Professor Martin Marcussen om Finanspagten: Håbets kamp med magtesløsheden

Professor Martin Marcussen om Finanspagten: Håbets kamp med magtesløsheden

03.02.2012


EN RØGALARM I ET BRÆNDENDE HUS? Finanspagten kan ses som endnu en illustration af politisk magtesløshed overfor en økonomisk situation, der på europæisk niveau og fra medlemsland til medlemsland er så kompleks, at ingen kan ane konturerne af, hvilke løsninger der eventuelt kan eksistere.

Af Martin Marcussen, professor ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

NOGLE gange kan problemer virke så overvældende, at man i realiteten ikke ved hvad der er op eller ned. Hvor starter problemet, hvilke løsninger kan der mon findes, og hvor vil vi befinde os når krisen er overstået? I sådanne situationer spiller ”håbets politik” en rolle. Ved at gøre i det mindste ét eller andet udtrykker politikere et håb – de er håbefulde. Det kan vise sig at de har truffet de forkerte beslutninger, men så har de da i det mindste ikke siddet passive og set på. Sådan er det også med Finanspagten. Det er et håbefuldt projekt, som får det svært.

Finanspagten blev udsat for massiv kritik allerede før den blev forhandlet på plads på et uformelt topmøde i Bruxelles den 31. januar 2012 mellem EU’s stats- og regeringschefer. Kritikken er taget til herefter. I princippet handler finanspagten om at vække en tidligere pagt, nemlig vækst- og stabilitetspagten, til live igen. Den nuværende og tidligere pagt skal sikre at man rundt omkring i Euro-landene i tide får bremset finanspolitiske ambitioner, der ikke er skattemæssigt belæg for.

Først om et par måneder får vi et glimt af, hvordan pagten giver sig udslag i nye bestemmelser, der skal gennemføres i de lande, der ønsker at tilslutte sig pagten – foreløbig 25 af EU’s 27 medlemslande. Vi ved med sikkerhed, at det vil blive krævet, at blandt andet Danmark vedtager en budgetlov, der klart og tydeligt sætter rammer for, hvor mange udgifter der kan opføres i den årlige finanslov.

[KORT OM FINANSPAGTEN: Finanspagten definerer en gældsbremse, der ikke tillader strukturelle underskud på finansloven, der overstiger 0,5 procent af BNP. Et medlemsland, der ikke vedtager en budgetlov, der indeholder denne gældsbremse kan idømmes bøder af EF-Domstolen. Umiddelbart har 25 landes regeringschefer tiltrådt finanspagten. Storbritannien har meldt sig helt ud, Tjekkiet vender måske tilbage på et senere tidspunkt. Aftalen underskrives i forbindelse med et EU-topmøde under dansk formandskab, der skal afholdes den 1. marts og træde i kraft senest 1. januar 2013]

KRITIKPUNKT 1. Det første kritikpunkt, der har været rejst er, at den nye finanspagt er en strammer-pagt. I en situation, hvor antallet af registrerede arbejdsløse i euroområdet slår alle rekorder ønsker man altså at gennemføre meget restriktive kriterier for det offentlige forbrug. Antallet af arbejdsløse i euroområdet har nået 16,5 millioner. Det svarer nogenlunde til den samlede hollandske befolkning. Problemet varierer dog betydeligt fra det ene euroland til det andet. I Tyskland har man i nogle sektorer ligefrem arbejdskraftmangel og den samlede arbejdsløshed har ikke været lavere siden genforeningen for over tyve år siden. I Spanien og Grækenland derimod, har man registreret 22,9 henholdsvis 19,2 procent arbejdsløse – og blandt unge mennesker i disse lande er arbejdsløsheden den dobbelte. Kritikken mod finanspagten er, at man risikerer at den recession, der udspiller sig rundt omkring i den europæiske periferi gror fast. Krisen bliver kronisk, ligesom man kender den fra det japanske fortilfælde.

