21.04.2023

Det er to fluer med et smæk, når Danmark bruger Ukrainedonationer til at placere sig bedre i NATO’s byrdedelingsspil. Sådan undgås nemlig kritik for endnu ikke at bruge 2 pct. af BNP på forsvarsbudgettet.



Af Peter Viggo Jakobsen

Tysklands beslutning om at øge forsvarsbudgettet til 2 pct. af BNP som reaktion på den russiske invasion af Ukraine gav Danmarks NATO-strategi et skud for boven. Danmark blev ladt tilbage på perronen som det eneste land i Østersøregionen uden en klar plan for, hvornår NATO’s 2 pct-målsætning blev nået. Det var slut med at gemme sig bag tyskerne og bruge samme BNP-andel som dem i forsøget på at undgå kritik for at bruge for lidt på forsvaret.

Det søgte et flertal af Folketingets partier at rette op på med det ”nationale kompromis” fra 6. marts 2022. Kompromisset lovede de andre NATO-lande, at Danmark ville nå 2 pct.-målet i 2033. Den danske udmelding blev imidlertid mødt med forundring og hovedrysten i de fleste allierede hovedstæder. En nordisk regeringsleder formulerede det ganske rammende under en middag med undertegnede i maj 2022: ”Jeg troede, der var tale om en slåfejl, da jeg så aftalen. Jeg troede, der skulle stå 2023 og ikke 2033.”

NATO lagde heller ikke fingrene imellem. Alliancens vurdering af det danske forsvars tilstand i oktober 2022 var så kritisk, at regeringen fik store dele af det normalt offentligt tilgængelige ’Capability Review’ hemmeligstemplet. Jeg har ikke set rapporten uden overstregninger, men der er ingen grund til at tro, at NATO har ændret sin konklusion fra 2018, som sagde, at Danmarks væbnede styrker kun vil have ”begrænset operativ værdi” i en højintensitets konflikt med en symmetrisk modstander (læs Rusland) som følge af kritiske mangler mht. kampkraft, beredskab og lagre af kampafgørende ammunition. Rapporten påpegede endvidere, at andre allierede kunne blive tvunget til at løfte Danmarks ”fair del af de fælles byrder i alliancen,” så længe Danmark ikke levede op til sine styrkemål. Det gør Danmark fortsat ikke.

Det er noteret som et skridt den rigtige retning, at flertalsregeringen bestående af Socialdemokratiet, Venstre og Moderaterne ved sin tiltræden i december 2022 rykkede tidspunktet for at nå de 2 pct. tre år frem, så Danmark nu skal nå målet i 2030. Men det ændrer ikke ved, at de allierede synes, at det går alt for langsomt.

Det er ikke nogen nyhed, at Danmark får kritik for at bruge en for lille andel af BNP på forsvaret. Det har Danmark altid fået. Skiftende regeringer og folketingsflertal har siden NATO-optagelsen i 1949 søgt at opnå alliancens sikkerhedsgaranti så billigt som muligt. Under Den Kolde Krig lå Danmark i den tunge ende af alliancen, når man målte medlemmernes byrdedeling med BNP-andelen, og det gør vi fortsat. I NATO-generalsekretærens årlige rapport fra marts 2023 lå Danmark nr. 20 ud af de 29 medlemmer, der har et forsvar (det har Island ikke). Efter Finlands indtræden i alliancen i april rykkede Danmark ned som nr. 21.

 

Det er ikke nogen nyhed, at Danmark får kritik for at bruge en for lille andel af BNP på forsvaret. Det har Danmark altid fået
_______

 

Succesrig dansk kompensationspolitik frem til 2014

Heldigvis for Danmark måler NATO byrdedeling med andet end BNP. Danmark har derfor altid kunne kompensere for den lave BNP-andel ved at bidrage med andre ting. Under Den Kolde Krig brugte Danmark de amerikanske militærbaser på Grønland (det såkaldte Grønlandskort) og sin strategiske placering som prop i Østersøen til at retfærdiggøre sit relativt lave forsvarsbudget. Derudover udnyttede brugte Danmark også Bornholms placering bag fjendens linjer til at indhente og videregive værdifulde efterretninger om Sovjetunionen og Warszawa-pagtlandenes militære kapaciteter og aktiviteter til NATO og USA.

Murens fald ændrede byrdespillets karakter. Værdien af Danmarks geografiske placering og baserne på Grønland faldt som følge af Sovjetunionen og Warszawa-pagtens opløsning. Nu gjorde NATO’s voksende engagement i fredsoperationerne på Balkan i stedet styrkebidrag til den primære måleenhed for alliance solidaritet og byrdedeling. Det udnyttede Danmark til at positionere sig som en rollemodel i alliancen. Danmark bidrog til stort set alle NATO-operationer på Balkan og søgte at profilere sig ved at være den største bidragyder målt per indbygger. Danmark var også et af få NATO lande, der levede op til de såkaldte ”anvendelighedsmål”, som alliancen vedtog i 2006. Ifølge disse byrdedelingsmål skulle 50 pct. af et lands hærstyrker været struktureret, forberedt og udrustet til operationer uden for eget territorium, og 10 pct. skulle være enten være indsat eller planlagt indsat i sådanne operationer.

