Malthe Munkøe i RÆSON SØNDAG: Protektionisme eller sund fornuft? Nu vil EU tage kontrol over sine forsyningskæder
09.05.2021
Skal Europa mindske sin afhængighed af amerikanske og kinesiske leverandører af strategisk vigtige produkter og satse på – med statsstøtte og slækkede konkurrenceregler – at opfostre sine egne ”champion” virksomheder? Eller fører det til skadelig protektionisme? Tyskland og Frankrig er for, mens Nordeuropa, ledt af Magrethe Vestager, forholder sig mere tøvende. Vi bør forberede os på, at debatten er kommet for at blive, og at armlægningen kan få kolossal betydning for dansk erhvervsliv.
I serien RÆSON SØNDAG skriver et hold af iagttagere om de ting, der burde være på toppen af dagsordenen. I dag: Malthe Munkøe om EU’s økonomiske politik. SIDSTE SØNDAG: Trine Flockhart om Global Britain.
Af Malthe Munkøe
”Europa har været naivt”. Sådan lød analysen fra EU’s kommissær for det Indre Marked, franske Thierry Breton, til flere medier, da han den 5. maj præsenterede en opdateret industristrategi for Europa. ”Nu er vi tilbage i førersædet”, tilføjede han.
Den første del af Bretons analyse er der enighed om.
Det gælder ikke mindst i forholdet til Kina, som giver sine mange statsejede selskaber massive fordele samt statsstøtte og fastholder en lang række regler og barrierer, der gør det svært for vestlige firmaer at operere i Kina, mens de har nydt godt af den frie og åbne adgang til vestlige markeder. Allerede i marts 2019 kom der et meget opsigtsvækkende kursskifte, da EU-landene blev enige om en ny Kina-strategi, som udnævnte Riget i Midten til en ”systemisk rival” og lagde op til, at man skulle sikre sig redskaber til at give igen med samme mønt.
Siden er situationen blevet optrappet med den tiltagende stormagtsrivalisering mellem USA og Kina. Blandt andet har USA forsøgt at overtale andre vestlige lande til at forbyde kinesiske techvirksomheder at operere i nøgleroller som fx leverandører til 5G bredbånd. Ligeledes er USA selv slået ind på en mere protektionistisk kurs med ”Buy American” betingelser i præsident Bidens kolossale hjælpepakke.
Men den anden del af analysen – at vejen frem, som giver EU ”en plads på førersædet”, går via en mere aktiv og politisk styret industripolitik – er omdiskuteret.
På pressemødet, hvor industristrategien blev præsenteret, stod Breton side om side med lettiske Valdis Dombrovskis med ansvar for international handel og danske Margrethe Vestager med ansvar for konkurrencepolitik og digitalisering. Men det er ingen hemmelighed, at der ikke altid er harmoni og fordragelighed mellem de tre, for hans nordiske og baltiske kolleger har et noget andet erhvervspolitisk grundsyn, hvor man er langt mindre tilbøjelig til at give statsstøtte og fra politisk hånd udpege det, der særligt skal satses på. Faktisk var offentliggørelsen af den opdaterede industristrategi blevet udskudt nogle uger for at få afklaret de sidste uenigheder.
Og, spørger franskmændene og tyskerne sig selv, hvordan kan det være, at EU blokerer en fusion mellem to europæiske virksomheder med henvisning til, at det begrænser konkurrencen på det europæiske marked, når de opererer på et globalt marked?
_______
Man må dog ikke tro, at debatten er ovre pga. fremlæggelsen af en ny, opdateret industristrategi i EU. Tværtimod er den først lige begyndt! Spørgsmålene om aktiv industripolitik vil formentlig være et vigtigt emne i mange år frem. Det er vigtigt, vi forstår og forholder os til det, og fra dansk side har blik for at trække udviklingen i en retning, hvor vi undgår overdreven, skadelig protektionisme.
Frontalangrebet på Vestager
Liden tue kan vælte stort læs. Og nogle gange kan en i sig selv undseelig begivenhed få store politiske følger.