KRITIKPUNKT 2. Det andet kritikpunkt er, at finanspagten slet ikke virker efter hensigten. I øjeblikket er der kun ganske få lande i Europa, der kan leve op til kravene i Finanspagten herunder Finland, Estland og Luxembourg i euroområdet og Sverige uden for euroområdet. I pagten står, at den skal træde i kraft 1. januar 2013. Det er højst usandsynligt at alle kommer med på denne dato. Enten skal der så uddeles bøder i massevis, eller også skal der uddeles overgangsordninger i massevis. Det bliver nok det sidste. Og hvor er vi så henne? Hvis forskellige lande får forskellige former for politisk fastsatte overgangsordninger og måske endda undtagelser, er pagten jo netop ikke en troværdig sikring mod fremtidige kriser. Hertil kommer, at det lyder meget optimistisk at alle 25 medlemslande er lige så hurtigE som Danmark til at få vedtaget en budgetlov. I Irland taler man allerede om nødvendigheden af at afholde en folkeafstemning, og tilsvarende kan man i andre lande forvente at så vidtrækkende lovændringer trækker ud og skaber problemer. Bundlinjen er, ifølge dette kritikpunkt, at én ting er at vedtage en politisk hensigtserklæring om finansiel ansvarlighed, en anden er at få 25 medlemsstater til at implementere finanspagtens kriterier – og et helt andet aspekt er at sikre at medlemslandene faktisk gør en indsats for at efterleve Finanspagtens regelsæt.

KRITIKPUNKT 3. Et tredje kritikpunkt mener, at evalueringskriterierne i Finanspagten er elastik i metermål. I tillæg til de almindelige konvergenskriterier skal de 25 underskrivere af pagten sikre at deres såkaldte strukturelle underskud højst må ligge på 0,5 procent af bruttonationalproduktet. Det strukturelle underskud er et mål, hvor man tager det faktiske budgetunderskud og fratrækker i) en procentdel som man vurderer, er konjunkturafhængig og ii) en anden procentdel man vurderer, har relation til den førte finanspolitik, og endelig iii) en evt. tredje del, der kan henføres til absolut exceptionelle og ofte midlertidige forhold. Det betyder, at det i realiteten giver den danske regering en vis mulighed for at anlægge et skøn over, hvor stor eller lille de synes at det strukturelle underskud er et særligt år – bl.a. under indflydelse af indtægter fra Nordsøolien og fra beskatning af pensionsafkastet. Det kan simpelthen ikke opgøres objektivt, hvor stor den strukturelle saldo er, idet der ikke findes en bestemt metode til at rense konjunkturpåvirkningen ud af de offentlige budgetter. Hvordan EF-Domstolen skal håndtere rimeligheden af de mange politiske skøn, der konstant i fremtiden vil blive anlagt i forhold til den strukturelle saldo, er uvist. Teknikken med kriterier i metermål er ikke ny. Eksempelvis står det formuleret i konvergenskriterierne, der som bekendt skal være opfyldt for at et EU-medlemsland kan blive en del af euro-zonen, at den offentlige gæld, hvis den overstiger de fastsatte 60 pct. af BNP, blot skal falde med en ”tilfredsstillende stor” hastighed. I sin tid var det netop denne skønsmæssige diskretion, der gav anledning til at både Italien og Belgien, hvis offentlige gæld var på over 100 procent af BNP, alligevel kunne kom ind i euroområdet. Pointen er, at det bliver endog meget svært at kontrollere efterlevelsen af Finanspagten, hvis det er dette politiske kriterium, der gør udslaget.

KRITIKPUNKT 4. Et fjerde kritikpunkt er, at finanspagten i realiteten er det samme som at etablere en røgalarm i et brændende hus. Finanspagten er rettet mod fremtidige kriser og er således ikke løsning på de akutte problemer som eksempelvis Grækenland og Portugal har med at konstant at skulle refinansiere deres gæld, samtidig med at den stadig vokser med en foruroligende hast. Pagten bidrager heller ikke til at etablere en såkaldt finansiel brændmur omkring eksempelvis Spanien og Italien, der kan medvirke til at bringe deres uholdbare renteniveauer ned. Den europæiske centralbank (ECB) har gjort sit til at holde hånden under den private finansielle sektor i euroområdet, men hvad har ECB gjort for PIIGS-landenes regeringer, der måned efter måned må ud at forhandle sig til nye lån på ekstremt ufordelagtige vilkår? Finanspagten kæmper simpelthen den forkerte krig, ifølge dette argument.

