ANALYSE: Kan FN fungere i den nye multipolære verdensorden?

ANALYSE: Kan FN fungere i den nye multipolære verdensorden?

30.12.2015


Det er ikke uforståeligt, at FN bliver beskyldt for at være magtesløs over for realpolitikken, en marionetdukke for stormagterne – eller slet og ret en diskussionsklub uden større politisk værdi. Men FN står rent faktisk relativt stærkt i den nye multipolære verdensorden, både i rollen som konfliktløser i verdens brændpunkter og som ramme for et funktionelt og stabilt forhold mellem nye og gamle stormagter. Der er dog et stort behov for reformer, først og fremmest med tanke på Sikkerhedsrådet, som bør afspejle det internationale samfund, som det ser ud i dag, og ikke som det så ud for 70 år siden.

ANALYSE af Johanne Grøndahl Glavind og Tonny Brems Knudsen

Den 24. oktober i år fyldte FN 70 år, men det var, trods venlige ord ved åbningen af generalforsamlingen i september, til toner i mol. De umiddelbare årsager er bl.a. Ruslands intervention i Ukraine og den blodige borgerkrig i Syrien, som på det nærmeste har udviklet sig til en stedfortræder krig mellem de regionale stormagter Iran, Saudi-Arabien og Tyrkiet. Men fremfor alt er FN netop nu presset af stormagternes åbenlyse uenighed om såvel international konfliktløsning som grundlæggende spilleregler.

FN blev skabt i 1945 af de allierede magter i kølvandet på to blodige verdenskrige og talte dengang 51 medlemsstater. Formålet var klart: At oprette en international organisation, der effektivt kunne forhindre endnu en verdenskrig. Modsætningen var ligeså klar, nemlig Folkeforbundet, som måtte se magtesløs til international aggression i mellemkrigstiden og udbruddet af Anden Verdenskrig. Meget er sket i disse halvfjerds år. FN er i dag en sand global international organisation med 193 medlemsstater, et stort sekretariat med mere end 15.000 ansatte fordelt på fire hovedkvarterer (New York, Geneve, Wien og Nairobi) samt en masse selvstændige under-organisationer, hvoraf de mest kendte bl.a. er Verdenssundhedsorganisationen (WHO), Verdensbanken og det Internationale Atomenergi Agentur (IAEA).

Internationalt har meget også ændret sig. Det visionære og konstruktive øjeblik i 1945, hvor de sejrende stormagter USA, Storbritannien, Frankrig, Rusland og Kina formåede at samarbejde og oprette en ny global international organisation med ansvaret for international fred og sikkerhed, blev hurtigt erstattet af Den Kolde Krig og dens opdeling af det internationale samfund i Øst mod Vest. Samtidig voksede antallet af selvstændige stater som følge af afkoloniseringen i både Afrika og Asien. Med afslutningen af Den Kolde Krig og Sovjetunionens sammenbrud i 1989-1991 øgedes antallet af stater endnu en gang, og USA stod tilbage som verdens eneste supermagt med muligheden for at konsolidere en liberal verdensorden.

Denne amerikansk-ledte verdensorden synes nu at være under forandring hvis ikke ligefrem under afvikling. Med Kina i spidsen gør en række ikke-vestlige stormagter, herunder Rusland, Indien, Brasilien og Sydafrika, sig i stigende grad gældende ikke bare regionalt, men også globalt. Hver for sig eller sammen i den såkaldte BRIKS-koalition kræver de mere indflydelse med henvisning til deres stigende globale økonomiske magt samt regionale stormagtsstatus. Vi bevæger os sig med andre ord fra en unipolær situation, hvor den internationale orden styres af én stormagt eller supermagt, hen mod multipolaritet, hvor magtbalancen udgøres af flere stormagter, som er mere lige, selv om USA stadig er i en klasse for sig militært.

 

Kan FN overhovedet fungere i en multipolær verdensorden, hvor mange, forskelligartede, interesser og synsvinkler skal tilgodeses? Vil de nye stormagter bidrage politisk, økonomisk og militært til håndteringen af det væld af krige, konflikter og humanitære katastrofer, som FN står overfor i sin 70. generalforsamling?
____________________

 

Dette er ikke nødvendigvis nogen negativ udvikling, nærmest tværtimod kunne man sige ud fra et ideal om international lighed. Men det stiller både FN, det internationale samfund og Vesten overfor en række problemstillinger. For det første synes den organisatoriske indretning af FN’s ledende organ, Sikkerhedsrådet, efterhånden mere og mere utidssvarende og ulige. Bortset fra en mindre reform af Sikkerhedsrådet i 1963, som udvidede antallet af ikke-permanente medlemmer fra seks til ti, så har sammensætningen af Sikkerhedsrådets permanente medlemmer samt deres særlige privilegier, herunder vetoretten, været uberørt siden 1945. For det andet rejser ændringerne i magtbalancen et mere fundamentalt politisk spørgsmål: Kan FN overhovedet fungere i en multipolær verdensorden, hvor mange, forskelligartede, interesser og synsvinkler skal tilgodeses? Vil de nye stormagter bidrage politisk, økonomisk og militært til håndteringen af det væld af krige, konflikter og humanitære katastrofer, som FN står overfor i sin 70. generalforsamling?