Startskuddet på det store slagsmål om EU’s industripolitik blev aftalen om en fusion mellem den tyske industrigigant Siemens og den franske konkurrent Alstrom. Begge oplever stor konkurrence fra kinesiske statsejede virksomheder, og ambitionen var gennem fusionen at skabe en europæisk gigant med samme størrelse og skalafordele som kineserne indenfor produktionen af togsæt. Men de europæiske konkurrencemyndigheder under Vestagers ledelse afviste fusionsbegæringen med henvisning til, at det ville reducere konkurrencen i Europa og derved føre til dyrere tog og togdrift til skade for forbrugerne.
Beslutningen blev mødt med stor harme i Paris og Berlin og blev startskuddet for et vedvarende fransk-tysk pres for at få omskrevet EU’s konkurrenceregler og banet vejen for en langt mere ”aktiv” industripolitik – hvilket i praksis ofte vil sige at give statsstøtte til bestemte virksomheder eller sektorer, man gerne vil fremme, og muliggøre dannelsen af kolossale europæiske ”champions”, der kan få samme størrelse som fx kinesiske og amerikanske giganter.
Den fransk-tyske analyse er, at de europæiske regler stiller os dårligere i den globale konkurrence, hvor andre lande ikke gør tilsvarende krav og begrænsninger gældende. Elefanten i rummet er oftest Kina, der giver massiv direkte eller indirekte statsstøtte til sine statsejede virksomheder og sikrer dem det enorme kinesiske hjemmemarked, hvor udlændinge har svært ved at komme ind, fordi de ofte mødes med fx krav om teknologioverførsler til en kinesisk samarbejdspartner, hvis de vil etablere sig.
Og, spørger franskmændene og tyskerne sig selv, hvordan kan det i øvrigt være, at EU blokerer en fusion mellem to europæiske virksomheder med henvisning til, at det begrænser konkurrencen på det europæiske marked, når de i realiteten opererer på et globalt marked og konkurrerer med blandt andet kineserne? Tiden er kommet til, med Bretons ord, at være mindre naive om den virkelighed og den konkurrencesituation, europæiske firmaer befinder sig i.
Disse ambitioner mødes med stærk modstand i Nordeuropa, hvor man i stedet ser konkurrencereglerne som en afgørende hjørnesten, der understøtter, snarere end hæmmer, Europas økonomiske velbefindende og konkurrenceevne
_______
Men disse ambitioner mødes med stærk modstand i Nordeuropa, hvor man i stedet ser konkurrencereglerne som en afgørende hjørnesten, der understøtter, snarere end hæmmer, Europas økonomiske velbefindende og konkurrenceevne. Begynder man først at bløde op med dem, sker der lige netop det, som Vestager blokerede den fransk-tyske fusion for at forhindre: Konkurrencen begrænses og bliver i stigende grad bestemt af hvilke virksomheder, der kan vinde politikernes gunst og overbevise dem om, at netop det, de laver, er ”strategisk” vigtigt.
Macrons EU-politiske offensiv
Frankrig har altid været kendt for en meget aktiv industripolitik med nære forbindelser mellem erhvervsliv og politikere og politiske forsøg på at fremme bestemte områder. Men hvor Frankrig længe har stået ret alene i Europa med ønsket om en aktiv industripolitik, og Storbritannien med en klassisk laissez-faireindstilling altid blokerede de franske forsøg på at forme EU-politikken i sit billede, har piben nu fået en anden lyd.
Tyskland har gradvist ændret position. Storbritannien er ude. Den konstellation af primært nordeuropæiske lande, som Danmark indgår i og som ser de franske ønsker som slet skjult og skadelig protektionisme, er alvorligt svækket. Samtidig må man forstå, at der bredt blandt EU-landene er en reel og korrekt bekymring for, at den europæiske konkurrenceevne ikke har det godt, og at konkurrencen med især Kina er grundlæggende unfair.
