
_______

 

Men samtidigt er det rettigheder med betingelser. Og betingelserne er netop skåret til i forhold til velfærdsstaten. Det er arbejdstageren, der har de bedste rettigheder. Den, der er arbejdstager, selvstændig eller selvforsørgende kan få opholdsret, men hvis man er selvforsørgende, har man ikke ret til velfærdsydelser, og reglerne fortæller også, at man ikke må være en byrde for værtsmedlemslandets sociale system.

Danmark, Tyskland, Storbritannien, Holland og Østrig har alle i stigende grad diskuteret reglerne, men den danske debat løber klart fra de andre lande. I den danske debat fremstilles den danske velfærdsstat som særlig sårbar og attraktiv – fordi den primært er skattefinansieret, har særligt gode velfærdsydelser og ikke, som i fx Tyskland, gør retten til disse ydelser betinget af at have betalt social forsikring. Der udtrykkes i debatten bekymring om, at EU’s regler gør det muligt at få adgang til danske velfærdsydelser umiddelbart og automatisk. Den danske debat er også kendetegnet ved, at ‘velfærdsturisme’ eller lignende begreb bruges meget mere end i de andre lande.

Begrebet ‘Velfærdsturisme’ fremstår som en form for adfærdskategori, hvor velfærd er motivationen for, om man vælger at vandre andetsteds hen i Unionen. Men begrebet matcher ikke den profil, EU-borgeren typisk har i Danmark. Vores undersøgelser viser bl.a., at EU-borgere i Danmark er overrepræsenteret i de aldersgrupper, der er på arbejdsmarkedet, i gennemsnit er nettobidragsyder til den danske velfærdsstat og at de, der har boet kortere tid i Danmark, gør mindre brug af velfærdsydelserne, end dem, der har haft dansk bopæl i længere tid. Velfærdsintegration tager tid, og det er kun de færreste, der får velfærdsydelser efter 1-2 år i DK.

 

Begrebet ‘Velfærdsturisme’ fremstår som en form for adfærdskategori, hvor velfærd er motivationen for, om man vælger at vandre andetsteds hen i Unionen. Men begrebet matcher ikke den profil, EU-borgeren typisk har i Danmark
_______

 

Undersøgelserne viser også, at Danmark implementerer EU’s regler relativt stramt og har skruet op for kontrollen af, hvem der har arbejdstagerstatus – og dermed har de mest udvidede rettigheder. Og vi ser også, at den digitaliserede danske forvaltning netop muliggør stram kontrol – hvor samkøring af registre giver mulighed for løbende at følge op på den enkelte borgers og dennes families status og dermed rettigheder.

Hvad så med SU’en?
Men reglerne er også dynamiske, og selv EU-domstolen fortolker på dem. Efter den danske SU-dom i 2013 ved EU-domstolen ændrede Danmark praksis, og EU-borgere, der både er studerende og arbejdstagere, har nu ret til dansk SU. SU forligskredsen lovede i 2013 hinanden, at hvis flere end 5500 studerende fra andre EU-lande får SU som arbejdstagere, skal der iværksættes ‘værnsinitiativer’. Den seneste opgørelse fra Undervisnings- og Forskningsministeriet (UFM) har vist, at vi er meget tæt på den fastsatte beløbsgrænse. I maj 2018 kommer UFM med sin næste opgørelse. Og hvad hvis den viser, at vi er på den anden side af, hvad man politisk vil acceptere som meromkostning? Hvilke værn eller SU-reformer vil man så blive enige om begrundet i EU’s regler? En generel nedskæring i SU’en eller en omlægning af SU’en til lån vil ramme alle SU-modtagere. Man kan allerede se overskrifterne for sig, hvor EU bliver hovedansvarlig for en afmontering af det danske SU-system. Men har Danmark andre muligheder, som først og fremmest skal sikre en vis tilknytning til DK, før man bliver SU berettiget? Beskæftigelsesministeren taler om at ændre på betingelserne for, hvordan Danmark definerer EU arbejdstagere. Formodentligt vil ændrede betingelser betyde, at man skal have arbejdet mere end de 10-12 timer ugentligt, der i dag er tommelfingerreglen for at være arbejdstager. EU-kommissionen vil så kunne undersøge, om et strammere arbejdstagerbegreb er i overensstemmelse med traktaten.

 

En generel nedskæring i SU’en eller en omlægning af SU’en til lån vil ramme alle SU-modtagere. Man kan allerede se overskrifterne for sig, hvor EU bliver hovedansvarlig for en afmontering af det danske SU-system
_______

 

En anden mulighed kunne være at indføre et krav om 2-3 års bopæl i Danmark, før man som arbejdstager kan opnå ret til SU. Det ville ikke være første gang, at Danmark eller et andet land ville blive indrømmet undtagelser fra et EU retligt princip. Fx kræver fuld folkepension 40 års bopæl i Danmark. Det ville imidlertid være at risikere en sag for EU-domstolen. I andre sager har EU-domstolen imidlertid slået fast, at undtagelser fra et EU-retligt princip kan være nødvendige, hvis de er begrundede, underbyggede og objektive. Det er jo i den institutionelle dialog mellem ret og politik, at EU-reglerne fortolkes og fastlægges dynamisk. Forholdet mellem EU retlige principper og særlige nationale hensyn er ikke hugget i granit, men kræver spørgsmål. For uden dem, ingen svar. ■

Dorte Sindbjerg Martinsen (f. 1971) er professor på Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. ILLUSTRATION: Jobcenter i Nyropsgade, København [foto: Jens Dresling/Polfoto]