Denne spænding kommer særligt til udtryk i de folkeretlige spilleregler, som FN og det internationale samfund fungerer på basis af. De nye stormagter vil helst basere opretholdelsen af international fred og sikkerhed på traditionelle, konservative principper som suverænitet og ikke-intervention, mens de gamle vestlige stormagter vil prioritere liberale værdier og principper som menneskerettigheder og demokrati. Spørgsmålet er, om disse forskelligrettede interesser vil føre til et handlingslammet FN og Sikkerhedsråd.

På vej mod multipolaritet
Baggrunden for den multipolære verdensorden er skiftet i det økonomiske tyngdepunkt fra Vest mod Øst. Skiftet har været på vej i årtier, og allerede i 2001 forudså den amerikanske Goldman Sach-økonom, Jim O’Neill, BRIK-landenes fremgang. Men til alles overraskelse gik det meget hurtigere end forventet – godt hjulpet på vej af den finansielle og økonomiske krise fra 2007 og frem.

Ifølge tal fra den amerikanske tænketank, Foreign Policy in Focus, forøgede BRIKS-landene deres globale eksport med 500 procent og gik fra at udgøre otte procent af verdens BNP til 18 procent i løbet af blot et årti (fra 2001 til 2011). I 2009 tog Brasilien, Rusland, Indien og Kina BRIK-mærkatet til sig og afholdte deres første politiske topmøde i Rusland. I 2010 blev Sydafrika inkluderet i gruppen og BRIK blev til BRIKS. Denne løse koalition af lande er således mere end blot fem ikke-vestlige økonomier i kraftig vækst, det er også et politisk og økonomisk samarbejde, som bl.a. har udmøntet sig i etableringen af en ny international udviklingsbank, som formelt slog dørene op i juli i år. Hovedformålet med banken er at tilbyde udviklingslandene et alternativ til de vestligt-ledte Verdensbanken og IMF, som ellers har styret udviklingslandenes lånemuligheder.

 

Førstepladsen som verdens største økonomi gik naturligvis til USA, men mange økonomer spår, at Kina inden for en relativ kort periode vil overhale USA trods visse aktuelle vanskeligheder.
____________________

 

Kina er klart sværvægteren i BRIKS-gruppen. Ifølge tal fra Verdensbanken var Kina i 2014 den anden største økonomi i verden målt på BNP, hvorimod Brasilien, Indien og Rusland havde henholdsvis en 7., 9. og 10. plads, mens Sydafrika var helt nede på en 33. plads. Førstepladsen som verdens største økonomi gik naturligvis til USA, men mange økonomer spår, at Kina inden for en relativ kort periode vil overhale USA trods visse aktuelle vanskeligheder. Andre hæfter sig ved USA’s fortsat store økonomiske potentiale og militære overlegenhed som grundlaget for en særlig supermagtsstatus i lang tid fremover. Pointen her er imidlertid ikke, at vi er på vej mod en ny kinesisk ledet verdensorden, men en multipolær orden, hvor de store vækstøkonomier allerede nu er i stand til at omsætte økonomisk styrke til politisk indflydelse. Samtidig har Kina og Rusland ligesom flere andre regionale magter moderniseret deres militære styrker med magtprojektering eller deltagelse i internationale operationer som mål. Dette sker samtidig med USA’s økonomiske afmatning og relative militære tilbagetrækning fra særligt Mellemøsten.

Betydningen af disse ændringer i magtbalancen og det internationale lederskab ses allerede. Kinas stigende rolle og selvsikkerhed i bl.a. Afrika og Asien illustrerer tydeligt, hvordan økonomiske midler kan omsættes til både militære midler samt politisk indflydelse. Samtidig har USA’s og Vestens globale lederskab været vaklende grundet den økonomiske krise, fejlslagne militære interventionsprojekter i Afghanistan og Irak, samt en overvældende mængde af sikkerhedspolitiske udfordringer og humanitære kriser i særligt Mellemøsten, Nordafrika og dét, som Rusland kalder ”det nære udland”.