Europa har måske nok et relativt stærkt iværksætter-vækstlag, men de store tech-giganter, der har været så definerende for 2000’erne og 2010’erne, er alle amerikanske. Mens kineserne har været i stand til at opbygge deres egne alternativer ved bogstaveligt talt at holde amerikanske firmaer ude af deres hjemmemarked, er europæerne storforbrugere og derved afhængige af alt fra Facebook, Apple og Netflix til Amazon og Microsoft.
Og nu tyder meget på, at vi igen i vores verdensdel er ved at komme for sent til toget: Den massive europæiske bilindustri har været sene til at udvikle elbilløsninger, og Europa er langt bagud, når det kommer til nye teknologier såsom kunstig intelligens, der ses som en afgørende vækstdriver i de kommende år.
Det er med dette bagtæppe, at Frankrig de senere år har gjort alt for at få aktiv industripolitik på dagsordenen i EU-politikken.
Der har bredt sig en forståelse af, at afhængighed af andre kan være problematisk og er noget, man fra politisk hånd skal holde øje og beskæftige sig med
_______
Drømmen om strategisk autonomi
Den nye opdaterede industristrategi identificerer 137 produkter, som EU er afhængige af at kunne modtage fra udenlandske leverandører, og som er af særlig følsom art; det vil sige, at forstyrrelser af leverancerne vil få betydelige negative konsekvenser. 34 af disse produkter er svært diversificerbare, hvilket betyder, at det vil være meget vanskeligt eller umuligt at erstatte én udenlandsk udbyder med andre eller med alternative produkter. så der er tale om en særlig grad af afhængighed. Kommissionen har på den baggrund fokuseret på at nærstudere forsyningskæder og situationen på seks områder: hydrogen, batterier, halvledere/mikrochips, cloud og data samt det farmaceutiske område.
Dermed har de seneste års fornyede industripolitiske diskussioner ført til en meget konkret forandring: Der har bredt sig en forståelse af, at afhængighed af andre kan være problematisk og er noget, man fra politisk hånd skal holde øje og beskæftige sig med. Det er således slående, hvordan begrebet ”strategisk autonomi” har indsneget sig i stort set alle EU-strategipapirer og udspil, og nye politiske initiativer bliver legitimeret med henvisning til, at de vil bidrage til at give EU større økonomisk autonomi.
Charles Michel kaldte det i en tale ved den indflydelsesrige tænketank Bruegel sidste år ”vor generations mål” og beskrev det som svaret på den usikkerhed, vi ser i verden omkring os fra et assertivt Rusland og Tyrkiet til et ustabilt Maghreb [Nordvestafrika, red.] og Mellemøsten til en opstigende kinesisk supermagt.
Corona-epidemien har givet arbejdet mere fremdrift og været vand på Thierry Bretons mølle, fordi man oplever behovet for, at Europa er selvforsynende med værnemidler og farmaceutisk produktion i stedet for at risikere at skulle bag i køen i fremtidige pandemier. Om det så er økonomisk rentabelt eller ej, er analysen, at det er politisk uacceptabelt at være afhængige af andre og derved ikke have fuld forsyningssikkerhed.
Samtidig fremhæves denne coronatid som eksempel på, hvor langt man kan komme med at diversificere, fordi Europa på relativt kort tid har fået opbygget en stor egenproduktion af vacciner. Herhjemme har vi tilsvarende set statsminister Mette Frederiksen bestræbe sig på at etablere en dansk produktionskapacitet – givetvis det mest klare eksempel på aktiv industripolitik i Danmark siden de massive vindmøllesatsninger.
Det er grundlæggende ikke en ny tanke, at Europa skal være uafhængigt på særligt vigtige områder. Når EU fx bruger store summer på landbrugsstøtte, som de mere frihandelsorienterede lande i Nordeuropa forgæves har forsøgt at få lagt i graven i årtier, er det, fordi man ikke vil være afhængig af udlandet i noget så afgørende som fødevareforsyningen. Man vil ikke risikere hungersnød, fordi man ikke kan brødføde sig selv.
