ANALYSELiberal, men ikke neoliberal – sådan er den tyske model for Europa

ANALYSE
Liberal, men ikke neoliberal – sådan er den tyske model for Europa

14.05.2014


I de senere år har Danmark gradvis – fra det største danske ministerium til den mindste kommune på Fanø – adopteret den tyske økonomiske model. For det er den eneste, der fungerer.

Af Peter Nedergaard, professor i statskundskab, Københavns Universitet

Et spøgelse går gennem Europa. Vi kender muligvis ikke spøgelset ved navn, men vi ser virkningerne overalt – i form af en tysk-inspireret økonomisk politik-linje. Det er ikke, fordi Tyskland sådan direkte presser på, men snarere fordi Tyskland er den eneste rigtige økonomiske succeshistorie i Europa i disse år, og så fordi Tyskland naturligt nok stiller betingelser, hvis man skal hjælpe til med lån, garantier og direkte bistand.

Europæisk ordoliberalisme
Spøgelset er ordoliberalisme. Mange forveksler den med en ofte nævnt ideologisk hadefigur: neoliberalismen. Der er imidlertid en radikal forskel mellem den angelsaksisk inspirerede neoliberalisme og så ordoliberalismen.

Neoliberalismen foreslår, forenklet sagt, at man giver markedet mere plads, og at markedsløsninger til enhver tid bør foretrækkes. Markedet er altings målestok, og antagelsen herom er begyndelsespunktet for enhver politisk anbefaling. Det politiske niveau skal samtidig afholde sig fra at gribe ind i markedskræfterne. Lovgivning, der gør det, bør afskaffes. Hermed øges velstanden i samfundet. Muligvis bliver forskellen mellem rig og fattig større, men selv de fattige bliver i så fald rigere, hvis man følger de neoliberale. I årtier har neoliberalismen haft stor international indflydelse via den såkaldte ’Washington Consensus’ – dvs. de anbefalinger, som udgår fra treenigheden af den Internationale Valutafond, Verdensbanken og den amerikanske regeringsadministration. Og neoliberalismen er en vigtig strømning, når det drejer sig om økonomisk politik rundt om i verden.

Men i Europa er neoliberalismen ikke den dominerende idémæssige inspiration, når man ser på de senere års initiativer for at løse den økonomiske krise og gældsætningskrisen i Europa. Her er ordoliberalismen langt vigtigere.

De ordoliberale er også stærke tilhængere af markedet, og ser gerne, at det spiller en større rolle, men det skal ske samtidig med etableringen af en stærk stat, som ideelt set er immun overfor pression. Den stærke stat skal helst ikke være stor men til gengæld være ikke-afhængig af informationer og hjælp fra økonomiske særinteresser. Staten skal have en robust og rationel analyse- og implementeringskapacitet. Mens den symbolske figur for neoliberalismen med en vis historisk tilsnigelse kan siges at være natvægteren, er den ordoliberale symbolske figur gartneren, som løbende plejer græsplænen, klipper hækken og fjerner alt ukrudt. Markedet skal løbende ”konstrueres”. Det er ikke blot naturligt til stede, som de neoliberale synes at mene. Hvis de neoliberale – noget forenklet – antager, at “i begyndelsen var markedet”, og at staten siden har ødelagt det, er markedet ifølge ordoliberalismen resultatet af en sofistikeret civilisatorisk udvikling og er et raffineret bygningsværk.

Derfor er de ordoliberale også stærke tilhængere af en skrap antimonopol- og antikartellovgivning, mens de neoliberale ofte anser den slags for at være et indgreb i aftalefriheden. For de ordoliberale er skabelsen af en fuldstændig konkurrence det overordnede mål. Mens de neoliberale synes at mene, at ”hvad der er godt for erhvervslivet, er godt for samfundet”, mener de ordoliberale, at al regulering og erhvervslovgivning skal indrettes efter at gavne forbrugeren, fordi netop denne samfundskategori er den bedste repræsentant for den rationelle almeninteresse. Hvis man sikrer forbrugerens interesser, sikrer man den mest fuldstændige konkurrence. De ordoliberale er således på sæt og vis stærkere tilhængere af konkurrenceelementet i samfundet end de neoliberale.

