02.05.2016

2. maj 2016 klokken 10 offentliggør ambassadør Peter Taksøe-Jensen sin rapport om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det er den første officielle danske strategiske vurdering af det udenrigs- og sikkerhedspolitiske miljø efter Ruslands intervention i Ukraine, flygtningekrisen, borgerkrigen i Syrien, interventionen i Libyen og mange af de andre spørgsmål, som har defineret den udenrigspolitiske debat.

Taksøe-Jensens rapport fortjener at blive læst i sin helhed. Men pointen med den slags rapporter er, at de ikke alene skal læses – de skal først og fremmest bruges til konkrete initiativer og politikker. Så hvis man vil læse efter hvad der kan bruges af politikere og embedsmænd er her en brugervejledning i, hvad Peter mener.

Mikkel Vedby Rasmussen deltog i følgegruppen som bistod ambassadør Peter Taksøe-Jensen i hans arbejde, og til RÆSON har Rasmussen skrevet en brugervejledning til ambassadør Peter Taksøe-Jensens rapport om dansk diplomati og forsvar. Peter Taksøe-Jensen er regeringens udenrigspolitiske “gransker”, og rapporten er bestilt af statsminister Lars Løkke Rasmussen. Rapporten på ca. 100 sider kommer en med stribe anbefalinger til, hvordan dansk udenrigspolitik bør føres de næste 10-15 år.

Af Mikkel Vedby Rasmussen

Rød tråd i dansk udenrigspolitik: strategi i en brydningstid
Først og fremmest efterlyser Peter Taksøe-Jensen en rød tråd i dansk udenrigspolitik. Vi lader den stå et øjeblik og citerer ambassadøren: ”Derfor bør Danmark i langt højere grad end i dag have én samtænkt udenrigspolitik. En mere strategisk tilgang til udenrigspolitikken er en forudsætning, hvis alle fra politisk og strategisk niveau til de udførende led skal trække i samme retning på tværs af organisatoriske skillelinjer.” (87)

Rusland er farligt, men vi skal også tale med russerne
Danmark har siden Ruslands intervention i Ukraine forsøgt at formulere en ny politik overfor Rusland. Udenrigsministrene Martin Lidegaard (R) og Kristian Jensen (V) har haft forskellig retorik overfor Rusland, men på det praktiske plan har Danmark ført en politik i NATO og EU, som har sendt danske styrker til Baltikum og fået os til at støtte sanktioner overfor Rusland. En af Peter Taksøe-Jensens vigtige opgaver var at formulere en analyse, som forklarede denne politik til den danske befolkning, som der er gjort meget lidt for at indvie i bekymringen omkring Rusland. På den baggrund skulle ambassadøren foretage en vurdering af, hvilke udenrigs- og sikkerhedspolitiske tiltag den nye situation omkring Rusland krævede. Rapporten leverer på begge dele og er således den første samlede danske udmelding om den nye sikkerhedspolitiske situation i Europa. Alene det gør rapporten til et vigtigt dokument.

DET PETER MENER ER, at ”Ruslands handlinger underminerer den europæiske sikkerhedsorden og tilfører en trusselsdimension, der ikke var forudset for få år siden” (viii). Den udvikling bliver set som afslutningen på post-Kold Krigs perioden. Taksøe-Jensen skriver således at ”afslutningen på Den Kolde Krig åbnede et vindue for et gensidigt gavnligt økonomisk og politisk samarbejde mellem Rusland og EU, der nu er lukket igen.” (9)

DET PETER MENER ER, at ”Ruslands handlinger underminerer den europæiske sikkerhedsorden og tilfører en trusselsdimension, der ikke var forudset for få år siden” (viii).
____________________

 

Rusland er derfor også en slags test af Taksøe-Jensens egen opskrift på en mere interessebaseret udenrigspolitik. Den test består rapporten ved at etablere en balance mellem den kølige, interessebaserede analyse af den udfordring Rusland udgør. Her er ikke en lang beskrivelse af Putin-regimets holdninger til homoseksuelles rettigheder eller intervention til fordel for autoritære regimer – som Assad i Syrien – men en opgørelse af udfordringen fra Rusland og en vurdering af at Putins regime ”kræver et samlet og robust svar fra de europæiske stater og resten af den vestlige verden.” (33) Men der er også en forståelse af muligheden for forandring, som ligger i en mere værdibaseret tilgang til udenrigspolitik, når det bemærkes at regimet i Kreml ”udvikler sig i en stadigt mere autoritær retning, og som er potentielt mere ustabilt end tidligere.” (33) Netop derfor er det vigtigt at fastholde dialog og samhandel med russerne (34).

