Klimaforhandlinger: COP 19 udfordres af uformelle netværk

Klimaforhandlinger: COP 19 udfordres af uformelle netværk

21.11.2013


Forventningerne til årets klimatopmøde, det 19. i rækken, er mildest talt beherskede. Efter præsident Obamas genvalg og en ny ledelse i Kina har verdens to største økonomier – og største udledere af drivhusgasser – ellers signaleret fornyet engagement i klimaspørgsmålet, men intet tyder på, at dette vil foregå i de internationale klimaforhandlinger. Uden de to vigtigste spillere bevæger klimadagsordenen sig over i nye og mere eller mindre uformelle netværksformer.

AKTUALITET af Anna-Katrine Vingtoft-Andersen og Rasmus Thomsen


Det er sæson for det årlige klimatopmøde (COP19), hvor alle FN’s medlemsstater indgår i de globale klimaforhandlinger. De færreste har forventninger om, at den kommende COP19 vil ændre afgørende på de fastlåste positioner, som specielt de store og meget CO2-udledende industrinationer har indtaget. At det i øvrigt er Polen, der er årets værtsland, hiver ikke forventningerne yderligere i vejret. Polakkerne er kendt og berygtede for deres dygtige arbejde i Bruxelles for at sænke EU’s samlede klimaambitioner. Desuden har de store erhvervsinteresser i at fastholde gode rammebetingelser for fossil energi, idet de blandt andet skal beskytte deres lukrative kulmarked.

USA og Kina er begge særdeles toneangivende i forhandlingerne, og de har gennem de seneste mange COP’er ikke udvist reel vilje til at lade sig forpligte internationalt. ”USA og Kina fastholder hinanden i et skakspil, som tager resten af verden som gidsel,” som klimaminister Martin Lidegaard udtrykte det til RÆSON i december 2012, og vurderingen er stadig aktuel.

Det betyder ikke, at USA og Kina ikke anerkender klimaudfordringen, men det sker primært i nationalt regi, hvor man er fri for besværlige internationale forpligtelser.

Under den nøje planlagte overdragelse i Kinas magtfulde politbureaus stående komité i marts 2013 blev der således lagt op til massive investeringer i vedvarende teknologier over de næste år, der kombineret med et avanceret nationalt CO2-kvotehandelssystem markerer et nybrud i den nationale kinesiske klimalovgivning.

Barack Obamas havde næsten lige så veltilrettelagte budskaber i starten af året, da han holdt først sin tiltrædelsestale og kort efter sin State of the Union-tale, der satte USA’s overordnede prioriteter for hans anden præsidentperiode. De to taler blev fulgt op af en række konkret skitserede ambitioner i juni 2013, hvor Det Hvide Hus blandt andet lagde op til, at CO2-udledning fra fx kraftværker skal reguleres ved lov. Desuden forventes Obama at adressere klimaspørgsmålet igennem de såkaldte ”executive orders”, der blandt andet vil give det amerikanske energiagentur (EIA) og miljøagentur (EPA) mandat til at tage en række nationale klimatiltag.

Indenrigspolitiske hensyn frem for alt
Disse nationale tiltag står i kontrast til de fastkørte internationale klimaforhandlinger, hvor det er uklart, hvad der skal afløse den første forpligtelsesperiode under Kyoto-protokollen, der udløb i 2012. Kyoto-protokollen er den eneste internationale aftale med bindende forpligtelser for ilandene. Siden 1. januar 2013 har en række lande, herunder hele EU, påtaget sig en ny forpligtelsesperiode frem til 2020, men den er udfordret af, at flere vigtige ilande har valgt at afstå fra at lade sig binde.

Indenrigspolitiske hensyn og taktiske spil er med til at hæmme de internationale forhandlinger. Det mener Jacob Torfing, professor med speciale i demokratisk netværksstyring ved Roskilde Universitet. ”Det mellemstatslige samarbejde, hvor nationale statsledere forhandler med hinanden og indgår gensidige forpligtende aftaler, er kørt fast. Opfattelsen hos nogle af statslederne er, at det enten er i strid med den nationale interesse at lave forpligtende aftaler, eller at det kan fange dem i et spil, der sætter dem i en svær situation indenrigspolitisk,” vurderer han.

Denne fastlåshed på grund af indenrigspolitiske hensyn er i høj grad eksemplificeret af Kina og USA. Mangeårige topforhandler i FN’s klimaforhandlinger, den nu pensionerede Michael Zammit Cutajar, der blandt andet ledte en del af forhandlingerne under COP15 i København, forklarer samspillet mellem indenrigs- og udenrigspolitik: ”USA er af historiske og konstitutionelle grunde ikke så villige til at lade sig binde af internationale aftaler. Det gælder alle områder og altså ikke kun klimaforandringer. Det er simpelthen et karakteristikum ved den amerikanske nationalkarakter. Landet er født ud af en modstand over for andre, der fortæller dem hvad de skal gøre, og amerikanerne bryder sig ikke om at få at vide, hvad de skal gøre.”

Tilsvarende karaktertræk finder han ved kineserne og deres hensyn over for indenrigspolitiske prioriteter frem for udenrigspolitiske forpligtelser:

”Det samme gør sig gældende med Kina, som investerer en masse penge i vedvarende energi. Men de vil ikke acceptere at få at vide fra andre, hvad de skal gøre. Med disse to politiske nøglespillere i så mentalt låste positioner, er det ikke sandsynligt, at der sker noget ved at sige, at man skal gøre x. Det er mere sandsynligt med en traktat, der siger, at vi alle må gøre vores bedste for at nå y mål.”