For at leve op til disse mål skrottede Danmark hele sit territorialforsvar og omstillede Forsvarets enheder til ekspeditionsstyrker, der kunne indsættes gennem længere tid i operationer langt fra Danmark mod svagere militære modstandere uden konventionelle styrker på samme niveau som NATO. Denne omstilling af forsvaret gjorde Danmark i stand til leve op til NATO’s primære byrdedelingsmål og skære ned på forsvarsbudgettet på en og samme tid. De konstante nedskæringer på forsvarsbudgettet betød, at Forsvarets kapaciteter blev mindre, men det kompenserede danske beslutningstagere for ved at bidrage til kampoperationer med høj risiko, som de færreste NATO-lande havde vilje til at deltage i. Det gælder anvendelsen af danske kampfly til angrebsmissioner i Kosovo, Afghanistan, Libyen og Irak/Syrien, støtten til angrebet på Irak i 2003 og oprørsbekæmpelsen i Afghanistans Helmand-provins. Målt per indbygger led Danmark de største tab af alle NATO-lande i Afghanistan, og i bombemissionerne over Libyen og Irak/Syrien spillede de danske kampfly en meget stor rolle. De danske kampfly kastede 11 pct. af alle NATO-bomber i Libyen og flere end de britiske og franske fly i Irak i 2014-15.

Efter Krim: Nye byrdedelingsregler presser Danmark

Den danske rollespecialisering i kampoperationer langt hjemmefra mod modstandere med svage konventionelle styrker var en stor fordel i NATO’s byrdedelingsspil i hele perioden fra Den Kolde Krigs afslutning og frem til 2014. Men den blev en ulempe efter russernes annektering af Krim og NATO’s stop for kampoperationen i Afghanistan. De to begivenheder betød, at kampbidrag til operationer uden for Europa mod irregulære modstandere mistede sin status som trumf i byrdedelingsspillet. Nu var NATOs primære mission atter forsvar og afskrækkelse af Rusland, som rådede over store konventionelle styrker og et stort arsenal af missiler. Som følge heraf vedtog alliancen nye byrdedelingsregler med tre engelske C’er som omdrejningspunkt: Cash (penge = forsvarsbudget på 2 pct. af BNP, hvoraf 20 pct. skal bruges på materiel), capabilities (kapaciteter = militære enheder udrustet til konventionel kamp mod Rusland) og contributions (styrkebidrag til NATO-operationer, primært afskrækkelse af Rusland).

Egentlig blev 2 pct.-målsætningen vedtaget tilbage i 2006 for at sætte en stopper for yderligere nedskæringer på de europæiske NATO-medlemmers forsvarsbudgetter, men den blev ikke taget alvorligt før det russiske angreb på Ukraine i 2014 og valget af Præsident Trump to år senere. Trump gjorde klart, at NATO’s sikkerhedsgaranti kun gjaldt medlemmer, som brugte 2 pct. af BNP på forsvaret, og kombinationen af hans konfrontatoriske facon og krigen i Ukraine fik de fleste NATO-lande til at øge deres forsvarsudgifter.

De nye byrdedelingsregler var et problem for Danmark, som ikke længere kunne bruge contributions i form af små kampbidrag til at bortlede USA’s opmærksomhed fra det lave forsvarsbudget. Nu var det cash, de 2 pct. af BNP, der vejede tungest, og her så det skidt ud for Danmark, i 2017 brugte blot 1.14 pct. af BNP på Forsvaret, hvilket rakte til en plads som nr. 21 ud af de 29 medlemmer. Det gjorde ikke situationen bedre, at Danmark reducerede sit forsvarsbudget med 15 pct. i perioden fra 2014-2017, fordi forligspartierne ikke vil røre ved det igangværende forsvarsforlig.

 

Danmark omdømme var ramponeret, og ingen allierede omtalte længere Danmark som rollemodel. Det er i det lys, at den danske regerings beslutning om at imødekomme et amerikansk ønske om adgang til militærbaser i Danmark skal ses
_______

 

Danmark så også skidt ud på capabilities, fordi alle værn var blev skåret kraftigt og manglede kapaciteter, der var velegnede til konventionel krig mod russerne. Hæren manglede tungt materiel og personel, flåden manglede missiler til sine kampenheder, og flyvevåbnet havde for få kampfly. Danmark var derfor langt fra at opfylde sine styrkemål, hvilket som allerede nævnt gav anledning til hård kritik i NATO’s ’Capability Reviews’.