Rusland er en arktisk supermagt, men Danmark er en arktisk stormagt. Og derfor er vurderingen af Ruslands Arktispolitik afgørende for Kongerigets udenrigspolitik fremover. Her skriver Taksøe-Jensen: ”Rusland vurderes grundlæggende at være interesseret i en stabil politisk udvikling i regionen, men den generelt reducerede internationale tillid til Rusland har betydet, at russisk militærs aktivitet i Arktis bliver fulgt med skepsis.” (9)

En strategi og et regeringsudvalg
I november 2008 diskuterede Folketinget behovet for en national sikkerhedsstrategi blandt andet på baggrund af en rapport udarbejdet af min kollega Henrik Breitenbauch. Sådan en strategi har flere og flere lande fået netop for at definere prioriteringer i en brydningstid. I 2008 faldt forslaget. Til gengæld udarbejder forsvars- og udenrigsministeriet hvert år en sikkerhedspolitisk redegørelse, som diskuteres i Folketinget. Bagefter kan det være svært at finde nogle, som kan huske, hvad den debat handlede om.

DET PETER MENER ER, at enhver ambassadør, fuldmægtig i forsvarsministeriet og lederskribent skal være klar over, hvad regeringens prioriteter er. På den måde kan de alle vide hvordan de skal prioritere ressourcer og indsatser. Så når ambassadøren i Washington bliver spurgt om Danmark vil deltage i en FN-styrke til Burundi, kan han med sikkerhed i stemmen sige, at det ikke er en dansk prioritet – så nej tak, Danmark vil hellere koncentrere sin indsats i Syrien og Irak. Taksøe-Jensen skriver således at ”Danmarks udenrigspolitiske gennemslagskraft kan styrkes ved etablering af en prioriteret og strategisk tilrettelæggelse af det samlede udenrigs- og sikkerhedspolitiske indsatsområde i et fremadrettet prioritereringsdokument. Dokumentet kan have form af en bred national udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi, der omfatter hele paletten af eksterne instrumenter – udenrigs-, sikkerheds-, forsvars-, handels-, og udviklingspolitik” (88)

Problemet med strategidokumenter er, at de ofte netop blot er det – dokumenter som ikke nødvendigvis bliver læst. For at sikre at koordinering og prioritering ikke blot er papir skal strategien og strategiprocessen forankres i et ’forum’, et regeringsudvalg. ”Dermed sikres koordinerede beslutninger på tværs af udenrigs-, sikkerheds-, forsvars-, udviklings-, og handelspolitikken”, skriver Taksøe-Jensen, ”det kan bidrage til, at udenrigs- og sikkerhedspolitiske beslutninger i højere grad løftes op på politisk niveau og træffes på et strategisk grundlag med velfunderede optioner.” (89)

National udenrigs- og sikkerhedsrådgiver
På pressemødet på Marienborg, da Taksøe-Jensen overrakte stats-, udenrigs- og forsvarsministeren rapporten, var statsministeren noget skeptisk overfor, hvorvidt en national sikkerhedsrådgiver skulle udnævnes. Dermed kan det umiddelbart virke som om en af rapportens bedst skjulte anbefalinger er blevet skudt ned på forhånd. På side 89 (og uden at det nævnes i resuméet) skriver Peter Taksøe-Jensen: ’Det Nationale Udenrigs- og Sikkerhedsråd oprettes eller udvikles en funktion som national udenrigs- og sikkerhedsrådgiver med et mindre sekretariat tilknyttet.’ (89)

