05.12.2011

FN’s blåstempling af NATO’s militære intervention i Libyen og Gadaffis fald ligner en klokkeklar styrkelse af normen om, at det internationale samfund har pligt til at gribe ind over for overgreb på civile. Men hvorfor kommer ingen så de syriske oprørere til undsætning? RÆSON tager temperaturen på et af de mest omdiskuterede koncepter i international politik netop nu: det folkeretslige princip ‘responsibility to protect’.

ANALYSE af Johan Mau

Da FN’s Sikkerhedsråd i foråret godkendte NATO’s militære intervention i Libyen, skete det med henvisning til en af det internationale samfunds nyeste normer: ”Responsibility to Protect” (ofte forkortet ”R2P”), som kort fortalt siger, at stater har ansvar for at beskytte deres egen befolkning. Kan eller vil de ikke selv, er det internationale samfund med FN i spidsen forpligtet til at gribe ind, i sidste instans med væbnet magtanvendelse. Umiddelbart ligner interventionen i Libyen en sejr for R2P. Normen medvirkede trods alt til at gøre en ende på Moammar Gadaffis overgreb på befolkningen og trusler om samme. Men eksperter og politikere er stadig dybt uenige om værdien af R2P.

R2P er vedtaget af FN’s Generalforsamling, bekræftet af Sikkerhedsrådet og består af tre led. For det første at stater er ansvarlige for at beskytte deres befolkning mod folkemord, krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden og etnisk udrensning. For det andet at det internationale samfund er forpligtet til at hjælpe stater, der ikke lever op til ansvaret, f.eks. ved at mægle mellem de stridende parter. For det tredje at det internationale samfund har pligt til at gribe ind, om nødvendigt med væbnet magt, hvis en stat ikke kan eller vil beskytte sin egen civilbefolkning. En beslutning om militær indgriben skal følge Sikkerhedsrådets almindelige beslutningsprocedurer for væbnet magtanvendelse. Det vil sige, at mindst ni ud af Sikkerhedsrådets 15 medlemmer skal stemme for, og ingen af de fem permanente medlemmer må stemme imod.

Øget pres på alverdens Gadaffi’er
Spørgsmålet er blot, om en norm virkelig kan forhindre overgreb på verdens civilbefolkninger? Ifølge Alexander Bellamy, der er professor ved Queensland University og ekspert i R2P, er det vanskeligt at sige, om R2P som sådan kan forhindre folkemord. Han fastholder dog, at R2P har øget opmærksomheden på, at stater har et ansvar for at beskytte sine egne indbyggere: ”R2P tydeliggør jo, at stater ikke slipper billigt fra overgreb mod befolkningen. Det er med til at øge presset på alverdens Gadaffi’er og Assad’er. Spørgsmålet er ikke, om vi bør handle, men hvordan – og det gør en stor forskel. Alene det, at vi overhovedet har debatten om Bahrain og Yemen på trods af det relativt ”lille” antal døde ift. 1990’ernes massakrer, tyder jo på, at R2P har skiftet balancen. Overordnet er der altså en øget forpligtelse til at gøre noget for at forhindre overgreb. Det vil gøre det vanskeligere for stater at løbe fra deres ansvar.”

Alexander Bellamy henviser til, hvilken rolle R2P spillede i forbindelse med interventionen i Libyen: ”Resolution 1970 refererede til R2P og bemyndigede den Internationale Straffedomstol til at undersøge det libyske regimes forbrydelser. Resolution 1973 [som bemyndigede anvendelsen af væbnet magt, red.] refererede også til R2P. Selvom den ikke blev enstemmigt vedtaget, stemte ingen af Sikkerhedsrådets medlemmer imod. Og tilsyneladende var inklusionen af R2P ganske ukontroversiel. Men helt nøjagtigt hvilken rolle spillede R2P? Jo, når Sikkerhedsrådet og FN’s Generalforsamling har givet deres opbakning til R2P, er det vanskeligt for medlemmer af Sikkerhedsrådet at blokere kollektiv handling, når det internationale samfund står over for en håndgribelig trussel mod en udsat civilbefolkning.”

