30.11.2011

COP17 er skudt i gang i Durban i Sydafrika. RÆSON giver dig her et overblik over alliancer og konflikter og udpeger de fem største sten på vejen mod en global klimaaftale.

ANALYSE af Troels Boldt Rømer og Esben Alslund-Lanthén

Læs også
– COP17: Derfor vil Kina ikke være med – og ja, det er ligegyldigt uden dem (GRATIS)

Der kommer ikke nogen global klimaaftale på COP 17 – så meget er sikkert. Og inden starten på konferencen har flere klimaforskere, politikere og erhvervsledere endda erklæret, at det er meget usandsynligt, at COP-processen overhovedet fører til en international aftale – og endda endnu mindre sandsynligt at denne kommer i tide til, at vi kan forhindre en global opvarmning på over 2 grader. COP17 bliver altså – ligesom flere af sine forgængere – kendetegnet ved de små skridts politik.

Men en nyligt offentliggjort rapport fra International Energy Agency (IEA) viser behov for meget mere end små skridt. Verdens udledning af CO2 har allerede nået det peak-niveau, der var sat som maksimum for udledningen inden 2020. Kurven skal altså knække NU. Men selv hvis verdens lande levede op til de mest ambitiøse løfter, de har afgivet, vil vi fortsat udlede hele 5 gigatons i forhold til 2-graders målsætningen. Til trods for de dystre udsigter er der dog alligevel en række konkrette punkter, hvor parterne på COP17 kan tage skridt på vejen mod en global klimaaftale. Her er de fem vigtigste sten på vejen:

1: Kyoto-aftalens fremtid: EU kæmper for forlængelse
En forlængelse af Kyoto-aftalen på COP 17 har lange udsigter: De nuværende Kyoto-lande Japan, Rusland og Canada har meldt ud, at de vil ikke være med efter 2012. Og den politiske situation i USA blokerer for deres deltagelse inden for de nærmeste år. På den anden side står så en lille gruppe I-lande med EU i spidsen samt U-landene, der gerne ser, at Kyoto bliver forlænget.

Kyoto-aftalen, som blev forhandlet færdig på COP3 i 1997 og trådte i kraft i 2005, udløber i 2012. Stridpunktet på COP17 bliver, hvorvidt aftalen skal forlænges. Kyoto-aftalens styrke er, at hele 193 lande har ratificeret den. Svagheden er, at USA ikke er med, og at aftalen kun forpligter I-landene til at mindske deres udledning, mens U-landene, herunder Kina, ingen forpligtelser har.

Hertil kommer, at opdelingen mellem I-lande og U-lande i Kyoto stammer fra en svunden tid. Under Kyoto er Qatar klassificeret som U-land på trods af, at deres BNP i dag er syv gange større end eksempelvis EU-landet Bulgarien, som bliver regnet for et I-land. Det er en af grundene til, at USA har nægtet at acceptere aftalen, der ifølge amerikanerne er uretfærdig og konkurrenceforvridende.

Der er intet, der tyder på, at USA vil ændre deres position på COP17. Internt i USA spøger Kyoto-aftalen fortsat i Washington, efter Bill Clinton i sin tid tabte en stor portion politisk prestige på aftalen, som han havde forhandlet på plads i Japan, men ikke kunne få godkendt i Kongressen. Det Hvide Hus regnes for at være venligt stemt over for internationale klimaaftaler, men Obama vil ikke risikere at lide samme skæbne som Clinton. Og uden flertal i Kongressen og en tæt valgkamp lige om hjørnet, er er han bundet på hænder og fødder forud for COP 17.

EU’s officielle forhandlingsposition på COP17 er, at Kyoto-aftalen skal forlænges. Dog ønsker EU en transitionsproces, hvilket vil sige, at det endelige mål er en global aftale, som kan erstatte Kyoto. For EU handler det om en balance mellem de to forhandlingsspor: jo mere håb der er for en retlig bindende aftale i fremtiden, jo mere vil EU give sig på forlængelsen af Kyoto-aftalen. EU vil altså kun forpligte sig, hvis de store CO2-udledere accepterer en køreplan frem mod 2020.

Også Kina er fortaler for, at Kyoto-aftalen forlænges. Kineserne nyder nemlig godt af princippet om, at U-landene ikke er forpligtet til at mindske deres udledning. Og samtidigt overfører aftalen værdifuld viden og teknologi til Kina. Argumentet er, at Vesten gennem flere hundrede år med udledninger af CO2 har skabt problemet, og det derfor er I-landene – ikke Kina – der må gå forrest, når problemet skal løses. Desuden slår kineserne stadig på, at deres udledning per person er væsentligt mindre end de store lande i Vesten. Dette billede ændrer sig dog hurtigt, og de seneste undersøgelser viser, at Kina allerede i 2020 vil udlede mere CO2 per person end EU.