Udfordringerne er med andre ord til at få øje på i FN’s 70 års jubilæum. FN skal håndtere en stribe væbnede konflikter, inklusive de blodige borgerkrige i Syrien og Irak, samt løfte en lang række genopbygnings- og stabiliseringsopgaver rundt omkring i verden samtidig med det igangværende magtskifte og de deraf følgende uenigheder om spilleregler og indflydelse i FN-systemet. Generalforsamlingens tema – The UN @ 70: A New Commitment to Action – er derfor meget rammende for verdens aktuelle tilstand.

Lad os se nærmere på disse sikkerhedspolitiske og institutionelle udfordringer uden at glemme, at FN også har et stort ansvar for at fremme bæredygtig udvikling i den fattige del af verden.

Udfordringerne
Umiddelbart fremstår FN som handlingslammet snart fem år efter ”det arabiske forår” tog sin begyndelse i det, der lignede et nyt momentum for idealer om frihed, menneskerettigheder og demokrati. Men i dag fortsætter krigene i Syrien og Irak med uhæmmet styrke. Islamisk Stat hærger fortsat store områder, Libyen er ved at gå i opløsning og en række omkringliggende lande trues ligeledes af borgerkrige eller kollaps. Som et resultat heraf strømmer flere hundrede tusinde flygtninge mod Europa, mens millioner er strandet i overfyldte flygtningelejre i nærområderne. På tragisk vis ligger europæernes primære fokus på håndteringen (eller afvisningen) af disse voldsomme flygtningestrømme i stedet for den stabilisering og genopbygning af Libyen og Mellemøsten, som skulle have været indledt med fuld kraft allerede i 2011.

Vender man blikket mod stormagterne – altså de stater som har et særligt ansvar for at opretholde international fred og sikkerhed – synes der heller ikke at være basis for optimisme. Det dominerende billede de sidste 10-15 år er ikke et hold af stormagter, der sammen og hver for sig har forsvaret international fred og sikkerhed, international ret og de humanitære minimumsstandarder til UG. I stedet springer magtpolitik og egennyttemaksimering i øjnene.

 

USA satte et uheldigt eksempel under George W. Bush med brud på den humanitære folkeret under ”krigen mod terror” og den folkeretsstridige invasion af Irak i 2003, som mødte voldsomme (og tilbagevendende) fordømmelser fra en lang række stater inden for og uden for FN-systemet.
____________________

 

USA satte et uheldigt eksempel under George W. Bush med brud på den humanitære folkeret under ”krigen mod terror” og den folkeretsstridige invasion af Irak i 2003, som mødte voldsomme (og tilbagevendende) fordømmelser fra en lang række stater inden for og uden for FN-systemet. Sidstnævnte gav USA det største internationale tab af anseelse og legitimitet i nyere tid. Rusland fulgte efter med interventionen i Georgien i 2008, støtte til det syriske regimes brutale krigsførelse siden 2011, og senest annekteringen af Krim-halvøen og interventionen i det østlige Ukraine, som er eklatante brud på FN og folkerettes centrale spilleregler.

De vesteuropæiske stormagter fremstår dog som betydeligt bedre medlemmer af Sikkerhedsrådet og FN, og det samme gør Kina samt Brasilien, Indien og Sydafrika. Men også her ses varetagelsen af snævre egeninteresser, fx Europa i forhold til den ukrainske krises begyndelse og Kina i forhold til sine naboer i det syd-kinesiske hav.

Det er derfor ikke uforståeligt, at FN til tider bliver beskyldt for at være magtesløs over for realpolitikken, en marionetdukke for stormagterne, eller slet og ret en diskussionsklub uden større politisk værdi. Vi vil dog argumentere for, at FN er meget mere end det, og at FN rent faktisk står relativt stærkt i den nye multipolære verdensorden, både i rollen som konfliktløser i verdens brændpunkter og som ramme for et funktionelt og stabilt forhold mellem nye og gamle stormagter.

Misbrug af vetoretten
Først må grundvilkårene sættes på plads: FN er ikke og kan aldrig blive en verdensregering. FN er først og fremmest et pragmatisk udformet kollektivt sikkerhedssystem i en grundlæggende anarkisk verden uden en øvre politisk autoritet, og med de suveræne stater som det dominerende element. Det er FN’s Sikkerhedsråd, som har hovedansvaret for at opretholde international fred og sikkerhed på basis af det kollektive sikkerhedssystem. Systemets grundpiller er forbuddet mod militær magtanvendelse med mindre der er tale om selvforsvar, Sikkerhedsrådets eksklusive beføjelse til at autorisere militær magtanvendelse i forsvaret af international fred og sikkerhed, når mindre indgribende midler skønnes formålsløse, samt vetoretten for de fem permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet: USA, Kina, Rusland, Frankrig og Storbritannien.