’Det Nationale Udenrigs- og Sikkerhedsråd oprettes eller udvikles en funktion som national udenrigs- og sikkerhedsrådgiver med et mindre sekretariat tilknyttet.’ (89)
____________________

 


MEN DET LARS MENER ER, at det kan være der er en rådgiver alligevel. Imidlertid er det værd at bemærke, at statsministeren samtidig talte meget varm for et udenrigs- og sikkerhedspolitisk udvalg under regeringen. Dette udvalg skal have et sekretariat og sekretariatet en leder. Det kan ske indenfor den nuværende struktur i statsministeriet eller i en ny struktur. Når man tager i betragtning hvor lille organisationen i statsministeriet faktisk er, så må denne nyskabelse næsten nødvendigvis betyde flere ressourcer. Så der vil ske en opgradering af rådgivningen af statsministeren. Det være at vedkommende ikke får lov til at kalde sig national sikkerhedsrådgiver, men vi ved fra Wikileaks at amerikanerne allerede anså Bo Lidegaard for Anders Foghs ’national security advisor’. Så man kan være det af gavn, også selvom kan ikke får samme titel som Henry Kissinger.

Strategisk rammedokument for Forsvaret
Forsvarsministeriet har et kompliceret job – det skal både sørge for F-16 fly til Syrien og Irak, indkøbet af nye fly og gøre det på den måde, så Folketinget og regeringen synes, at mændene og kvinderne i uniform leverer en ydelse, der er relevant. At jonglere alle disse hensyn er næsten umuligt uden en klart defineret målsætning for arbejdet, men sådan en har overraskende nok ikke hidtil eksisteret.

DET PETER MENER ER, at Forsvaret og Forsvarsministeriet skal have et strategidokument, som der skal være et for udenrigspolitikken generelt. ”Forsvarsministeriet kan således regelmæssigt analysere og beskrive relevante udviklinger i et strategisk rammedokument. Dokumentet kan beskrive rammebetingelser og principper for udviklingen af forsvarets kapaciteter på kort og mellemlangt sigt og danne grundlag for forsvarets udviklingsarbejde i forhold til de opgaver og ressourcer, der er fastlagt i forsvarsloven og forsvarsforliget. Det skal give et opdateret grundlag for en fortsat hensigtsmæssig implementering af det gældende forsvarsforlig.” (80)

Det dokument kan være en af de vigtigste nyskabelser, som rapporten resulterer i.


Færre penge til udviklingspolitik
Regeringen havde allerede erklæret at den ville skære i ulandsbistanden inden Peter Taksøe-Jensen blev hyret til at foretag sin udredning. En betydelig del af oppositionen mod hans arbejde kom derfor fra dem, der så udredningsarbejdet som en søgen efter undskyldninger for disse nedskæringer i særdeleshed og udredningen som et oplæg til nedprioritering af den tredje verden i almindelighed.

DET PETER MENER ER, at udviklingspolitikken ikke længere er et værdipolitisk reservat uden sammenhæng med den øvrige udenrigspolitik: ”Danmark giver det mulighed for at samtænke udviklingssamarbejde og økonomisk diplomati på helt nye måder.” (vi) Fokusset på interesser betyder på dette område et brud med forestillingen om, at udviklingspolitikken er styret af en række værdier og at disse værdier var så apolitiske, at budgettet for at gennemføre dem skulle være hinsides Finansministeriets kontrol som en fast procentdel af BNI. Derfor er der også et fokus på at udviklingspolitikken skal være mere kriseorienteret. Taksøe-Jensen anbefaler således oprettelsen af et udrykkerkorps af eksperter o.l., der kan deltage i stabiliseringsoperationer. Det er selve symbolet på at gøre udviklingspolitikken til en del af resten af udenrigspolitikken (56).