KRITIKPUNKT 5. Et femte kritikpunkt er naturligvis at hele forløbet omkring forhandlingen om finanspagten har splittet Europa på et utal af forskellige måder. Én splittelse har selvfølgelig noget at gøre med, hvem der har introduceret euroen og hvem der ikke har introduceret euroen. Et udeland som Polen, der ønsker at være en del af Finanspagten og så hurtigt som muligt at overgå til euro, kan ikke forstå, hvorfor landets finansminister og statsminister ikke må være med i eurogruppemøderne. Man føler sig ekskluderet, men som den franske præsident har udtalt: det skal være noget eksklusivt at have indført euroen. En anden splittelse, der er accentueret af Finanspagten er den mellem Tyskland, Holland og Skandinavien på den ene side og resten af EU på den anden. Det er splittelsen mellem de lande, der har god konkurrenceevne, sunde offentlige finanser og overskud på betalingsbalancen – her går det godt og man ønsker at resten bliver ligesom dem. Og det er præcis dét Finanspagten foreskriver – en særlig økonomisk stabilitetsorienteret kultur, der virker fuldstændig fremmedgørende i en lang række lande. En tredje splittelse har selvfølge noget at gøre med at Storbritannien helt har meldt sig ud af Finanspagten. Det er ikke godt – hverken for Europa eller for Storbritannien. Det kan få næsten uoverskuelige følger for hele EU-medlemskabet hvis denne konflikt mellem de meget store medlemslande institutionaliseres og bliver praksis på andre områder end det økonomiske. Det var den nuværende EU-formands, den danske statsministers, ambition at fungere som bro mellem ude og indelandene. Kritikpunktet her peger på, at der er skabt rigtig mange kløfter i EU-samarbejdet, der nu skal bygges bro over.

KRITIKPUNKT 6. Endelig er der for det sjette blevet rejst en helt særlig dansk debat om, hvorvidt tiltrædelsen af Finanspagten fordrer en folkeafstemning. Der findes flere fortilfælde. Nogle gange har en suverænitetsoverdragelse og utilstrækkelig opbakning i Folketinget krævet en folkeafstemning jævnfør grundloven. Andre gange har Folketingsflertallet været stort nok, men man har alligevel, af politiske grunde, valgt at lægge et spørgsmål om yderligere integration ud til folkeafstemning. Hvorom alting er vil en dansk tiltræden betyde, at den danske budgetlov skal godkendes af EU-domstolen. Det danske Folketing kan ikke uden videre senere revidere budgetloven uden også at få denne revision godkendt af EU-Domstolen. Hvis man en gang i fremtiden får et andet syn på, hvordan man bedst styrer et lands økonomi end det syn der i dag er fremherskende, vil det altså ikke være muligt uden videre at tilpasse budgetloven efter denne nye politiske konsensus. Det vil være stabilitetskulturen, den tyske stabilitetskultur, der vil være gældende fremover så længe vi er en del af finanspagten. Kritikpunktet er, at det ikke er fornuftigt at antage at man ikke bliver klogere i fremtiden end vi er i dag. Det er heller ikke fornuftigt at antage, at vore økonomiske prioriteter for altid vil være de samme som i dag. I politik skal der være plads til innovation og udvikling.

Et håb i mørket?
Når der nu kan rejses så mange kritikpunkter, og flere vil komme til i de kommende uger og måneder og år, hvorfor har de europæiske politikere dog så valgt at formulere denne pagt på denne måde og oven i købet vedtaget den med et udsagn om, at den er et kæmpe skridt på vejen mod løsningen af Europas økonomiske morads? Det kan vi i realiteten ikke vide noget sikkert om. Vi kan kun gætte. Et første gæt er, at Europas toppolitikere ikke ved bedre! Man har simpelthen ikke vidst, hvad det var man havde med at gøre. I de kommende uger op til topmødet i marts, hvor aftalen skal underskrives, bliver man klogere dag for dag, og man vender slukøret tilbage til de europæiske kolleger og beklager, at man har fået kolde fødder. Dette er ikke så sandsynligt. Som nævnt har kritikpunkterne ovenfor været kendt længe, også forud for sidste mandags uformelle topmøde.