 

FN er ikke og kan aldrig blive en verdensregering.
____________________

 

Logikken i dette system er at reservere magtanvendelse til forsvaret af det fælles gode, dvs. international fred og sikkerhed, herunder også forhindring af folkemord og forbrydelser mod menneskeheden. Men de permanente medlemmers vetoret hindrer ofte FN’s bestræbelser på at skabe fred og sikkerhed. Eksempler herpå er utallige, men i særdeleshed kan nævnes USA’s brug af veto overfor Israelkritiske resolutioner, og mere aktuelt Ruslands og Kinas vetopolitik overfor sanktioner mod det syriske regime. Vetoretten giver derfor ofte anledning til kritik og angives ofte som værende et magtredskab frem for et ordensredskab. Denne kritik er fuldt berettiget, da hensynet til forfulgte nationale, etniske, religiøse og racemæssige mindretal eller hele befolkninger ofte tilsidesættes til fordel for politiske egeninteresser og geopolitiske gevinster.

Omvendt overser kritikerne ofte, at vetoretten både er et magtredskab og et ordensredskab. Vetoretten sikrer, at stormagternes vitale interesser anerkendes og respekteres, hvilket er en forudsætning for, at stormagterne overhovedet vil tage et hovedansvar for international fred og sikkerhed i et kollektivt sikkerhedssystem, der så ikke kan vendes mod dem selv. Vetoretten skaber således orden ved at sikre, at fundamentale uenigheder mellem stormagterne bliver ved ord frem for soldater. Vetoretten er altså et institutionaliseret svar på den uenighed mellem nationale interesser, som uundgåeligt materialiserer sig med jævne mellemrum i et internationalt samfund domineret af suveræne stater. Den er ventilen, der tager luften ud af potentielle stormagtskonflikter og dermed forhindrer, at politiske konflikter også bliver militære.

 

Vetoretten skaber således orden ved at sikre, at fundamentale uenigheder mellem stormagterne bliver ved ord frem for soldater […] Den er ventilen, der tager luften ud af potentielle stormagtskonflikter og dermed forhindrer, at politiske konflikter også bliver militære.
____________________

 

For at stormagtsstyringen virker, skal vetoretten dog respekteres. Samtidig må den helst ikke misbruges – det siger sig selv. Misbrug af vetoretten har dog store omkostninger i form af tabt prestige og legitimitet. Dette var tilfældet for USA efter tilsidesættelsen af Sikkerhedsrådets modstand mod angrebet på Irak i 2003, og det samme er i nogen grad tilfældet for Rusland i dag grundet den gentagne brug af vetoretten til fordel for Assad-regimet i Syrien. Således har en række lande – også uden for Vesten – mere end antydet, at Rusland har blod på hænderne.

Grundet denne (hyppige) misbrug af vetoretten har den også løbende været til debat, og adskillige reformforslag har været fremlagt. De sidste par år er debatten bluset op igen som følge af den russiske og kinesiske vetopolitik mod Sikkerhedsrådets indblanding i Syrien. Særligt Frankrig har advokeret for en begrænsning af vetoretten, hvor de permanente medlemmers vetoret suspenderes i tilfælde af folkemord og forbrydelser mod menneskeheden. Under dette års Generalforsamling fremlagde Frankrig sammen med Mexico en politisk erklæring om at suspendere vetoretten ved massive forbrydelser mod menneskeheden. Erklæringen støttes bl.a. af den såkaldte ACT-gruppe (the Accountability, Coherence and Transparency Group). Gruppen, som pt. består af 25 medlemmer, herunder Danmark, blev etableret i foråret 2013 og arbejder bl.a. netop for at reformere de permanente medlemmers vetoret. ACT-gruppen fulgte den fransk-mexicanske erklæring op med et ministerielt topmøde den 1. oktober i år, hvor mere end 100 medlemsstater deltog, herunder også Storbritannien og USA.

Der er altså en bevægelse i gang for en reform af vetoretten, og med et permanent medlem i spidsen for den efterhånden store gruppe af stater er det et krav, der bliver sværere og sværere at overhøre for modstanderene. Hvis forslaget begrænses til de exceptionelle ovegreb, som er omfattet af Folkemordskonventionen af 1948, er det måske også realiserbart på sigt. Omvendt er det svært at forestille sig Rusland og Kina opgive deres vetoret. Historisk set har Sikkerhedsrådets humanitære interventioner i interne konflikter primært fundet sted i tredje verdenslande og stort set aldrig mod allierede af de vestlige stormagter. Den ulige magtfordeling med USA som den økonomiske og militære sværvægter har netop muliggjort dette, og Kina og Rusland var reelt magtesløse i årene efter Den Kolde Krigs afslutning.