De danske politikere prøvede at kompensere ved at blive ved med at ligge højt på contributions og udsende styrkebidrag, hver gang telefonen ringede, men det kneb med udholdenheden. Forsvarets personel blev udsendt mere, end det var forudsat i 2012-2017-forliget, og det førte til stort slid på personellet. Det høje operationstempo fik i 2015 helt usædvanligt F-16-mekanikernes fagforening til at skrive direkte til statsministeren og partilederne i forligskredsen med appel om ikke at forlænge udsendelsen af F-16 fly til Irak, fordi de havde behov for en kamppause, hvis deres medlemmer ikke skulle brænde sammen. Ønsket blev imødekommet.

For at genskabe positionen som rollemodel og ”kerneland” i alliancen vedtog forligspartierne at øge BNP-andelen til 1,3 pct. i forsvarsforliget for 2018-23. De 1,3 pct. skulle imidlertid først nås ved udgangen af 2023, og Forsvaret ville først få hovedparten af pengene – det såkaldte ”substantielle løft” – mod slutningen af forligsperioden. Når forligspartierne lagde sig på 1.3 pct., skyldtes det en forventning om, at Holland, Norge og Tyskland ville befinde sig på samme niveau på det tidspunkt. Denne forventning viste sig ikke at holde, og massiv amerikansk kritik fik forligspartierne til at genåbne forliget og øge andelen til 1,5 pct. Det hjalp imidlertid ikke det store, fordi pengene først faldt til sidst, og implementeringen af forliget løb ind i store forsinkelser, hvorfor det ikke øgede Forsvarets kapacitet til konventionel krig nævneværdigt.

Opsummerende lå Danmark lavt på alle NATO’s byrdedelingsmål, da Rusland invaderede Ukraine den 24. februar 2022. Undtagelsen, der bekræftede reglen, var målet om at bruge 20 pct. af forsvarsbudgettet på materielinvesteringer. Danmark omdømme var ramponeret, og ingen allierede omtalte længere Danmark som rollemodel. Det er i det lys, at den danske regerings beslutning om at imødekomme et amerikansk ønske om adgang til militærbaser i Danmark skal ses. Den danske regering meddelte umiddelbart før Ukrainekrigens start, at den ville indlede forhandlinger med USA herom. Danske regeringer afviste i flere omgange tilsvarende amerikanske ønsker under Den Kolde Krig for ikke at provokere Sovjetunionen og øge spændingerne i Østersøen. At regeringen nu vejer et nært forhold til USA højere end risikoen for forøget spænding i Østersøen siger en del om, hvor presset den må have følt sig.

Ukrainekrigen ændrer byrdedelingsspillet til Danmarks fordel

Ukrainekrigen gav Danmark en mulighed for at placere sig bedre i byrdedelingsspillet. Den mulighed har danske beslutningstagere udnyttet til fulde. Ukrainekrigen gjorde atter contributions til trumf i NATO’s byrdedelingsspil. Contributions handlede i første omgang om styrkebidrag til NATO’s afskrækkelse af Rusland. Det udnyttede danske beslutningstagere til at tilbyde alle de kapaciteter, som Forsvaret kunne skrabe sammen. Allerede før krigen brød ud, blev det besluttet at trække fregatten Esbern Snare hjem fra Guinea-bugten for at sætte den på forhøjet NATO-beredskab. Den russiske invasion udløste en byge af danske NATO-bidrag:

– Et fregatbidrag inklusiv helikopter med en samlet besætning på op til ca. 150 personer.
– Et transportflybidrag med op til ca. 50 personer.
– Op til 20 F-16 kampfly med op til ca. 250 personer til håndhævelse af suverænitet i luftrummet over NATO-landenes territorium.
– Personelbidrag til NATO’s hovedkvarterer og NATO-opererede kontrol-, varslings-, og kommunikationsenheder samt til NATO’s luftmilitære styrkestruktur.

Den 21. april satte Danmark trumf på med beslutningen om at udsende en kampbataljonsgruppe fra hæren på op mod 1.000 soldater til Letland. Denne udsendelse gjorde ifølge forsvarsminister Morten Bødskov Danmark til ”en af de største bidragydere af soldater til NATO’s tilstedeværelse i de baltiske lande.”

Ukraines succesrige forsvarskamp fik USA til at udvide contributions til også at omfatte våbenhjælp. USA etablerede en global koalition af villige donorlande, som løbende bliver indkaldt til donorkonferencer på Ramsteinbasen i Tyskland. Det har Danmark udnyttet til at positionere sig som et af de lande, der giver mest til Ukraine i forhold til befolkningens størrelse – altså samme metode som Danmark har brugt med stor succes mht. styrkebidrag siden 1990’erne. Danmark fik også skærpet sin donorprofil ved at være vært for en stor international donorkonference med deltagelse af 26 stater i august 2022 i København.

