12.05.2010

Kommunerne har de seneste år været under et økonomisk pres. RÆSON har i forbindelse med de årlige økonomiforhandlinger, som afsluttes i starten af juni, valgt at sætte fokus på kommunernes situation.

Kommunernes økonomi er sat under voldsomt pres af den aktuelle økonomiske krise. Kommunerne gør, hvad de kan for at effektivisere, få mere ud af deres ressourcer og undgå yderligere nedskæringer. Men hvordan skal effektiviseringerne tilrettelægges? Hvem høster gevinsterne, og hvem bestemmer tempoet?

Af Rasmus Edelberg, KL

”Det er en fuldstændig konfliktfri sag. Dem, der har behov for personlig hjælp, får hjælp, dem, der kan betjene sig selv, kan gøre det, og regeringen får penge i kassen.” Sådan faldt ordene fra finansminister Claus Hjort Frederiksen som afslutning på et to timer langt samråd i Folketingets Kommunaludvalg i torsdags [6.maj 2010, red.], da Rasmus Prehn (S) stillede spørgsmål til regeringens projekt ”objektiv sagsbehandling”. Socialdemokraterne havde kaldt ministeren i samråd for at debattere konsekvenserne af ”centraliseret sagsbehandling for borgere, der ikke har it-kundskaber”. Samrådet, som blev tv-transmitteret, havde, da Claus Hjort svarede, varet omkring to timer, og engagementet var stort fra begge sider.

Finansministeren fremhævede undervejs på mødet, at han da godt kunne svare på de samme spørgsmål fra Rasmus Prehn (S) for tiende gang, uden at blive irriteret af den grund. Inden da havde finansministeren ellers provokeret ”Hr. Rasmus Prehn” og beskyldt ham for at lyde ”maskinstormeragtig” og imod enhver teknologisk landvinding, hvilket Prehn selv naturligvis benægtede.

Prehns version er, at han gerne vil forstå finansministerens konkrete planer og opnå tillid til, at de kan levere varen på forsvarlig vis. Men Claus Hjort hverken kan eller vil levere konkrete planer bl.a. med henvisning til, at der er tale om ”igangværende forhandlinger med KL”.

Objektiv sagsbehandling?
For at forstå, hvorfor der bruges så meget energi på en ”fuldstændig konfliktfri sag”, skal vi tilbage til 2008, dengang statsminister Lars Løkke Rasmussen var finansminister og lancerede ideen om objektiv sagsbehandling. Med “objektiv” henvises til opgaver, hvor kommunerne ikke skal foretage et forvaltningsretligt skøn. Beslutningerne om boligstøtte hviler fx på en række, generelle, objektive kriterier om husstandens størrelse, indkomst og lejlighedens areal. Oplysninger, der ikke kræver faglig stillingtagen.

Dengang aftalte regeringen og KL at igangsætte en analyse af potentialet ved at lave stordriftsenheder for den såkaldte objektive sagsbehandling. Ideen var simpel: ved at samle administrationen i større enheder kunne man opnå stordriftsfordele. Eftersom der var tale om ”back office opgaver” (opgaver, som ikke er vendt direkte mod borgeren, men handler om systemindtastninger eller kontakt til andre dele af forvaltningen), ville det heller ikke gå nævneværdigt ud over den borgernære service, hvis man afviklede stillinger som resultat af effektivisering ved stordrift. Nu skulle det bare dokumenteres, så man kunne gå i gang.

Analysen afdækkede kommunernes ressourceforbrug til administration i forbindelse med opgaver som boligstøtte, folkepension, barseldagpenge, økonomisk friplads og forskudsvist udbetalt børnebidrag. Det er alle områder, som optager de berørte borgere, og som kommunerne møder i borgerservice. Ifølge analysen udbetales der samlet set over 100 mia. kr. om året til de over 1 million danskere, som modtager disse kontantydelser. Inklusive udgiften til it-fagsystemer bruger kommunerne omkring 1,2 mia.kr svarende til godt 2000 fuldtidsansatte til at administrere disse opgaver.

Ligeledes ynder finansminister Claus Hjort Frederiksen at minde om, at der ikke behøver at være 98 steder i landet til at afgøre om en person har passeret de 65 år og dermed har ret til folkepension. Og det kan han jo have ret i.

Men er virkeligheden så enkel? Er en sådan omkalfatring af kommunernes borgerservice virkelig ”fuldstændig konfliktfri”? Og hvis ikke, hvori består så problemet set med kommunernes øjne?

Vil borgerne stadig kunne få personlig service?
Ligesom med SKAT vil regeringen altså samle sagsbehandlingen af fx pension, boligstøtte og barseldagpenge i fem centre under en fælles organisation. Alt sammen for at øge effektiviseringen. Desuden lukkes der effektivt ned for borgerens adgang til personligt møde med en sagsbehandler i centeret. Og netop kommunernes mulighed for at kunne levere service ansigt til ansigt med borgeren har forårsaget betydelige uenigheder mellem staten og kommunerne.