 

Omvendt er det svært at forestille sig Rusland og Kina opgive deres vetoret.
____________________

 

Dette ændrer sig næppe afgørende i den nærmeste fremtid, da der på trods af den stigende økonomiske og politiske lighed mellem Øst og Vest stadig er langt til militær lighed. Man kan derfor godt forstå den russiske og kinesiske modstand mod forslaget, da de ser det som endnu en udvidelse af Vestens adgang til militær intervention mod Ruslands og Kinas allierede (fx Assad, Mugabe, Bashir og Lukasjenko) eller til intervention i situationer, hvor vestlige stormagter har mulighed for at opnå en relativ gevinst. Omvendt har særligt Rusland på det seneste vist med al tydelighed, at de vestlige stormagter ikke er de eneste, der kan intervenere i borgerkrige af humanitære, eller ikke-humanitære, årsager. Samtidig er det ikke længere usandsynligt, at de vestlige stormagter kan komme i mindretal i FN’s Sikkerhedsråd. Spørgsmålet er derfor, om de vestlige stormagter selv i realiteten er interesseret i at begrænse vetoretten i situationer, der er karakteriseret af folkemord eller forbrydelser mod menneskeheden. En reform af vetoretten synes altså at have lange udsigter.


Stormagtsansvaret, regionalt ejerskab og ”Responsibility to Protect”

Med deres overlegne ressourcer og de særlige rettigheder i FN-systemet, herunder vetoretten og det permanente medlemskab af Sikkerhedsrådet, har stormagterne også et hovedansvar for opretholdelsen af international fred og sikkerhed. Dette er almindeligt anerkendt, også af stormagterne selv, i hvert fald retorisk. Samtidig fremfører såvel stormagterne som andre stater ofte det argument, at en status som stormagt er noget, man skal gøre sig fortjent til i kraft af sine bidrag til FN’s formål, herunder opretholdelsen af international fred og sikkerhed, forsvaret af menneskerettighederne, udviklingen af den fattige del af verden og opbygningen af en international retsorden. Hermed har såvel de etablerede, som de nye stormagter alt andet lige et (ekstra) incitament til at bidrage til FN’s arbejde og til det internationale samfund i almindelighed.

Spørgsmålet er, om de nye og gamle stormagter kan og vil tage dette ansvar på sig i en multipolær verdensorden, hvor der er divergerende interesser og værdier på spil, og hvor en række aktører er i stand til at bakke deres synspunkter op med politiske, økonomiske og militære ressourcer. Selvom Syrien og Ukraine umiddelbart tyder mest på ansvarsforflygtigelse, er der rent faktisk flere positive tendenser at spore.

Særligt Indien, Brasilien og Sydafrika (de såkaldte IBSA-lande) synes at tage deres stormagtsansvar på sig, selvom de (endnu) ikke er permanente medlemmer af FN’s Sikkerhedsråd. I de senere år har forskellige IBSA-lande således leveret konstruktive politiske eller fredsbevarende bidrag til FN’s operationer i bl.a. Østtimor, Haiti, Liberia, Elfenbenskysten og Den Centralafrikanske Republik. Årsagerne er efter alt at dømme mange, herunder konkrete interesser (handel og indflydelse), opretholdelse af regional orden og stabilitet, solidaritet med den tredje verden, og ønsket om at fremstå som ansvarlige og legitime stormagter. Flere af disse hensyn, samt interessen i udvikling og international retsorden, gør også FN til en prioritet i sig selv for de nye stormagter.

Regionale organisationer i den tredje verden har også vist sig som medspillere frem for modspillere i en række internationale konflikter. I foråret 2011 gik Den Arabiske Liga således forrest i fordømmelsen af Gadaffi-regimets brutale reaktion på den folkelige opstand i Libyen, dels med anbefalingen af såvel sanktioner som militær intervention (resolution 1970 og 1973 fra FN’s Sikkerhedsråd), dels med militære bidrag. Kort efter spillede Den Afrikanske Union en hovedrolle i forbindelse med FN’s og Frankrigs militære intervention i Elfenbenskysten. Man stoppede de blodige kampe i landet og gennemtvang det regimeskifte, som præsidenten, Gbagbo, havde nægtet at acceptere, selv om han havde tabt valget. For Rusland, Kina og andre må dette have været en ganske kontroversiel intervention, hvor det for dem så vigtige suverænitetsprincip måtte vige for humanitære og demokratiske hensyn. Men den afrikanske opbakning gjorde udslaget i form af russisk og kinesisk accept af resolution 1975 fra FN’s Sikkerhedsråd samt det efterfølgende resultat af den internationale intervention. På tilsvarende vis var Den Arabiske Ligas støtte til interventionen i Libyen afgørende for den kinesiske og russiske accept heraf, indtil NATO’s offensive bombninger – som var en klar overskridelse af mandatet i resolution 1973 – ændrede billedet.