Ser man på udledningerne er det tydeligt, at Kyoto-aftalens betydning ligger i at være et skridt på vejen til en global klimaaftale. For i 2020 vil EU og de lande, som her før COP17 har meldt ud, at de vil forlænge deres forpligtelse under Kyoto-aftalen, stå for kun 9 % af verdens CO2-udledning. En forlængelse af Kyoto er altså langt fra være nok til at nå 2-graders målsætningen.

2: Modstand mod juridisk bindende aftale
På COP-mødet på Bali i 2007 blev der vedtaget et ’Roadmap’, der banede vejen for forhandlingerne i København. Noget tilsvarende er igen på bordet i Durban for at sætte en deadline for, hvornår en ny klimaaftale skal være forhandlet på plads. Det centrale spørgsmål bliver, om alle landene i COP’en vil underskrive en juridisk bindende plan, som eksempelvis EU presser på for. EU’s klimakommisær, Connie Hedegaard, har dog for nylig meldt ud, at man først forventer, at en global klimaaftale kan blive forhandlet på plads i 2015-2016 og træde i kraft i 2020 – hvilket er otte års forsinkelse i forhold til målet fra Bali.

Flere klimaforskere har ellers peget på, at udledningen i 2020 skal være reduceret med 25-40 %, hvis vi skal nå 2-graders målsætningen. Datoen 2020 er ikke blevet afvist af USA, men landets chefforhandler, Todd Stern, understreger, at USA kun forpligter sig til et nyt roadmap, hvis Kina gør det samme. Både USA, Kina og til dels Indien er bekymrede for deres konkurrenceevne og vil derfor kun binde sig, hvis de andre store aktører er med.

I dag er de kinesiske CO2-mål relative til væksten. Kina kan derfor leve op til egne mål, men stadig udlede mere CO2 i fremtiden på grund af den forsat voksende økonomi. Der er dog snak om, at man i Beijing er begyndt at indstille sig på at sætte et loft for de totale udledningerne. Men det forventes ikke at ske før tidligst 2020, da kineserne ikke har tænkt sig at lade COP-processen ændre på deres langsigtede økonomiske planer. Hvis Kina skal med på vognen i 2020, er kravet fra Beijing en fortsættelse af Kyoto-aftalen.

Et kompromis, som flere klimaforskere peger på, kan blive det vedtagne på COP17, svarer til den japanske forhandlingsposition. Japanerne står i en dyb økonomisk krise og offentliggjorde allerede på COP16, at de ikke vil acceptere en ny forpligtelsesperiode under Kyoto. Ligesom EU foreslår de en transitionsperiode, men den skal ikke være under Kyoto. I stedet skal den bygge på de frivillige forpligtigelser, som blev aftalt ved COP16 i Cancun. Aftalen skal så løbe frem til 2015, hvor en global aftale kan indgås.

3: Overskydende kvoter: En bombe under reduktionsindsatsen
En overførsel af Kyotos system for overskydende kvoter, de såkaldte AAU’er, har potentiale til at gøre hele reduktionsindsatsen overflødig. De kan give en række lande med Rusland i spidsen grønt lys til at sælge overskydende kvoter, der øger verdens udledning med mere end 11 gigaton CO2. Det er lige så meget CO2 som USA og EU udleder til sammen og vil dermed totalt udvande reduktionsindsatsen i anden forpligtelsesperiode af Kyoto.

AAU står for Assigned Amount Units, og er overskudende kvoter til udledning af CO2, og Rusland er indehaver af store mængder af disse. For Ruslands vedkommende stammer kvoterne fra Sovjetunionens sammenbrud. Den efterfølgende økonomiske afmatning reducerede østlandenes udledning af CO2 og har betydet, at de har udledt mindre CO2, end de havde lov til under Kyoto. Besparelsen på CO2-regnskabet gør, at Rusland nu ligger inde med overskydende kvoter, som landet i en ny Kyotoperiode vil kunne sælge videre med stor fortjeneste. Flere I-lande har allerede meldt sig som interesserede købere, da de har problemer med at leve op til egne forpligtelser.

EU er officielt den part, der i forhandlingerne presser på for, at AAU’erne ikke skal med i den nye Kyoto-aftale – men selv i EU er der intern uenighed, og enkelte russiskvenlige østlande støtter en overførsel af AAU’erne.