Hvorfor glæder verdens klimaforskere og beslutningstagere sig ikke over de nationale indsatser fra de to afgørende lande, der ellers har forholdt sig vrangvilligt til klimadagsordenen de sidste mange år? Svaret er, at det bliver meget svært at holde sig under de to grader, som verdenssamfundet har sat som mål for at undgå, at klimaforandringerne kommer helt ud af kontrol. Eller som Connie Hedegaard skitserede det, da RÆSON talte med hende i december 2012: ”Uden FN kan det blive rigtig svært at holde sig under de to grader, for så gør alle lande det, de selv havde tænkt sig, og det bringer os desværre mere i retningen af tre-fire grader.”

Også de store NGO’er ser gerne, at man bevarer troen på, at FN-forhandlingerne kan levere resultater: ”Det kan godt være, at klimaforhandlingerne ser skuffende ud, når man kommer fra et iland, men man skal vide, at bare det faktum, at FN-forhandlingerne i det hele taget er der, gør, at regeringerne i lande som Mexico, Kina og Indien er tvunget til at tage tingene alvorligt på en helt anden måde end de ellers ville være”, siger John Nordbo, klimachef i WWF.

Klima flyder til uformelle globale fora
Imens FN’s klimaforhandlinger sidder fast i de store landes indenrigspolitiske hensyn og uklarhed om forhandlingssporet efter 2015, sætter mange lande og aktører i stedet deres lid til andre internationale fora, der i stigende grad diskuterer klimaspørgsmålet. I starten af året var alverdens spidser inden for politik, økonomi og medier samlet til World Economic Forum (WEF) i Davos, hvor så forskelligartede problemstillinger som Syrien, den vedvarende finanskrise og klimaudfordringerne blev drøftet.

WEF har intet politisk mandat til at træffe beslutninger, men idet verdens mest indflydelsesrige mennesker er samlet og debatterer ét sted, giver debatterne et fingerpeg om, hvad den internationale dagsorden vil være præget af i det næste stykke tid. At klima kom så højt på dagsordenen – ifølge The Guardian fyldte det 15 procent af det samlede program – ville de færreste have gættet på for få år siden. Samme tendens gør sig gældende i andre globale diskussionsfora, ikke mindst i det stadig mere toneangivende G20 samt Major Economies Forum (MEF).

”Handlingslammelsen i de internationale forhandlinger gør ikke klimasagen mindre presserende. Derfor ser vi, at en række andre fora, hvor aktørerne ikke nødvendigvis er nationale politiske ledere, tager teten. Forhandlingerne i WEF er et eksempel, men der er også globale netværk af storbyer, som udveksler ideer til klimaløsninger med hinanden og laver fælles handlingsplaner,” forklarer Jacob Torfing og fortsætter: ”Der er globale netværk af nationale og internationale organisationer og private virksomheder, som sætter omstilling til grønne klimaløsninger på dagsordenen.”

Spørgsmålet er, om det gør en reel forskel for klimadagsordenen, at den får stigende opmærksomhed fra de internationale fora? Det er for tidligt at vurdere på nuværende tidspunkt, men de globale netværk og fora er med til at sætte dagsordenen og lægge pres på de nationale regeringer for at handle på klimaspørgsmålet. ”Vi ved imidlertid ikke særlig meget om de nye globale arenaers politiske gennemslagskraft, fordi de er et relativt nyt fænomen uden fortilfælde,” siger Jacob Torfing.

Andre ser dog den stigende opmærksomhed på klimaudfordringen i globale fora udenfor FN som et sygdomstegn, der ikke gør en reel forskel for klimadagsordenen, men snarere tager fokus fra de konkrete forhandlinger om juridisk bindende mål.

”Jeg ser dem ikke som konkurrerende [FN og andre international spor, red.], men som steder hvor den politiske opmærksomhed over for klimaforandringer kan blive øget. Det gør sig specielt gældende i G20, for det er den primære forsamling for de store økonomier. The Major Economies Forum er nok lidt mere teknisk, men det er med til at formidle forskellige diskussioner om emner, der skal tages fælles handling på, men ingen af disse fora kan byttes med FN-forhandlingerne”, siger Michael Zammit Cutajar, der ligesom Connie Hedegaard først og sidst ser FN som det eneste reelt legitime forhandlingsrum for de globale klimaforhandlinger.

Og selv om han ikke er ovenud optimistisk på FN-sporets vegne, minder han om, at svære forhandlinger før er lykkedes netop der: ”FN-forhandlingerne har virket. Og det handler i høj grad om at have evnerne til forhandlinger.”


Anna-Katrine Vingtoft-Andersen (f. 1986) er RÆSONs energiredaktør; hun er cand.scient.pol. fra KU og har beskæftiget sig indgående med klima- og energipolitik gennem sit studie, hvor hun skrev speciale om Udenrigsministeriet og COP15. I 2008-2009 var hun i praktik ved FN’s Atomenergiagentur (IAEA) og hun arbejder i dag i et privat konsulentfirma. Rasmus Thomsen (f. 1986) er cand.scient.pol. fra KU og har desuden en MSc i Global Politics fra London School of Economics. Han har under sine studier arbejdet i Finansministeriets EU-kontor, ved den danske delegation til COP15 og som Instruktor ved Institut for Statskundskab, samt været udsendt ved den Danske Ambassade i Tanzania. I dag arbejder han i centraladministrationen. ILLUSTRATION: USA’s præsident Barack Obama mødes med kinesiske repræsentanter i Det Hvide Hus (foto: USA’s ambassade i Indonesien).