 

På tilsvarende vis var Den Arabiske Ligas støtte til interventionen i Libyen afgørende for den kinesiske og russiske accept heraf, indtil NATO’s offensive bombninger – som var en klar overskridelse af mandatet i resolution 1973 – ændrede billedet.
____________________

 

Regionalt ejerskab fra organisationer som Den Afrikanske Union, Den Arabiske Liga, og den vestafrikanske samarbejdsorganisation ECOWAS nyder tydeligvis en lokal, regional og global accept og legitimitet, som under de rette omstændigheder kan åbne op for international enighed og handlekraft med udgangspunkt i FN’s Sikkerhedsråd og et samarbejde mellem regionale og globale organisationer og magter. Andre nye eksempler på dette er den fransk-afrikanske intervention i Mali siden 2013, som Danmark nu igen skal bidrage til, den afrikansk-ledede nedkæmpelse af flere berygtede oprørsbevægelser i Den Demokratiske Republik Congo i 2013, og den internationale intervention og mægling i Den Centralafrikanske Republik siden 2014. Med regionalt ejerskab træder mistanken om vestlig imperialisme, skjulte motiver og manglende lokalkendskab i baggrunden, og de regionale aktører kan i dag også levere betydelige ressourcer til sådanne fredsskabende og humanitære operationer.

Som antydet har denne ansvarlighed, aktivisme og dynamik blandt nye stormagter og regionale organisationer i den tredje verden samtidig sat mere etablerede stormagter som Rusland og Kina under pres: Hvis den tredje verden kan støtte humanitære eller fredsbevarende operationer, hvorfor kan Rusland og Kina, som ofte ser sig selv som den tredje verdens repræsentanter, så ikke yde tilsvarende bidrag? Svaret er, at det kan de også. Særligt Kina er en ganske konsistent og principfast støtter af FN og dets spilleregler, og landet har leveret vigtige politiske og militære bidrag i en række konflikter, herunder til stabilisering i Haiti, Liberia, Somalia, Mali og Sydsudan. Også Rusland har vist sig konstruktiv i FN’s Sikkerhedsråd, eksempelvis vedrørende Mali. Det er ikke overraskende eksempler, hvor de FN-baserede tiltag, med deres klare elementer af stabilisering af svage eller krigshærgede stater, flugter ganske godt med russiske og kinesiske interesser og præferencer for en suverænitetsbaseret international orden. Men de to konservative stormagter synes også at være påvirket af såvel vestlige som den tredje verdens forventninger om, at de tager ansvar, herunder i humanitære krisesituationer på befolkningers og minoriteters side.

Dette antydes også af Ruslands og Kinas generelle, om end forbeholdne, accept af den internationale principerklæring ”ansvaret for at beskytte” eller ”Responsibility to Protect” (bedre kendt som ”R2P”). R2P er et sæt af FN-funderede principper, der muliggør humanitær intervention som sidste udvej for at stoppe eller begrænse folkemord, forbrydelser mod menneskeheden og systematiske krigsforbrydelser. I Libyen gik Rusland, Kina og resten af BRIKS med til en humanitær intervention under regionalt og internationalt pres (dog var særligt Brasilien reelt positivt stemt overfor et indgreb), og i Mali støttede de humanitære initiativer, fordi disse gik hånd i hånd med stabilisering af landets regering og bekæmpelse af terrorisme. Det var en intervention for ”regime stability” fremfor ”regime change”.

 

I Syrien har Rusland og Kina til gengæld blokeret selv bløde sanktioner mod Assads regime. Forklaringen er først og fremmest Ruslands interesser i at holde en nær allieret, Assad-regimet, ved magten, selv om den officielle forklaring har fokuseret meget på Vestens angiveligt illegitime motiver.
____________________

 

I Syrien har Rusland og Kina til gengæld blokeret selv bløde sanktioner mod Assads regime. Forklaringen er først og fremmest Ruslands interesser i at holde en nær allieret, Assad-regimet, ved magten, selv om den officielle forklaring har fokuseret meget på Vestens angiveligt illegitime motiver. Islamisk Stats fremmarch har samtidig gjort det lettere for Rusland at sælge argumentet om, at Assad ikke må falde. Men de vestlige lande burde under alle omstændigheder gøre meget mere for at forhandle et sæt af spilleregler for anvendelsen af det flerstrengede princip om ”ansvaret for at beskytte”, sådan som Brasilien og Kina har foreslået det under doktrinerne ”Responsibility while Protecting” og ”Responsible Protection”.