Ikke mindst fra dansk side er det nødt til at være en topprioritet at deltage i debatten. Men det kræver en balancegang, for selvom der er en meget overhængende fare for protektionistiske excesser, er der også behov for at justere kursen
_______
I økonomisk forstand må erfaringerne med fx landbrugsstøtten siges at være mindre positive. Og debatten om, hvad der i grunden er særligt strategiske industrier, er altid svær – det ender meget ofte med i praksis at blive protektionisme, fordi alle mulige områder pludselig opfattes som ”strategiske”, hvori indenlandske producenter skal sikres og udenlandske holdes ude. Derfor er den fransk-inspirerede vision om strategisk autonomi blevet mødt med skepsis.
Det er sigende, at den lettiske kommissær for international handel Valdis Dombrovskis i sin opdatering af EU’s handelsstrategi i marts lancerede begrebet ”åben strategisk autonomi”. For han og Vestager er meget enige i, at der er behov for nye redskaber for at kunne sikre fair og lige konkurrence, når nogle modparter fx ikke gengælder EU’s markedsåbenhed, mens de er langt mere modstræbende med nogle af de andre industripolitiske idéer, der er i spil.
Den bevægelse og debat er dog ikke slut endnu. Ikke mindst fra dansk side er det nødt til at være en topprioritet at deltage i debatten. Men det kræver en balancegang, for selvom der er en meget overhængende fare for protektionistiske excesser, er der også behov for at justere kursen i en verden, hvor industripolitik også globalt set er back with a vengeance.
Meget og mindre kontroversiel industripolitik
Derfor er det nyttigt at skelne mellem forskellige elementer i debatten om aktiv industripolitik.
Der er bred enighed om, at vi skal investere langt mere i grøn og digital omstilling og derved drive erhvervslivet i den ønskede retning. På EU-plan er kravet således, at den €750 mia. store genopretningsplan skal allokere mindst 20 pct. til det digitale område og 37 pct. til det grønne. I realiteten er det et massivt industripolitisk initiativ, hvor den tyske regering fx støtter hydrogen-teknologi massivt i stedet for at holde sig til at definere overordnede behov og lade markedet vælge den passende teknologiske løsning selv.
Mere kontroversielt er spørgsmålet, om EU-landene skal forbyde eller blokere for, at kinesiske firmaer sidder på den digitale eller fysiske infrastruktur
_______
Der er også enighed om, at man skal udvikle nye redskaber, så EU kan svare igen, hvis handelsmodparter ikke ”spiller fair”. Det gælder i særdeleshed overfor Kina, selvom USA’s ”Buy American” kurs senest også er kommet i sigtekornet som noget, man er nødt til at have et modsvar til. Det fik fx stor negativ opmærksomhed for nogle år siden, da en kinesisk virksomhed opkøbte den førende tyske robotvirksomhed Kuka. Frygten er, at mens der er lukket den anden vej, kan konkurrenter powershoppe sig til al den state-of-the-art teknologi, de vil, i Europa, så vores industrielle styrkepositioner udvandes.
I 2019 vedtog EU konkret regler for investorscreening, dvs. at udenlandske investeringer i følsom infrastruktur eller teknologi kan afvises. Og senest fremlagde EU-Kommissionen i sidste uge et nyt lovforslag (sammen med industristrategien), der gør det muligt at forhindre lande i at byde på offentlige kontrakter i EU, hvis EU-virksomheder ikke har fri adgang til at byde på offentlige kontrakter i deres land. ”Europa er åben – men på vores betingelser”, opsummerede Breton ved lanceringen.
Mere kontroversielt er spørgsmålet, om EU-landene skal forbyde eller blokere for, at kinesiske firmaer sidder på den digitale eller fysiske infrastruktur. USA har fx forsøgt at overtale EU-lande til at nægte Huawei kontrakter på 5G bredbåndsnet, da man mener, det kan bruges til at aflytte internettrafik til gavn for det kinesiske kommunistparti. Det har ligeledes vakt stor opsigt, at kinesiske Costco har overtaget den vigtige Piræus-havn ved Athen, da man frygter, det kan give kinesisk import forrang eller bruges til at omgå forskellige importregler.