Tilsvarende har Sikkerhedsrådet tidligere bemyndiget anvendelse af væbnet magt til at beskytte befolkningen gennem fredsbevarende operationer i bl.a. Haiti, Congo, Elfenbenskysten, Burundi og Liberia. Det er ifølge Alexander Bellamy tegn på, at verdenssamfundet er begyndt at tage forpligtelsen til at beskytte alvorligt. Endelig skal man ifølge Bellamy ikke glemme, at R2P ikke bare kan forhindre overgreb på civilbefolkninger gennem anvendelse af væbnet magt, men også gennem anvendelse af fredelige midler. Han henviser blandt andet til, at FN’s forhenværende generalsekretær Kofi Annan i 2008 mæglede en fredsaftale i Kenya, der reddede tusindvis af liv. En indsats, der ifølge Kofi Annan selv var motiveret af R2P.

Forpligtelse med måde
Det er imidlertid langt fra alle, der deler Bellamy’s optimisme på R2P’s vegne. Det er selvfølgelig udmærket, at man greb ind i Libyen, men – spørger kritikerne – hvis R2P virker efter hensigten, hvorfor griber man så ikke ind i Syrien, hvor regimets styrker ifølge den seneste opgørelse har slået over 4.000 civile ihjel? Viser det ikke blot, at man greb ind i Libyen af politiske årsager (for at undgå at bremse det Arabiske Forår, fjerne Gadaffi, undgå flygtningestrømme, sikre olieforsyning etc.), og ikke på grund af en norm? Kritikken er et ekko af en klassisk debat inden for international politik. På den ene side står den realpolitiske skole, der siger, at staters adfærd hovedsageligt er bestemt af deres egeninteresse, hvilket efterlader meget begrænset plads til normer. På den anden side står de liberale idealister, som hævder, at normer og regler faktisk spiller en meget betydelig rolle for, hvordan stater behandler hinanden.

Alexander Bellamy kan følge kritikken et stykke ad vejen: ”Jeg er i bund og grund skeptisk over for R2P’s evne til at fungere som opråb til handling. Stater, der ikke er begejstret for at intervenere, vil ikke pludselig springe med på vognen, blot fordi andre siger, de skal. Ikke desto mindre viser R2P, at det internationale samfund mener, at stater har en forpligtelse til at beskytte deres egen befolkning. Gør de ikke det, bør verdenssamfundet gribe ind. Men selvfølgelig er det én ting at enes om, at der skal gøres noget, og noget andet at enes om, hvad der skal gøres.”

Kan øge lysten til oprør
På trods af Bellamys forsigtige optimisme er andre eksperter yderst skeptiske over for R2P. Professor Alan Kuperman fra University of Texas argumenterer for, at R2P risikerer at føre til en stigning i antallet af konflikter, fordi normen giver oprørere et incitament til at gribe til våben. For kan oprørersgrupperne derved fremprovokere en voldelig reaktion fra regimet, kan de samtidig forsøge at ”tvinge” verdenssamfundet til at gribe ind. Resultatet kan meget vel blive en stigning i antallet af konflikter med store civile tab til følge – stik mod hensigten. Ifølge Kuperman er Libyen et godt eksempel på denne tendens. Han refererer til opgørelser fra Human Rights Watch, der viser, at blot 3 % af de tilskadekomne i Libyen inden NATO’s intervention var kvinder. Hvis Gadaffi bevidst havde forsøgt at gøre civile til mål, ville andelen af tilskadekomne kvinder ifølge Kuperman ikke have været 3 %, men 50 %. Det tyder på, at Gaddafis styrker rent faktisk primært gik efter de væbnede oprørere, og stemmer dårligt overens med argumentet om, at Gadaffi ville forårsage et civilt blodbad i Benghazi. Alan Kuperman medgiver, at Gadaffis styrker ganske rigtigt slog mange kombattanter ihjel, men understreger, at det ikke er folkemord – det er blot borgerkrig.