Kinas udspil (Responsible Protection) kan forekomme defensivt, konservativt og afvisende, men det rummer samtidig en betinget accept af den humanitære dagsorden og et sæt af ganske rimelige krav om et mere bindende og præcist sæt af spilleregler, så intervenerende stater kan holdes ansvarlige med udgangspunkt i FN-mandater. Det samme gælder for Brasiliens forslag (Responsibility while Protecting), som er mere positivt og konstruktivt end det kinesiske udspil, men som i lighed med det kinesiske koncept også hæver baren for en godkendt intervention i kraft af efterfølgende ansvar for genopbygning og udvikling. Kina og Rusland er efterfølgende kommet i offensiven i debatten om R2P, grundet NATO’s overskridelse af FN-mandatet i Libyen, hvilket de tager til indtægt for deres kritiske position. Brasilien er til gengæld desillusioneret over den kølige modtagelse, som deres forslag mødte fra såvel vestlige stormagters som flere BRIKS-landes side. Men forslaget fortjener bedre. Det kunne måske være en sag for Danmark, eller EU, hvis der skal tungere aktører på banen!

Presset på reform af Sikkerhedsrådet vokser
Et nærmere eftersyn af Sikkerhedsrådets dynamik og funktion under begyndende multipolaritet efterlader således et mere positivt – omend komplekst – billede af Sikkerhedsrådets faktuelle og potentielle handlekraft og effektivitet, end det der følger af en overfladisk vurdering baseret på det kollektive sikkerhedssystems åbenlyse begrænsninger overfor Syrien og Ukraine. FN’s kollektive sikkerhedssystem er grundlæggende fornuftigt, herunder også den kontroversielle vetoret, som set i et større perspektiv er en forudsætning for stormagternes kollektive engagement i opretholdelsen af international fred og sikkerhed. Multipolariteten betyder heller ikke, at vestlige værdier som demokrati og menneskerettigheder, der har præget FN’s arbejde under de seneste årtiers vestlige lederskab, er under afvikling. De ikke-vestlige stormagter og regionale organisationer yder ganske rigtigt modstand mod en vestligt domineret verdensorden, men denne modstand er ikke uberettiget, hvilket den USA-ledede invasion af Irak i 2003 viste, og den modsvares af væsentlige bidrag til international fred og sikkerhed.

Som det er fremgået, er der en betydelig dynamik i forholdet mellem de vestlige stormagter, BRIKS-landene og de regionale organisationer, både mellem disse grupperinger og internt. Denne dynamik skabes blandt andet når regionale organisationer i den tredje verden tager ejerskab for løsningen af regionale konflikter, som fx i Mali, Elfenbenskysten og Den Demokratiske Republik Congo. Dette regionale ejerskab giver dels FN legitimitet, dels bygger det bro mellem et humanistisk eller aktivistisk Vesten og et mere suverænitetsbeskyttende eller tilbageholdende Kina og Rusland. Det giver manøvremuligheder i FN-systemet, der som helhed langtfra er lammet af overgangen til en multipolær verdensorden.

 

Der er dog et stort behov for reformer og nytænkning. Det gælder først og fremmest for Sikkerhedsrådet, som ikke længere er tidssvarende, hvad angår de permanente medlemmer. Rådet skal afspejle det internationale samfund, som det ser ud i dag, og ikke som det så ud for 70 år siden.
____________________

 

Der er dog et stort behov for reformer og nytænkning. Det gælder først og fremmest for Sikkerhedsrådet, som ikke længere er tidssvarende, hvad angår de permanente medlemmer. Rådet skal afspejle det internationale samfund, som det ser ud i dag, og ikke som det så ud for 70 år siden. Dette skyldes for det første Sikkerhedsrådets legitimitet. Vesten og i særdeleshed Europa er i dag overrepræsenteret i Sikkerhedsrådet, idet fire valgte pladser går hertil – to til Vesteuropa og CANZ-landene (Canada, Australien og New Zealand) og to til Østeuropa – foruden de to permanente pladser til Storbritannien og Frankrig. Ud af de femten pladser i Sikkerhedsrådet kan Europa altså potentielt sidde på seks af dem.

Et andet mindst lige så vigtigt hensyn er Sikkerhedsrådets handlekraft. De lande, der i henhold til ressourcer og status rent faktisk er stormagter, skal også være repræsenteret i hjertet af det kollektive sikkerhedssystem, for at det kan fungere optimalt. I en række spørgsmål kan man alligevel ikke undvære dem eller realisere løsninger, som de ikke bifalder, særligt i deres egne nærområder. Der er således mange gode argumenter for at tilbyde økonomiske og politiske sværvægtere som Indien og Brasilien, men også Tyskland og Japan, et permanent medlemskab af Sikkerhedsrådet.

Emnet har da også været til debat i et par årtier, og i 2005 fremlagde daværende generalsekretær Kofi Annan et reformforslag bestående af to forskellige modeller – en mere radikal model med seks nye permanente medlemmer samt tre ikke-permanente medlemmer og en mindre radikal model, som introducerede en ny kategori af medlemmer, som skulle side for fire frem for blot de nuværende to år. Men grundet modstand fra både flere permanente medlemmer samt fra større lande, der ikke står til at få et permanent sæde, er diskussionen altid strandet igen.