Med den seneste hjælpepakke af marts 2023 og donationen af 14 Leopard 2 kampvogne i april 2023 har Danmark støttet Ukraine med i alt 6.8 mia. kr. siden krigens start. Dette beløb blegner ved siden af en norsk hjælpepakke på cirka 50 mia. kr. fra februar 2023 og USA’s samlede støtte på 529 mia. kr. Men hvis man bruger Danmarks målestok – befolkningens størrelse – ligger Danmark i top, hvilket danske politikere ikke har forsømt nogen lejlighed til at gøre den danske befolkning og NATO-kollegaerne opmærksomme på.

Danmark får atter ros af USA

De store danske contributions i form af styrker og donationer til Ukraine ser ud til at virke. Danske regeringers primære succeskriterium i forsvars- og sikkerhedspolitikken er ros fra USA, og den er vokset i styrke siden Ukrainekrigens start. Mette Frederiksen fik ifl. Statsministeriet en invitation til besøg i Det Hvide Hus af Præsident Joe Biden ved NATO topmødet i juni 2022. Hvor meget man skal lægge i det kan diskuteres, da besøget endnu ikke er gennemført. Den amerikanske forsvarsminister Austin fandt imidlertid tid i sin kalender til at mødes med forsvarsminister Morten Bødskov i Pentagon i september 2022. Her fik Bødskov ros for støtten til Baltikum og Ukraine, og for det ”innovative lederskab”, som Danmark havde udvist. I februar 2023 var det så udenrigsministerens tur til at lægge vejen forbi Washington DC for at mødes med den amerikanske udenrigsminister Anthony Blinken. Sidstnævnte kvitterede for mødet på Twitter ved at betegne relationerne til Danmark som ”tætte og vigtige”.

Hvis danske politikere reagerer på den amerikanske ros, som deres forgængere har gjort historisk, så vil de tolke den som bevis for, at der ikke er nogen grund til at nå op på de 2 pct. af BNP på forsvarsbudgettet før 2030. Det vil i deres optik være tilstrækkeligt at blive ved med at donere så meget til Ukraine, at Danmark fastholder sin position som et af de lande, der giver mest i forhold til befolkningens størrelse.

Om Danmark nogensinde når de 2 pct. er stadig et åbent spørgsmål. Det var den tyske udmelding om at øge forsvarsbudgettet til 2 pct., der udløste det nationale kompromis med målsætningen om, at Danmark også skulle nå 2 pct. i 2033. Tyskland har stadig ikke skrevet de 2 pct. ind i sin finanslov, og hvis regeringen i Berlin efter Ukrainekrigens afslutning beslutter, at 2 pct. ikke er nødvendigt alligevel som følge af nedslidningen af det russiske forsvar, så peger den historiske erfaring på, at danske politikere lynhurtigt vil kopiere den beslutning. Det vil ske med henvisning til, at Danmark jo får mere for sine forsvarspenge end alle andre NATO-nationer, at USA har fået baserettigheder i Danmark, og at Danmark ligger meget højt på contributions, målt i forhold til befolkningens størrelse. ■

 

Om Danmark nogensinde når de 2 pct. er stadig et åbent spørgsmål
_______

 

Peter Viggo Jakobsen (f. 1966) er lektor ved Forsvarsakademiet, og professor (deltid) ved Center for War Studies, Syddansk Universitet. Han har en kandidat og en ph.d.-grad. i international politik fra Aarhus Universitet.

ILLUSTRATION: Udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen besøger Stevnsfortet i april 2023. Fortet, der i dag er museum, blev oprindeligt bygget under Den Kolde Krig i 1950-53 til at kontrollere den sydlige indsejling til Østersøen [FOTO: Stine Bidstrup/Ritzau Scanpix]

Apropos denne artikel:

Anne Kirstine Rønn i RÆSON SØNDAG: Assad er væk, Iran er optaget og Israel er i offensiven. Men Hizbollah har fortsat indflydelse i Libanon

Peter Birch Sørensen i RÆSONs nye trykte nummer: Skal vi frigøre os fra Kina – også hvis det går ud over klimaet?

Michael Hirsh: Det, vi ser, er et gennemgribende geopolitisk skift, som kan ændre verden, som vi kender den

Brasso og Foss i RÆSONs nye trykte nummer: Siden 2019 er EU’s fælles gæld mere end tidoblet – og nu mangler der igen penge

William Kotschenreuther Andersen: Bag Trumps grønlandsambition gemmer sig mere end personlig forfængelighed

Bertel Heurlin: Trump vil maksimere USA’s magt – og lykkes faktisk med det. Mange ser det ikke – men det gør Xi