Stabilitet og orden i Vesttyskland
Helt overordnet er sigtet for ordoliberalismen en samfundsudvikling præget af stabil vækst, lavinflation, ligevægt mellem offentlige indtægter og udgifter og reguleringsmæssig forudsigelighed (deraf kravet om ”ordo”, dvs. orden). Erfaringerne i Tyskland med hyperinflation i begyndelsen af 1920’erne, massearbejdsløshed fra 1929 og nationalsocialismens vilkårlighedsdiktatur spiller selvfølgelig ind som en erfaringsbasis for dem, som formulerede ordoliberalismens oprindelige program i løbet af 1930’erene. De fleste af dem var tilknyttet universitetet i Freiburg, hvorfor retningen også går under navnet ’Freiburg-skolen’. Hovednavnene var Walter Eucken, Franz Böhm og Hans Grossmann-Doerth, som alle var lærere og forskere ved universitetet. Under krigen i 1940’erne blev Eucken – som led i den ikke ubetydelige antinazistiske modstand blandt de intellektuelle – involveret i arbejdet med udformningen af et økonomisk-politisk program for Tyskland efter krigen.

De ordoliberale har kritikken af keynesianismen til fælles med de neoliberale. For de ordoliberale var Hitler en slags super-keynesianer, som finansierede regimet og oprustningen med konstante årlige underskud på de offentlige budgetter, hvilket bl.a. var årsag til verdenskrigen, fordi alternativet til krigen ville have været en statsbankerot som følge af regimets konstante budgetunderskud. Med krigsindledningen kunne regimet samtidig inddrage private tilgodehavender i bankerne, ligesom man tidligere havde gjort i forhold til de jødiske tyske medborgere.

For de ordoliberale er den keynesianske anbefaling af offentlige budgetunderskud i krisetider udtryk for den dybeste uansvarlighed, fordi de ofte ikke afbalanceres af et tilsvarende overskud i højkonjunkturer. Resultatet er løbende gældsætning af staterne, som kun kan fjernes ved, at gælden nedskrives via højinflation (som i Tyskland i 1920’erne og i mindre omfang i de europæiske lande i 1970’erne) eller ved, at de næste generationer betaler gildet. Minimal offentlig gældsætning og lavinflation er derfor nøgleingredienser i ordoliberalismens mål om stabilitet og orden i samfundsudviklingen. Derfor skal nationalbanken også altid være helt uafhængig af politisk pres fastslår de ordoliberale klassikere: Pengepolitikken må aldrig blive en del af det uforudsigelige politiske spil.

Dette politiske program blev det originale legitimitetsgrundlag for dannelsen af den tyske forbundsrepublik efter krigen. Det var en ny måde at se på økonomisk politik, som var både teoretisk og filosofisk avanceret formuleret i Walter Euckens hovedværk og ordoliberalismens bibel, ”Die Grundlagen der Nationalökonomi” (1940), som var præget af dyrekøbte erfaringer med både den fejlslagne udformning af den tyske økonomiske politik under Weimarrepublikken og Hitlers nationalsocialistiske diktatur.

Hovedmanden bag Forbundsrepublikken som den første stat, der – med Michel Foucaults ord – er ’dannet på baggrund af en økonomisk filosofi’, var Ludwig Erhard. Han var bekendt med Eucken, fan af hans økonomiske teori, tysk chef for forvaltningen af den vestlige zone og økonomiminister i Konrad Adenauers første regering. Den nye forbundsrepublik blev døbt i vand fra ordoliberalismen. Resultatet blev kaldt ’Die Soziale Marktwirtschaft’, den sociale markedsøkonomi, som ikke indebærer en markedsøkonomi, der nødvendigvis er specielt ”social” i dette ords normale mening men “social” i den betydning, at det accepteres, at markedsøkonomien skal skabes eller konstrueres af samfundet (jf. ideen om den stærke stat).