4: Overvågning: Kina holder på national suverænitet
Overvågning er en uundgåelig del af en klimaaftale. Uden overvågning kan enkelte stater ’snyde’ med udledningerne og derved opnå en konkurrencemæssig fordel. Tilliden til en global klimaaftale står og falder derfor med et troværdigt system for overvågning og afrapportering. Men Kina er imod.

På Cancun-mødet blev systemet MRV godkendt. MRV står for ’Measurement, Reporting and Verification’. Systemet skal forhandles på plads på COP17, og det centrale spørgsmål er, hvordan U-landene skal rapportere. I grove træk består MRV af, at landene hvert andet år afleverer en rapport. For I-landene består rapporten af en detaljeret opgørelse over emissioner, reduktionstiltag, samt den støtte, de yder til U-landene. U-landene selv afleverer en mindre rapport over emissioner og reduktionstiltag. I-landene argumenterer for, at de store udledere blandt U-landene, skal aflevere rapporter, der i store træk minder om I-landenes. Det vil eksempelvis Kina ikke være med til, da de mener, at det krænker deres nationale suverænitet.

Kina vil arbejde for et system, hvor alle U-landene afrapporterer på samme måde. Mange U-lande har ikke kapaciteten til at afrapportere grundigt, og derfor kan barren ikke sættes særlig højt. Kina sikrer sig dermed mod tiltag, der kan give udlandet påskud for at sende eksperter ind i Kina for at tjekke de kinesiske klimatals troværdighed.

På COP17 skal det også diskuteres, hvilke sanktioner der kan ramme lande, som ikke lever op til deres målsætninger. Skal FN skride ind med sanktioner, løfte en pegefinger eller bare sige ’hov, hov’?

5: Klimafinansiering: Den Grønne Fond kan blive succeshistorien
I København blev der enighed om at finde 100 mia. dollars om året fra 2020 til klimafinansiering, og denne aftale blev bekræftet i Cancun. Pengene skal kanaliseres fra I-lande til U-lande og bruges til at betale for den tilpasning, som disse lande skal igennem som følge af klimaforandringerne.

Klimafinansiering er det område, hvor der faktisk kan komme nogle konkrete resultater ud af COP17. I Cancun besluttede man at etablere den Grønne Fond, som skal godkendes i Durban. Det store spørgsmål bliver, hvordan pengene skal fordeles og ikke mindst, hvem der skal fordele dem. Frem mod Durban har en komite arbejdet på at designe den Grønne Fond, som efter planen skal fungere fra 2012. U-landene vil foretrække, at Verdensbanken blander sig udenom fordelingen af pengene, og at FN-systemet står for udbetalingen.

En del af de 100 milliarder, der efter 2020 skal gives til de lande, som er mest sårbare over for klimaforandringerne, skal gives gennem ’Den Grønne Fond’, som blev vedtaget i Cancun. Man regner med, at cirka 85 % af pengene i fonden skal komme fra private kilder. På langt sigt har Climate Policy Institute vurderet, at den private sektor i 2020 kan generere 150-340 milliarder dollars til klimafinansieringer. Vel at mærke med de rette politiske og lovgivningsmæssige rammebetingelser.

I København blev det også besluttet, at der i år 2010-2012 skal gives 30 mia. kroner i kortsigtet støtte til dette formål. Pengene skal komme fra blandt andet statskasser og privat kapital, men også fra ’innovativ finansiering‛ som for eksempel nye afgifter på olie og kul.

I dag er status, at den samlede gruppe af I-lande ifølge World Ressources Institute har givet lovning på 28 mia. dollars til klimafinansiering mellem 2010-2012. Såfremt disse planer godkendes i de nationale parlamenter, er I-landene på vej mod at nå målet om de lovede 30 mia. dollars.

Kritikerne har peget på, at løfterne fra København ikke bliver overholdt, samt at beløbet er for småt. Til sammenligning bruger verden 400 mia. dollars om året på støtte til olie og kul. På COP17 vil der derfor efter alt sandsynlighed også blive brugt tid på et diplomatisk spil, hvor U-landene beskylder I-landene for at løbe fra deres løfter om klimafinansiering.

TROELS BOLDT RØMER (f. 1994) er skribent og interviewer hos RÆSON. Han er tidligere formand for interesseorganisationen Danske Skoleelever, har skrevet for Jyllands-Posten og studerer til daglig på Rysensteen Gymnasium. ESBEN ALSLUND-LANTHÉN (f. 1985) er RÆSONs klimaredaktør. Han skriver speciale på statskundskab ved Københavns Universitet, har studeret international klimapolitik ved Freie Universität i Berlin og er uddannet faglig formidler fra Danmarks Journalisthøjskole i Aarhus. Esben har under sine studier arbejdet på Politiken og Mandag Morgen og været i praktik på DR2 Deadline.