Gældende for alle de fem områder er sagsvolumen den væsentligste forklaring på forskellene i kommunernes produktivitet. De mest produktive kommuner er ifølge rapporten næsten dobbelt så produktive som de mindst produktive, målt på antallet af sager, man behandler per fuldtidsansat.

Undersøgelsen så også på en række andre faktorer i de statistiske analyser for at kunne afvise, at sammenhængen mellem sagsvolumen og produktivitet ikke reelt har andre forklaringer (som f.eks. befolkningens sammensætning, andelen af indvandrere, osv. ) Analyserne bekræftede således, at sagsvolumens klare og stærke påvirkning af produktiviteten grundlæggende ikke påvirkes af disse andre faktorer [resultatet af analysen, der blev udført af Deloitte, er offentliggjort af HK, red.]

Senere har regeringen taget førtidspension ind i planerne da det øgede potentialet, og reducerede problemet med sammenhængende opgaver for pension og førtidspension.

Ifølge regeringens business case er der et besparelsespotentiale på 280 mio. kr. årligt ved at centralisere sagsbehandlingen af disse områder. Der antages et fremtidigt produktivitetsniveau svarende til produktiviteten i den tredjebedste kommune på opgaveområderne i dag.

Kommunerne er enige med staten i, at der kan være et stordriftspotentiale, samt at man bør høste det i kombination med en aktiv kanalstrategi, der opfordrer borgerne til at benytte de billige kanaler som telefon og digital selvbetjening i stedet for personligt fremmøde.

Men vil der være nok medarbejdere tilbage i kommunerne til de borgere, som fortsat gerne vil have personlig service?

I den statslige model er der kun afsat 150 årsværk til generel vejledning og drift af den nye snitflade mellem de statslige centre og kommunerne. Det svarer i gennemsnit til 1,5 årsværk per kommune, hvilket ikke er nok til at løfte opgaven, hvis der også skal være plads til personlig sagsbehandling.

Derfor har kommunerne udviklet et alternativ til statslig centralisering, som i første omgang fokuserede på digitalisering:

Kommunernes eget alternativ til regeringens plan
Sidste år, under økonomiforhandlingerne i 2009, kunne regeringen og KL ikke blive enige om, hvordan potentialet skulle realiseres. Og hvor hurtigt det kunne ske. Kommunerne ville effektivisere via regelforenkling og digitalisering af f.eks. brugen af indkomstoplysninger, da det er mest holdbart, mens regeringen insisterede på stordrift, fordi gevinsten efter statens opfattelse kommer hurtigere, end hvis der skal gennemføres regelforenkling. Desuden mangler man statslige kompetencer til store digitaliseringsprojekter.

Et par måneder senere, i efteråret 2009, lod regeringen forstå, at staten kunne overtage opgaverne og ”DUT’e” kommunerne for det fulde beløb, hvis kommunerne ikke selv ville skabe fælles driftscentre (DUT = Det Udvidede Totalbalanceprincip, hvor kommunerne kompenseres økonomisk for nye opgaver, som regeringen pålægger dem; og omvendt: hvis opgaver forsvinder reduceres bloktilskuddet til den kommunale økonomi). I den statslige model ville man helt fratage kommunerne deres myndighedsudøvelse på de objektive sagsbehandlingsområder for at undgå flere myndighedsniveauer i sagsbehandlingen.                       Daværende formand for KL’s bestyrelse Erik Fabrin (V) udtalte tidligt i sagen, at statslig centralisering ville gå stik imod princippet bag kommunalreformen om kommunen som borgerens indgang til det offentlige.

Kommunerne var derfor tvunget til at acceptere forsinkelsen af digitaliseringen og udarbejde et kommunalt centraliseringsalternativ til regeringens trusler om at statsliggøre administrationen af disse borgerserviceområder. Rundt omkring i kommunerne var der stor skuffelse: nu havde man lige gennemført en kæmpe reform [strukturreformen, red.] for at opnå kritisk masse af kompetencer til at give god borgerservice – og så var det alligevel ikke nok.

Nogle mente sågar, at hvis regeringen ville have det på den måde, så kunne den bare tage og rode med det selv. Man ville ikke frivilligt hjælpe til at undergrave det kommunale selvstyre.

På den anden side kunne de fleste kommuner godt se risikoen for at det ville ende ligesom med SKAT. Her var kommunerne blevet reduceret til et henvisningskontor, når det gjaldt den egentlige sagsbehandling, hvilket efterlod frustrerede borgerservicemedarbejdere, når de skulle besvare mange af borgernes spørgsmål, uden at have kompetence til at afgøre sagen. Desuden scorede staten hele den økonomiske fordel ved besparelsen.

Dermed sad kommunerne tilbage i ’fangernes dilemma’:

[‘Fangernes dilemma’ er et spilteoretisk udtryk for en bestemt situation med ufuldstændig information. Dilemmaet spilles af to parter, som er taget til fange, og ikke kan kommunikere indbyrdes: Hvis de begge nægter sig skyldige, vil de begge gå fri – men fordi de ikke ved, hvad den anden fortæller, vil de være fristede til at modarbejde hinanden. red.]