Fokusset på interesser betyder på dette område et brud med forestillingen om, at udviklingspolitikken er styret af en række værdier og at disse værdier var så apolitiske, at budgettet for at gennemføre dem skulle være hinsides Finansministeriets kontrol som en fast procentdel af BNI.
____________________

 


Flere penge til Udenrigsministeriet
”Fra 2000 frem til 2019 vil udenrigstjenesten i alt være beskåret med en tredjedel eller ca. 800 mio. kr”, (iii) konstaterer Taksøe-Jensen. Prioriteringer i udenrigstjenesten er således blevet foretaget ved nedskæring og omfordeling. Derfor så mange udenrigsministerens beslutning om en større effektiviseringsrunde som en måde for Kristian Jensen at gennemføre sine egne prioriteringer før Peter Taksøe-Jensen fremlagde sine. Udenrigsministeren talte i hvert fald ambassadørens sprog, da han i forbindelse med effektiviseringerne udtalte ”det er klart, at vi bliver nødt til at fokusere vore indsatser på færre områder, end man har gjort tidligere. Det kræver, at vi er knivskarpe i vores prioritering.”

DET PETER MENER ER, at behovet for prioritering kommer af disse nedskæringer kombineret med verdens stigende kompleksitet. En oplagt løsning er at give ministeriet flere penge.

Flere penge til begge. Som min kollega Martin Marcussen har påpeget, så får man mange diplomater for et kampfly. Ved at tale for flere penge til begge ministerier, så placerer Peter Taksøe-Jensen de to ministerier i konkurrence om en ukendt eller måske ikke eksisterende ekstra-bevilling. I Storbritannien udløste tilsvarende konklusioner i et ’The Security and Defence Review’ en fond i det britiske finansministerium, som både forsvars- og udenrigsministeriet, udviklingsministeriet og efterretningstjenesterne kan søge penge fra. Det kunne meget vel være den eneste måde, at det danske finansministerium ville overveje at give ekstra penge til udenrigs- og sikkerhedspolitik på. Taksøe-Jensen prioriterer ikke mellem de to ministerier, og i en situation med en slunken statskasse, så kan hans anbefaling af øgede bevillinger hurtigt vise sig at svare til kun at have en julegave med til en juleaften med to børn.

Flere penge til Forsvaret
Det er NATO’s målsætning, at medlemslandene skal bruge 2 pct. af BNP på forsvar. Danmark bruger cirka halvdelen. Danmark er tæt på NATO-gennemsnittet, men resten af alliancen er ved at øge sine budgetter, mens vores femårige forsvarsbudgetter gør, at Forsvaret er låst fast på det budgetniveau til 2018. Det er et problem for regeringen, for en stor del af NATO-landene er begyndt at hæve budgetterne, fordi det efterlader Danmark alene med et USA, som er optaget af, at også Danmark øger budgettet. ”Fortsætter udviklingen med reelt faldende forsvarsbudgetter”, skriver Taksøe-Jensen i rapporten, ”er det tvivlsomt, om det på sigt vil være muligt at bevare forsvarets evne til at løse opgaverne og samtidig opretholde det hidtidige operationsniveau med et højt operativt output.” (78)

DET PETER MENER ER, at Forsvaret ikke længere kan få mere operationel kapacitet til konflikter i Afghanistan, Libyen eller Irak ved at spare kold-krigsforsvaret væk. ”Fremskrivninger fra Finansministeriet viser, at en beskeden forøgelse af forsvarsudgifterne til 1,2 % af BNP i 2022 ville betyde forsvarsudgifter på 24,8 mia. kr. i nutidsværdi”. (78)

DET PETER MENER ER, at forsvarsbudgettet skal behandles på samme måde som budgettet for ulandsbistand, som også er en fastprocentdel af nationalindkomsten. FN har sat et mål på 0,7 pct. af BNI, mens NATO har et mål på 2 pct. af BNP. I Danmark har vi en lang tradition for at leve op til det første mål og en lige så lang tradition for ikke at leve op til det sidste. Taksøe-Jensens forslag har den styrke, at den ikke tager penge for andre områder for at give til Forsvaret, men fordeler nye indtægter, som staten får i kraft af øget økonomisk vækst til Forsvaret. Der bliver således ikke taget penge fra børnehaver og sygehuse til kampvogne og kampfly, men til gengæld lever Danmark op til NATO’s krav om at gradvist øget budgettet. Modellen kan med lidt diplomatisk snilde sælges i Bruxelles som et udtryk for dansk grundighed i at leve op til den fælles målsætning. Imidlertid er modellen en del nemmere at sælge i Bruxelles og Washington end i Folketinget og Finansministeriet. For Taksøe-Jensens model mindsker det økonomiske handlerum på områder som betyder mere for vælgerne end Forsvaret, samtidig med at modellen vil være sårbar over for beskyldninger om, at den ikke forbundet med det faktiske behov. Det forslag vil have meget få venner.