Ifølge Martin Mennecke, der er adjunkt ved Københavns Universitet med speciale i folkeret, er der imidlertid ingen grund til at skylle barnet ud med badevandet: ”Selvfølgelig kan rettigheder og forpligtelser misbruges og fortolkes i modstrid med den oprindelige intention. Det er der for så vidt intet nyt i. Hvis man kigger på Kosovo, kan man også godt overveje, om man ikke var med til at fremme Kosovo-albanernes håb om, at NATO nok ville intervenere. Men samtidig viser Syrien, at det ikke er et regnestykke, der altid går op. Det er jo ikke sådan, at NATO rykker kavaleriet ind hver gang en oprørsgruppe prøver at styrte et regime eller skabe deres egen stat. Historien viser det modsatte.”

En trojansk hest
Selvom FN’s Generalforsamling har vedtaget principperne bag R2P, er ikke mindst Kina meget forbeholden. Riget i Midten er bange for, at R2P kan bruges som en trojansk hest, dvs. at visse stater bruger R2P som påskud til på egen hånd at gribe ind i andre staters indre anliggender, også uden FN-mandat. Og bekymringen er ikke helt ubegrundet. NATO gik enegang i Kosovo, USA i Irak, og både Frankrig og Rusland har forsøgt at anvende R2P til at legitimere væbnet magtanvendelse i henholdsvis Myanmar og Georgien, dog uden at vinde FN’s opbakning.

Kina gør derfor alt for at minimere R2P’s rækkevidde, navnlig muligheden for at intervenere i suveræne stater. Spørger man Kina, kan det internationale samfund uden problemer assistere en stat, men i sidste ende er det op til staten selv at beskytte sin egen befolkning. Og Beijing har gjort det klart, at ingen på egen hånd må implementere R2P uden om FN, og at suverænitetsprincippet altid skal respekteres. Da Kina som permanent medlem sidder på en af Sikkerhedsrådets afgørende pladser, er der ikke overladt megen plads til væbnet magtanvendelse i R2P’s navn.

Senest har NATO’s intervention i Libyen givet luft til mistanken om, at R2P blot fungerer som et belejligt påskud for regimeskifte. Kina og Rusland har i skarpe vendinger kritiseret NATO for at overskride Sikkerhedsrådets mandat om at beskytte civilbefolkningen. Blandt andet førte NATO’s bombardementer af Gadaffis baser til beskyldninger om, at formålet med interventionen ikke var at beskytte civilbefolkningen, men derimod at vippe en dikator af pinden – beskyldninger, der underbygges af vestlige statslederes stædige insisteren på Gadaffis exit.

Lange udsigter til humanitær intervention i Syrien
Hvad det betyder for R2P’s umiddelbare fremtid fik vi et fingerpeg om, da Sikkerhedsrådet i oktober diskuterede en resolution, der fordømmer det syriske regimes blodsudgydelser. Resolutionen blev ikke vedtaget, og vanen tro var det Kina og Rusland, der nedlagde veto. Om årsagen til den beslutning gav både Moskva og Beijing udtryk for, at resolutionen meget vel kunne blive det første skridt imod netop regimeskifte. På trods af at R2P forsøger at forhindre overgreb på verdens civilbefolkninger, kan der derfor meget vel gå lang tid før endnu en intervention kommer på tale. Selvom NATO’s intervention i Libyen således var med til at bane vejen for et nyt og forhåbentligt bedre styre, kan den meget vel have vanskeliggjort nye interventioner. Syriens oprørere kommer til at kigge langt efter NATO’s kampfly og FN’s blå hjelme.

Johan Frederik Mau er cand.scient.pol fra Københavns Universitet med speciale i international sikkerhedspolitik. Han er tilknyttet en dansk NGO og har tidligere arbejdet ved den danske FN-mission i New York og i Folketinget. ILLUSTRATION: Libysk oprører skyder op i luften.