Et andet gæt er, at politikere i realiteten ikke har andet valg end at formulere pagten på den måde man har gjort. Finansmarkederne har, ifølge dette gæt, holdt meget nøje øje med om politikerne nu var i stand til at vise handlekraft og ikke mindst finansiel ansvarlighed. Markedernes forventninger til stabilitet har således tvunget politikerne til at formulere netop Finanspagten. Heller ikke dette gæt er særligt sandsynligt! Det internationale rating bureau Standard & Poor’s, som for nyligt har nedgraderet en række centrale eurolande har længe gjort opmærksom på, at det virker uholdbart at køre en éndimensional sparelinje i europæisk økonomisk politik. Det samme siger IMF og OECD. Det vil sige, at nogle af de standardsættende aktører i verdensøkonomien direkte har advaret mod nogle af de principper, der træder frem i Finanspagten.

Et tredje gæt er, at de europæiske politikere ikke ønsker udforme en anden type pagt end Finanspagten. Sagen er jo den, at Tyskland og Frankrig længe har kørt parløb i den europæiske krisestyring, hvilket indebærer at Finanspagten er en del af et større kompleks af bilaterale aftaler. Frankrig har endelig fået overtalt Tyskland til noget mere politisk styring af den europæiske økonomi – gouvernance économique – og Tyskland har til gengæld fået lov til at bestemme hvilke økonomiske principper, der skal køres efter – stabilität. Dette gæt har måske noget på sig. Det eksisterer en lang europæisk tradition for at den økonomiske og finansielle integration bliver formuleret og promoveret af det fransk-tyske makkerpar. Alligevel er der noget der halter. Frankrig – altså én af de to økonomiske hovedaktører i euroområdet – har ikke de seneste tredive år kunne fremlægge en finanslov i balance. Hvorfor insisterer man så på, at få skrevet en regel om budgetbalance ind i den franske grundlov? Da det var den tidligere pagt – Vækst- og Stabilitetspagten – der gjaldt, var det netop franskmændene, der i sidste øjeblik fik tilført et ”vækst”-element i pagtens titel. Frankrig har aldrig satset på ”stabilitet” som det primære.

Et fjerde gæt er kynisk. Ifølge dette kunne man hævde, at Finanspagten ser ud som den gør fordi man er fuldkommen bevidst om, at den aldrig vil få nogen som helst effekt i praksis. Man kan roligt underskrive denne pagt fordi alle ved, at den ikke har nogen fremtid. Umiddelbart har man ved mandagens topmøde vist handlekraft og truffet historiske beslutninger. Men set i et lidt bredere perspektiv har man nu erklæret ikke mindre end elleve økonomiske topmøder for ”historiske” uden at der af den grund er sket det store. Dette møde er blot det tolvte i rækken.

PAGTEN kan ses som endnu en illustration af politisk magtesløshed overfor en økonomisk situation, der på europæisk niveau og fra medlemsland til medlemsland er så kompleks, at ingen kan ane konturerne af, hvilke løsninger der eventuelt kan eksistere. Man ved heller ikke hvor alt dette ender. Vil den økonomiske krise i et historisk perspektiv blive vurderet som et lille skvulp i et stort ocean af begivenheder, eller er den starten på euroens og måske endda EU’s sammenbrud? Ingen kan i realiteten vide det – heller ikke de politikere, der har vedtaget Finanspagten. Finanspagten kan ligne et udtryk for den fortvivlelse, der absolut må komme ud af at være magtesløs.

Martin Marcussen er professor ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. ILLUSTRATION: (foto: Kansler Merkel til topmøde, 30/1, EU)