I Danmark fandt Lars Løkke Rasmussen det store checkhæfte frem og gav et milliardlån, da kinesiske firmaer stod til at få opgaven med at udbygge lufthavnskapaciteten i Grønland, og vi har set et voldsomt kinesisk pres på færøske beslutningstagere for at vælge Huawei til 5G. Trods Danmarks position som et traditionelt mere frihandelsorienteret land kommer vi altså ikke uden om, at der er svære debatter, hvor vi nok også har rykket os.
Endnu mere kontroversielt er spørgsmålet om revision af konkurrencereglerne, som Frankrig og Tyskland insisterer på. Den 4. februar sidste år sendte Tyskland og Frankrig sammen med Polen og Italien et brev, hvor de i utvetydige og usædvanligt udiplomatiske vendinger bad Vestager sætte fart på og ”være kollegial”.
Den generelle situation byder altså på forsyningsvanskeligheder, og ser man frem i tiden, risikerer man at blive klemt i den begyndende kolde krig mellem USA og Kina
_______
Men mange lande, herunder Danmark, modsætter sig denne svækkelse af konkurrencereglerne, der ses som afgørende vigtige for vores økonomiske styrke. Og, som nogle udtrykker det: Hvis man begynder at lave europæiske ”champions”, mon så ikke de fleste store fusioner vil ske med udgangspunkt i virksomheder fra de to største EU-lande, mens virksomhederne i mindre EU-lande næppe vil nyde gavn af, at opkøbs- og fusionsmuligheder bliver lettere?
Endelig, og også i den mere kontroversielle boldgade, er der det fransk-tyske ønske om aktivt at udvikle nye europæiske ”champions” ved at satse på bestemte områder eller teknologier. Sammen har de tidligere i forening frembragt Airbus, et meget succesfuldt firma, som i årtier har udgjort et duopol på flymarkedet sammen med amerikanske Boeing.
Så hvad end vi vil det eller ej, skal vi vænne os til at se flere af sådanne samarbejder i EU-regi, hvor der kan skabes opbakning, og ellers rent mellemstatsligt. I deres genopretningsplaner har Tyskland og Frankrig fx allerede lagt op til flere tysk-franske industrisamarbejder med statslige støttemidler i ryggen.
Der er fra mange sider store forhåbninger knyttet til den Europæiske Batterialliance, der blev grundlagt i 2017. Med finansiering via den Europæiske Investeringsbank og netværk mellem 440 erhvervsaktører og forskningsaktører søger alliancen at gøre Europa til verdensførende indenfor batteriproduktion. Det er et område, der opfattes som strategisk vigtigt, eftersom automobilindustrien meget hastigt udskifter diesel med el og derfor får brug for rigtig mange teknologisk avancerede batterier. Hvis europæiske bilproducenter får vanskeligt ved at få en tilstrækkelig og stabil batteriforsyning, kan det lamme en af Europas vigtigste industrier.
En lignende tanke ligger bag Bretons aktuelle forsøg på at etablere en industrialliance for mikrochips. Der er generelt en mangel på mikrochips, som er vanskelige og krævende at producere. Endvidere ser USA mikrochips som et afgørende område i styrkeprøven med Kina og vil undgå, at kineserne får adgang til de verdensførende amerikanske mikrochips. Det kan skabe problemer for europæiske produkter, der i høj grad er afhængige af at kunne benytte amerikanske mikrochips – fx i den europæiske bilindustri, som afsætter en stor del af deres produkter til Kina.
Den generelle situation byder altså på forsyningsvanskeligheder, og ser man frem i tiden, risikerer man at blive klemt i den begyndende kolde krig mellem USA og Kina. Vejen frem, lyder analysen, må være at være selvforsynende snarere end afhængig af en af siderne. Samtidig må man ikke være blind for, at de industripolitiske diskussioner og dilemmaer i høj grad rækker ind over det digitale område. Der er præcis samme bekymring over, at europæerne er afhængige af amerikanske techselskaber og dataudbydere – og derfor en stor optagethed af at sikre Europas ”digitale suverænitet”.