Ideen om en reform fik dog fornyet liv tidligere på efteråret, da FN’s Generalforsamling den 14. september til stående klapsalver vedtog en ny resolution, som forpligter medlemslandene på at arbejde for en forøgelse af antallet af medlemmer af Sikkerhedsrådet her i FN’s jubilæumsår. Dette har givet den såkaldte G4-gruppe bestående af Tyskland, Japan, Indien og Brasilien blod på tanden. Disse lande har indgået en musketer-ed om, at de alle fire skal have et permanent medlemskab af Sikkerhedsrådet, eller også skal ingen af dem have det. Men arbejdet i gruppen har ligget stille indtil vedtagelsen af den nye resolution i Generalforsamlingen. For første gang i ti år afholdt G4-gruppen således et politisk topmøde i New York med Indien som vært blot to dage før Generalforsamlingens åbning den 28. september. Mødet resulterede i en fælles udtalelse om behovet for en reform af Sikkerhedsrådet.

Det tyder med andre ord på, at flertallet for en reform af Sikkerhedsrådet vokser. Men på trods af dette synes en reform stadig at have lange udsigter. Samhørigheden mellem staterne i det internationale samfund er simpelthen stadig for tyndt og de regionale magtrivaliseringer for mange. Således er Kina for eksempel stærk modstander af at tildele Japan et permanent sæde i Sikkerhedsrådet. Regionalt vil modstanden også være stor mod tildelingen af permanente sæder til G4. Pakistan vil fx modsætte sig et sæde til Indien, Mexico og Argentina er modstandere af et brasiliansk sæde og også internt i EU argumenter flere lande for et fælles EU-sæde frem for en plads kun til Tyskland.

 

Men på trods af dette synes en reform stadig at have lange udsigter. Samhørigheden mellem staterne i det internationale samfund er simpelthen stadig for tyndt og de regionale magtrivaliseringer for mange.
____________________

 

Demokratiernes liga er ikke vejen frem
Selvom en reform af Sikkerhedsrådet ikke synes at være nært forestående er det nødvendigt, at de vestlige lande forholder sig til det igangværende magtskifte i international politik. Stormagter som Kina er ikke til at komme udenom. Det er stærke tredje verdenskoalitioner heller ikke. Dette gælder for den internationale økonomiske orden, den internationale retsorden og sikkerhedspolitiske spørgsmål, som angår de nye stormagters kerneinteresser. Disse magter og regioner har ikke et permanent sæde i Sikkerhedsrådet, men de har de facto en form for vetoret i og med, at grundlæggende institutionelle og retlige forandringer eller konfliktløsninger ikke kan gennemføres uden deres samtykke eller medvirken. Internationale konflikter løses med andre ord bedst sammen med disse stater frem for uden dem.

I en multipolær verdensorden med både overlappende og divergerende værdier og interesser er FN derfor endnu mere uundværlig end før. Løsningen er ikke et ”demokratiernes liga” – et internationalt samarbejde forbeholdt demokratiske stater. Forslaget er ikke nyt, men fik fornyet liv i 2008, da det blev genfremsat af bl.a. den amerikanske præsidentkandidat John McCain under valgkampen mod Obama. Tanken var, at en sådan liga skulle danne alternativ til FN, når modstridende interesser mellem Øst og Vest resulterer i manglende handling i Sikkerhedsrådet. Ideen har også tidligere fået positive tilsagn fra flere politikere i Danmark. Men tanker om en ”demokratiernes liga”, hvor andre stater holdes udenfor, er uholdbare som erstatning for FN. Intet er nemmere end eksklusion og intet er mindre effektivt. Holdbare forandringer kan ikke påtvinges eller sikres gennem eksklusion. De skal komme gennem dialog, forhandling og samarbejde, hvor nye og gamle spoilere forpligtes på handling.

 

I en multipolær verdensorden med både overlappende og divergerende værdier og interesser er FN derfor endnu mere uundværlig end før.
____________________

 

Johanne Grøndahl Glavind (f.1981), ph.d., adjunkt i international politik ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. Arbejder bl.a. med internationale organisationer, særligt FN, internationale normer, international ret, militær intervention, herunder selvforsvar og terrorisme, den nukleare orden og ikke-spredningsregimet samt teorier om international politik.

Tonny Brems Knudsen (f.1965), ph.d., lektor i international politik ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. Beskæftiger sig blandt andet med FN, verdensorden, militær intervention, international ret, humanitær ret, internationale protektorater samt teorier om international politik.

Foto: FN’s sikkerhedråds mødelokale i New York. Zack Lee, 2007.