Hvis kommunerne samarbejdede og lavede en kommunal model uden at blande den statslige myndighed ind i sagen, kunne de minimere de negative konsekvenser. Hvis store og små kommuner gjorde fælles front mod staten og stod sammen om en kommunal model, undgik de måske, at staten tog opgaven og decimerede borgerservicen. Sådan kunne regeringen jo få opfyldt sit mål om effektivisering, uden at skulle tage ansvar for den efterfølgende daglige drift endsige evt. problemer med implementeringsprojektet.

Dét ville være op til kommunerne at levere succesfuld forandring. Men de ville også stå med ansvaret, hvis noget gik galt under implementeringen. På den måde var der kun udsigt til en halvgod løsning. Enkelte kommuner overvejede, hvorvidt de hellere skulle opgive den fælles sag og lade staten tage opgaven: Måske kunne regeringen lokkes til at placere det statslige center i ens egen (store) kommune, og dermed vandt man alle arbejdspladserne? Arbejdspladser giver økonomisk råderum (og svarer til friheden i ’fangernes dilemma’).  Hvis kommunerne skal blive enige med hinanden, kræver det indrømmelser til Udkantsdanmark. Således opstod en ’free rider’-problematik, som lagde sten i vejen for en kollektiv løsning.

Ligesom i fangernes dilemma er det afgørende, om parterne indbyrdes kan kommunikere effektivt og træffe fælles beslutninger. Her er det således spændende om KL kan opfylde sin nøglerolle som facilitator af de fælles kommunale beslutninger.

Spilteoretikerne spørger også hvad der sker hvis dilemmaet gentages – dvs. hvis fangerne placeres i det samme valg igen og har haft muligheden for at lære af fortidens synder? Det er relevant: i dette tilfælde havde kommunerne nemlig god grund til at tro, at det ikke var sidste gang, man ville møde krav om effektivisering via centralisering og stordriftsfordele.

Derfor satte 10 kommuner sig sammen, assisteret af KL, og beskrev, hvordan kommunerne både kunne levere effektiviseringsgevinster i samme størrelsesorden som regeringens plan OG bedre garantere kvaliteten af den personlige service. Resultatet – det kommunale forslag – adskiller sig primært fra den statslige ved at lade myndighedsansvaret blive i kommunen og bevare et større antal ansatte til at besvare personlige henvendelser end forudsat i den statslige model.

Kommunernes mål var at dokumentere, hvordan de ville levere gevinster svarende til den statslige model gennem oprettelse af fælles stordriftscentre for sagsbehandling af områderne for objektiv sagsbehandling.

KL’s bestyrelse godkendte modellen på vegne af alle kommuner, og regeringen viste sig klar til at ville overveje alternativer til statsliggørelse. Men kan regeringen stole på, at det kommunale samarbejde virker effektivt nok?

“Fri mig fra mantraet om, at småt er godt”
Lars Løkke Rasmussen sagde i 2008, mens han endnu var finansminister: “Der er behov for nogle rene organisatoriske beslutninger i stil med, at nu samler vi de her funktioner for x-antal kommuner”. Og det skulle ske i samarbejde med kommunerne. Men i modsætning til sidste års forhandlinger sidder regeringen nu med kortene tæt til kroppen op til økonomiforhandlingerne, og bestemmer hvordan effektiviseringen gennem stordrift skal ske.

Finansministeren vil være sikker på at høste gevinsterne uden yderligere forsinkelser. Den nye Pensionsstyrelse, med en tidligere afdelingschef fra Finansministeriet som direktør, er blevet oprettet under Beskæftigelsesministeriet og har fået samlet alle områderne for objektiv sagsbehandling under sig. Embedsmændene i centraladministrationen sidder klar til at overtage kommunernes ansvarsområder. Den store gevinst, som først kommer ved digitalisering, vil dermed også falde i regeringens kasse. Så selvom sagen ikke er helt konfliktfri, så havde Claus Hjort alligevel delvist ret.

Rationalet bag kommunalreformen var, at Danmark havde behov for større enheder i det kommunale landskab for at skabe kritisk masse af kompetencer og effektiv ensartet service. Ifølge regeringen er behovet der stadig.

Kommunerne er ellers klar til at lave fælles driftcentre, men taler allerede om statslig centralisering som første skridt i en kommunalreform 2.0, og risiko for en nedsmeltning i det kommunale selvstyre som vi kender det i dag. For som Lars Løkke Rasmussen også udtalte ”Fri mig for det der mantra om, at småt er godt!”

Rasmus Edelberg (f. 1974) er cand.scient.pol. og ansat i KL.  Han har tidligere bl.a. arbejdet i London med innovation, kvalitet og effektivisering for den globale it-virksomhed EDS (Electronic Data Systems), hvor han startede i Danmark med at udvikle it-løsninger til den offentlige sektor og varetog tillidsposten som formand for EDS europæiske samarbejdsudvalg. Edelberg skriver i RÆSON som privatperson, og holdninger udtrykt i denne artikel er dermed ikke nødvendigvis KLs.