Naturligvis kan der findes talrige eksempler på statsstyrede og statsstøttede satsninger, der har været fiaskoer. Det frygter kritikerne vil blive tilfældet igen
_______
Frankrig og Tyskland har således etableret industrisamarbejdet Gaia X, en omfattende investering i et forsøg på at skabe en europæisk cloud infrastruktur, så man ikke er afhængig af, at europæisk data lagres via amerikanske firmaer og kan sikre, at alle de europæiske regler for databeskyttelse og privacy overholdes. I takt med at Europa indenfor databeskyttelse, kunstig intelligens og så videre opstiller sin egen digitale regulering, der afviger fra den kinesiske og amerikanske, vil vi givetvis se flere forsøg på aktiv digital industripolitik.
Naturligvis kan der findes talrige eksempler på statsstyrede og statsstøttede satsninger, der har været fiaskoer. Det frygter kritikerne vil blive tilfældet igen. Bretons forsøg på at opbygge en mikrochip-industri – EU producerer i dag 10 pct. af de mikrochips, man bruger selv – illustrerer allerede en mulig faldgrube. For mens Breton insisterer på, at målet er at producere de teknologisk førende 2-nanometer chips, er det de mere konventionelle 10-22 nanometer chips, industrien mangler i dag.
Vilkåret ved den slags projekter og samarbejder er, at politisk styring og statsstøtte bestemmer, hvor ressourcer ledes hen i stedet for markedet, ligesom det indebærer risici for, at man simpelthen fejllæser behov eller en ineffektivitet, når virksomheder konkurrerer på om at få politisk hjælp snarere end på almindelige markedsbetingelser.
Industripolitik er back in vogue
Udviklingen gik længe i retning af, at beslutningstagere forsøgte at reducere statens rolle i økonomien i forventning om, at det ville skabe større velstand, mere effektivitet og begrænse skadelig protektionisme. Det var typisk god latin i den økonomiske rådgivning, man gav til udviklingslande, fra IMF og Verdensbankens side, at man burde sælge statsligt ejede selskaber fra.
Eller: Det har været den erhvervspolitiske filosofi i Vesten, for i Asien indgik aktiv industripolitik som en vigtig del af værktøjskassen for de fremvoksende tigerøkonomier [Sydkorea, Singapore, Hongkong og Taiwan, red.], der oplevede stor vækst efter Anden Verdenskrig, mens Kina har baseret sin massive vækst over de seneste to årtier på hjørnestene af statsligt ejede selskaber.
Derfor var det måske uundgåeligt med Kina og Asiens økonomiske genfødsel og den fremvoksende supermagtskonflikt mellem USA og Kina, at spørgsmålene og debatterne om fordele og ulemper ved aktiv industripolitik atter kom på den politiske radar. Industripolitik er back in vogue og kan ikke alene tilskrives den franske tradition for aktiv erhvervspolitik. Danske beslutningstagere er nødt til at forstå denne udvikling, for den vil være med os de næste mange år frem. ■
Industripolitik er back in vogue og kan ikke alene tilskrives den franske tradition for aktiv erhvervspolitik. Danske beslutningstagere er nødt til at forstå denne udvikling, for den vil være med os de næste mange år frem
_______
Malthe Munkøe (f. 1984) er ansat som seniorrådgiver i BusinessEurope, en af de største interesseorganisationer i Bruxelles, men skriver som privatperson. Han blogger også løbende om europæisk økonomi og EU-politik på https://malthemunkoe.substack.com. Tidligere var han analysechef i Dansk Erhverv og ekstern lektor i politisk økonomi på Københavns Universitet, og han er uddannet i statskundskab og økonomi med mastergrader fra Københavns Universitet, University of Essex og Europakollegiet.
ILLUSTRATION: Franske præsident Macron og konkurrencekommissær Magrethe Vestager snakker sammen til EU-topmøde i Porto, Portugal den 7. maj 2021 [Foto: Miguel Riopa/AFP/Ritzau Scanpix]
![Kampen om magten: “En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb”](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