Vesttyskland blev hurtigt den mest konkurrencedygtige økonomi i efterkrigstidens Europa, hvilket den europæiske økonomiske integration med Kul- og Stålunionen, Fællesmarkedet og endeligt det Indre Marked samtidig skabte udfoldelsesmuligheder for. I det tyske beslutningstagerlag var der i stigende grad en klippefast tro på, at Vesttysklands succes skyldtes det ordoliberalistiske program. Keynesianerne blev omvendt marginaliseret i udformningen af den praktiske tyske økonomiske politik og pengepolitik – både i de vigtige ministerier og i den tyske forbundsbank.

Alt dette betød ikke, at den vesttyske regerings økonomiske politik og pengepolitik altid flugtede med de ordoliberale anbefalinger. Nogen gange fraveg man dem alvorligt, men det havde da også synlige konsekvenser i form af økonomiske problemer. Opfattelsen blev, at ordoliberalismen skabte det vesttyske økonomiske mirakel efter krigen, og at den vedblev med at bidrage til at give de andre europæiske lande økonomisk baghjul. Det gav dette økonomiske program en uhyre stærk status på den tyske scene. Ordoliberalismen blev nærmest synonymt med økonomisk politisk common sense. ”Den ligger simpelt hen i vort DNA”, som en embedsmand i det tyske udenrigsministerium sagde til mig i sidste måned. ”Vi diskuterer ikke teorien så meget. Vi tager den bare for givet”, sagde en anden embedsmand fra det tyske finansministerium.

Oprindeligt var det først og fremmest de kristendemokratiske partier, CDU og CSU, samt det liberale FDP, der fuldtonet bakkede op bag det ordoliberale program. Men efter den socialdemokratiske kongres i Bad Godesberg i 1959, hvor SPD endegyldigt sagde farvel til marxismen, blev partiet imidlertid også en støtte til den ordoliberale økonomiske politik (selv om støtten normalt ikke er så helhjertet som hos CDU og FDP). Senest har også Die Grünen i stigende omfang støttet op bag ordoliberalismen, som i de Grønnes diskurs bliver til et spørgsmål om økonomisk bæredygtighed, hvor politikerne hverken sender ubetalte forureningsregninger eller skatteregninger videre til efterkommerne. Kun partiet Die Linke (med rødder i det tidligere østtyske kommunistparti) er helt ude af den ordoliberale blok i tysk politik.

ØMU’en og finanspagten
I løbet af 1960’erne og 1970’erne afstedkom tysk økonomis stigende styrke, at D-marken blev en europæisk ankervaluta. Det betød, at de andre vesteuropæiske lande måtte indrette deres valutakurs- og rentepolitik efter den tyske. Forbundsrepublikken satte kursen. Ikke mindst Frankrig fandt denne situation utålelig og pressede på for at få medindflydelse på egen rente- og valutakurspolitik. Slutresultatet blev Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU) i Maastricht-traktaten. Nok var etableringen af ØMU især resultatet af et fransk ønske, men til gengæld blev ØMU’s opbygning skåret over den ordoliberale læst. Den europæiske centralbank skulle være helt uafhængig af muligt politisk pres, lavinflation skulle være målet, og adgangskravet til ØMU skulle være en maksimal akkumuleret offentlig gæld på 60 procent af bruttonationalproduktet – samtidig med, at det maksimale offentlige budgetunderskud måtte beløbe sig til tre procent af bruttonationalproduktet for de EU-lande, som ønskede medlemskab af EU.

Selv om man indgik en såkaldt Stabilitets- og Vækstpagt, som gjorde adgangskravene permanente, var ØMUens problem, at det var for svært at sanktionere overtrædelser af pagten. Det krævede et kvalificeret to-tredjedeles flertal i Ministerrådet. Da en sanktion første gang var på tale – på grund af en overskridelse af tre-procentskravet – var det endda selveste Tyskland, som var synderen. Da Tyskland så fik udvirket, at sanktionerne ikke skulle effektueres, var der også lukket af med hensyn til sanktioner i forhold til andre lande. Når politimanden må overtræde loven, må andre vel også.
Sagen viser også, at Tyskland så langt fra altid selv lever op til de ordoliberale forskrifter. Også den tyske arbejdsmarkedspolitik under Helmut Kohl efter genforeningen i 1990 var meget langt fra de ordoliberale principper. Det blev der først rettet op på med Hartz-reformerne under Gerhard Schröder (jf. neden for).