Der bliver således ikke taget penge fra børnehaver og sygehuse til kampvogne og kampfly, men til gengæld lever Danmark op til NATO’s krav om at gradvist øget budgettet.
____________________

 

Missilforsvar – se men ikke røre
Rusland ser NATO’s planer om missilforsvar som en del af et amerikansk forsøg på at skabe en afgørende strategisk fordel. I marts 2015 slog den russiske ambassadør Ruslands utilfredshed med Danmarks planer om at deltage i missilforsvaret fast med syvtommersøm, da han gjorde opmærksom på at danske flådefartøjer ville være et legitimt mål for russiske atomvåben, hvis en eller flere danske fregatter blev en del af missilforsvaret. Spørgsmålet om missilforsvar og Danmark deltagelse i det vil være afgørende i forholdet til Rusland i de næste år.

DET PETER MENER ER, at Danmark skal deltage i missilskjoldet, men han mener også, at vi skal se, men ikke røre. En dansk fregat skal have en radar, der så kan give oplysninger til missiler på andre skibe eller på land. Taksøe-Jensen anbefaler således at Eudmønte beslutningen om dansk bidrag til NATO’s missilforsvar. En fregat bør udstyres med sensorkapacitet, således at den kan stilles til rådighed for NATO.E (80)

Det er på tide at tænke sig om: Interesser eller værdier
Da Peter Taksøe-Jensen i Politiken i januar 2016 satte diskussionen om interesser og værdier på dagsorden gjorde han alle forskere og klummeskrivere glade. For diskussionen om forholdet mellem interesser og værdier er så gammel som disciplinen international politik selv. Vi var således i vores comfortzone, når vi kunne tage lærebogen med i TV-studiet og diskutere Carr og Kant. Diskussionen var klog, men ikke for alvor præget af konklusioner, som man kunne handle på baggrund af. For hvilken politiker vil for alvor føre en nihilistisk udenrigspolitik? Det er ironisk, at debatten tog denne teoretiske drejning, fordi det Peter mener er netop, at udenrigspolitikken i for høj grad har været baseret på abstrakte ideer, uden noget konkret forhold til hvor realistisk det var at føre dem ud i livet.

I den brydningstid, som Taksøe-Jensen beskriver, er det blandt andet interesser, der brydes. Rusland har ikke de samme interesser som Danmark, hverken i Arktis, Østersøen eller i Syrien. Det må dansk politik tage højde for. Samtidig ved Taksøe-Jensen godt, at hverken udenrigs- eller forsvarsministeriet får flere penge lige foreløbigt. Derfor må Danmark også tage højde for, at vi ikke kan gøre alt alle steder, lyder Taksøe-Jensens argument. Det er således både dyrere og sværere at føre politik. Derfor må den til enhver tid sidende regering prioritere, mener Taksøe-Jensen. I Taksøe-Jensens øjne er interesser netop et prioriteringsinstrument.

Mikkel Vedby Rasmussen er professor i statskundskab ved Københavns Universitet. I 2014-15 var han leder af Forsvarsministeriets udviklingssekretariat, og fra 2006 til 2014 leder af henholdsvis Dansk Institut for Militære Studier og Center for Militære Studier. Han har deltaget i en lang række udvalg og kommissioner om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik, Mikkel Vedby var således medlem af Forsvarskommissionen af 2008 og deltog i arbejdet med Bruun Rapporten i 2003. Han deltog i følgegruppen som bistod ambassadør Peter Taksøe-Jensen i hans arbejde.

ILLUSTRATION: Regeringens udenrigspolitiske “gransker” ambassadør Peter Taksøe-Jensen [foto: Joachim Adrian/POLFOTO]