Få år efter, at Stabilitets- og Vækstpagten havde vist sin hulhed, opstod finanskrisen, som hurtigt blev til en gældskrise for en række eurolande. I første omgang troede de fleste vel, at det hele ville gå hurtigt over, men da krisen viste sig at være dybere end først antaget, påtog Tyskland sig en tydelig lederrolle fra 2011 og frem. Tiltagene har talt: Det europæiske ’semester’ (dvs. forhåndscheck af landenes finanslove), store lånegarantier til de ramte lande – hvis ellers de var parate til at gennemføre reformer og besparelser – samt senest: finanspagten. Sidstnævnte (som også Danmark har tilsluttet sig) er nærmest et renlivet ordoliberalt dokument, som bl.a. forpligter underskriverlandene til maksimalt at have et såkaldt strukturelt offentligt underskud på 0,5 procent af bruttonationalproduktet. Samtidig indeholder finanspagten regler om automatiske sanktioner, som kun kan fraviges, hvis et kvalificeret to-tredjedeles flertal i Ministerrådet stemmer imod. Herudover gælder de samme bestemmelser angående lavinflation og den europæiske centralbanks uafhængighed og stærke position som i ØMUen.

Reglerne i finanspagten skal indskrives i medlemslandenes lovgivning. I Danmark havde man på forhånd forudset Finanspagtens skrappe krav om at undgå offentlige underskud og budgetoverskridelser ved at vedtage en række budgetlove, som gør, at alle offentlige myndigheder får et krav om selv at finde besparelser på område x, hvis der er overskridelser på område y. Tidligere kunne man i så fald få nye penge, hvis der var tale om forhold på område x, som man ikke selv kunne forventes at være herre over (f.eks. hvis der som følge af en uventet stigning i levealderen kom flere udgifter til folkepensioner). Særligt kommunerne havde desuden været slemme til at lave budgetoverskridelser uden, at det udløste sanktioner fra statens side. Resultatet var stadigt øgede offentlige udgifter. Den danske stat var dette område for svag. Med budgetloven kommer sanktionerne i forhold til kommunerne derimod automatisk og både individuelt og kollektivt. Alt sammen helt i den ordoliberale ånd.

Dansk lighed efter tysk model
På sin vis fortsætter Danmark dermed blot den linje, som påbegyndtes med Poul Schlüters økonomiske politik i 1980’erne, hvor der med drastiske midler blev grebet ind for at stabilisere dansk økonomi og undgå affrunden. Det skete via en vifte af initiativer i form af begrænsninger af de offentlige udgifter, via fastkurspolitikken i forhold til D-marken og gennem indgreb, som skulle begrænse inflationen. Poul Schlüters regering kan karakteriseres som instinktivt ordoliberal belært af den økonomiske katastrofekurs hos forgængeren. Poul Nyrup Rasmussen-regeringen var derimod mere keynesiansk i sit anslag, men med en neoliberal twist i form af massive privatiseringer. Samtidig videreførte Nyrup de dele af Schlüters ordoliberale stabilitetspolitik, som havde skabt troværdighed om dansk økonomi i udlandet. Det samme gjaldt Fogh Rasmussen, som imidlertid i vidt omfang ophørte med den ordoliberale reformpolitik, som Schlüter havde indledt og Nyrup videreført i noget svækket omfang. Både Nyrup og Fogh Rasmussen-regeringerne havde samtidig svært ved at styre de offentlige udgifters opadgående spiral. Først med Løkke Rasmussen-regeringen vendte man tilbage til rødderne fra Schlüter, og denne økonomiske politik blev i vidt omfang videreført af Thorning-Schmidt-regeringen, hvad der allerede blev gjort opmærksom på i regeringsgrundlaget. Budgetloven og tilslutningen til finanspagten er konkrete udtryk herfor.

Det betyder, at fra det største danske ministerium til den mindste kommune på Fanø er man således i de senere år i stigende omfang blevet underlagt en helt bestemt økonomisk-politisk linje, som bedst kan karakteriseres som ordoliberal. Vi styrer vort land efter Walter Euckens forskrifter formidlet af Europas de facto leder, Tyskland. Det skal vi sikkert være glade for. For Tyskland er i dag den eneste ordentligt fungerende økonomiske model i Europa. Den er både i stand til at skabe en god konkurrenceevne, holde stabile priser, sikre sunde offentlige finanser, fastholde en rekordlav arbejdsløshed for såvel unge som ældre, og alligevel evner landet via en konkurrencebetonet arbejdsmarkedsmodel at integrere millioner af arbejdstagere udefra.

Grundlaget herfor blev skabt med den socialdemokratiske forbundskansler Gerhard Schröders Hartz-reformer i begyndelsen af 00’erne, hvor man helt i den ordoliberale ånd ”genkonstruerede” det tyske arbejdsmarked, således at udbud-efterspørgselsmekanismen igen begyndte at fungere. Nogen vil hævde, at Hartz-reformerne har medført, at der i Tyskland findes personer på arbejdsmarkedet, som er såkaldte working poors. Det er givetvis rigtig, men den ordoliberale filosofi er, at det er bedre at være working poor end non-working poor, hvor det i Danmark stadig ser ud til at være lige omvendt. Årsagen er, at du som working poor har en langt større chance for at komme ud af fattigdommen end som non-working poor. Samtidig pointerede allerede Walter Eucken, at der på arbejdsmarkedet burde være en ved lov fastsat minimumsløn, hvilket man netop er i gang med at gennemføre i Tyskland. Den måtte imidlertid ikke være så høj, at man satte dele af markedskræfterne på arbejdsmarkedet ud af kraft og udelukkede de lavt uddannede fra at få et job. Ifølge ordoliberalismen skal der ikke føres socialpolitik via markedet, men markedet skal indrettes således, at alle fik en mulighed for at få en ordentlig tilværelse. Mere lighed skal gå via borgere og virksomheder på markedet og ikke via indgreb i selve markedsmekanismen. Det er muligvis det, som i praksis afspejler sig i, at gini-koefficienten i Danmark og Tyskland stort set er ens. Begge lande er mere lige end både de neoliberale lande som Storbritannien og USA og også mere lige end de fleste sydeuropæiske lande. Den større grad af lighed er den største forskel mellem den ordoliberale og den neoliberale model.

Vi har således taget en rigtig god økonomisk-politisk model til os i Danmark. Der er endda potentiale for yderligere inspiration på det arbejdsmarkeds- og industripolitiske område. Danmark er kendetegnet ved, at en meget stor andel af den erhvervsaktive befolkning er placeret på overførselsindkomst udenfor arbejdsmarkedet. Meget tyder endvidere på, at det for en del heraf ikke kan betale sig at tage et job i den lavestlønnede del af skalaen, som derfor besættes med ikke mindst østeuropæisk arbejdskraft. Løsningen på dette presserende problem er både at lette beskatningen for de laveste indkomster (i Tyskland betaler denne gruppe meget lidt skat) og sørge for, at overførselsindkomsterne aldrig lægger sten i vejen for at tage et job. Dette er langsomt på vej i Danmark, men det er sket langt fra med det samfundsgavnlige mod, som kendetegnede de tyske Hartz-reformer. Vi mangler stadig at få det danske arbejdsmarked redesignet til at fungere bedre og dermed agere jobmaskine efter tysk ordoliberal model til gavn for de ikke-privilegerede og en fremtidig, langtidsholdbar høj grad af lighed mellem top og bund i dette land.

Peter Nedergaard har netop publiceret bogen ”Tyskland – en grundbog i politik og økonomi” på Systime.

FOTO: Kansler Merkel til økonomisk topmøde i Davos i 2012 [foto: World Economic Forum]