Jens Hoff: På klimaområdet bliver de nordiske lande stadig mere ambitiøse – og mere ens

05.03.2021

I mere end 20 år – fra slutningen af 1990’erne og til nu – er klimaet for alvor rykket til toppen af den politiske dagsorden, og de nordiske landes klimapolitik har været forbløffende ens. Dette gælder både, hvis man ser på fx CO2-reduktionsmål og de politikinstrumenter, landene har brugt. Efter Paris-aftalen blev underskrevet i 2015, og med vedtagelsen af klimalove i både Danmark, Sverige og Finland i perioden 2017 til 2020 synes ligheden endda at være styrket på mange måder.

Analyse af Jens Hoff, professor i statskundskab med fokus på bæredygtighed og klimapolitik

Ved først øjekast virker den nordiske lighed i klimapolitikken ret overraskende. I litteratur om international politik er der blevet argumenteret for, at ”Norden”, både som en særlig politisk enhed og som en tankemæssig konstruktion, er faldet sammen efter Tysklands genforening og afslutningen på Den Kolde Krig, og efter at både Finland og Sverige tilsluttede sig EU i 1995.

Herudover synes de nordiske landes historik på energiområdet at disponere dem for forskellige klimapolitikker. Fx er Norge og Danmark (stadig) olie- og naturgasproducerende og -eksporterende lande, hvilket ikke er tilfældet for de andre nordiske lande. Med hensyn til vedvarende energi har de nordiske lande også meget forskellige udgangspunkter: Norge, Sverige og Finland har store vandkraftressourcer, mens Danmark tidligt har satset på vind.

Desuden har Sverige og Finland fundet det nødvendigt at anvende atomkraft som energikilde, hvilket ikke er tilfældet i Danmark og Norge. Skulle hvert enkelt land forfølge sine egne interesser på energiområdet, ville det være en nærliggende antagelse, at de ville føre en ret forskellig energi- og klimapolitik.

Men ser man nærmere på litteraturen om politikkonvergens eller -diffusion (dvs. om landes politikker nærmer sig hinanden eller ej) – fx Holzinger eller Jänicke og Weidner – er denne lighed måske alligevel ikke så overraskende. Hvis man definerer politikkonvergens som en øget ensartethed mellem en eller flere karakteristika ved en given politik eller i de politiske midler, som bruges, finder de ovenstående forfattere en meget stor grad af lighed i miljøpolitikken mellem de 24 lande, som de har undersøgt – herunder de nordiske lande.

Den undersøgte miljøpolitik inkluderer ikke klimapolitikken direkte, men man kan forestille sig, at klimapolitikken følger det samme mønster. Hvor Holzinger, måske ikke så overraskende, viser, at der i særlig grad er tale om politikkonvergens mellem EU-medlemslandene, peger Jänicke og Weidner også på, at faktorer som proportionale valgsystemer, koalitionsregeringer, social-liberale velfærdssystemer og en politisk kultur kendetegnet ved dialog og konsensussøgning yderligere øger tendensen til ensartet miljø- og klimapolitik mellem de nordiske lande.

 

Reduktionsmålene er blevet gradvist mere ambitiøse fra underskrivelsen af Kyoto-protokollen i 1997, over EU’s 2020- og 2030-mål til Paris-aftalen og senest med EU’s Green Deal
_______

 

Men man kan også finde studier, der peger på en lille lighed i brugen af miljøpolitiske instrumenter mellem forskellige lande.

Der er med andre ord forskellige opfattelser af, hvor ens miljøpolitikken er mellem særligt de europæiske lande, og om politikkerne nærmer sig hinanden eller ej. Forskellene mellem studierne synes at afhænge af, hvordan man præcist måler ”politikker” på et givet område, og hvilke lande man inkluderer i studierne. Hvis man vil hævde, at der er en høj grad af ensartethed mellem de nordiske landes klimapolitik, er det derfor nødvendigt at præcisere, hvilke politikdimensioner man lægger til grund for sin sammenligning.

Holzinger foreslår, at man sammenligner politikken i de forskellige lande i forhold til: 1) om politikken overhovedet findes i det pågældende land, 2) hvilke konkrete politikinstrumenter, der anvendes, og 3) den præcise justering af disse instrumenter (fx størrelse af grønne afgifter eller beskatningsprocenter). Hvis man oversætter det til politik, der retter sig mod forebyggelse af klimaforandringer, betyder det for det første, at man må se på, om de nordiske lande har sat konkrete nationale mål for reduktionen af drivhusgasudledninger. Det har alle de nordiske lande gjort, og reduktionsmålene er blevet gradvist mere ambitiøse fra underskrivelsen af Kyoto-protokollen i 1997, over EU’s 2020 -og 2030-mål til Paris-aftalen og senest med EU’s Green Deal.

Givet at klimamålsætningerne eksisterer for de nordiske lande, bliver spørgsmålet om lighed mellem deres klimapolitikker mere et spørgsmål om, hvordan politikinstrumenterne er justeret. Det vil sige, hvordan de konkrete reduktionsmål ser ud. Og derudover, hvilke konkrete politikinstrumenter landene bruger for at opnå deres reduktionsmål.

EU’s klimamålsætninger
EU’s målsætninger er blevet øget de seneste år; først gennem vedtagelsen af den såkaldte Clean Energy Package i 2018 og derefter gennem EU’s Green Deal i foråret 2020. Nu er EU’s målsætninger fastlagt til en reduktion af drivhusgasser på 50-55 pct. i 2030, 32 pct. vedvarende energi i energimixet og en øget energieffektivitet på 32,5 pct. Samtidig bekræftede EU formelt sin målsætning om CO2-neutralitet i 2050. Herudover er en lang række andre tiltag blevet vedtaget sammen med EU’s Green Deal, hvor man især kan fremhæve en klimalov, store midler afsat til grøn omstilling gennem den Europæiske Investeringsbank, carbon-beskatning af import til EU og initiativer til omstilling af landbruget i en mere bæredygtig retning.

 

Der [er] en betydelig større grad af lighed mellem de nordiske landes målsætninger for reduktionen af drivhusgasser fra 2020 og fremefter
_______

 

EU-målsætningerne er selvfølgelig bindende for de nordiske lande, der er medlemmer af EU (Danmark, Sverige, Finland) og medvirker til en ensretning af disse landes klimapolitik, selvom det enkelte land kan beslutte sig for en mere ambitiøs klimapolitik. De nordiske landes reduktionsforpligtigelser i hhv. 2020, 2030 og 2050 fremgår af tabellen nedenfor:

Tabel 1. Nationale målsætninger for reduktion i drivhusgasudledninger i de nordiske lande


Baseline – udgangspunktet – i tabellen er 1990 og tallene i parentes er reduktion i udledninger fra de ikke-kvotebelagte sektorer. ”Netto” betyder inkl. anvendelse af carbon-nedfældning i skove, brug af CCS-teknologi (carbon capture and storage) og eventuelle projekter i udlandet.

Som det fremgår af tabellen, er der en betydelig større grad af lighed mellem de nordiske landes målsætninger for reduktionen af drivhusgasser fra 2020 og fremefter, end der var i Kyoto-protokollens første forpligtelsesperiode 2008 – 2012, hvor Danmark, Finland og Sverige skulle reducere med hhv. 21 pct., 0 pct., og +4 pct. (dvs. Sverige fik faktisk mulighed for at øge sine udledninger i denne periode).

Ser man på udledningerne fra de ikke-kvotebelagte sektorer, er de for EU-landenes vedkommende omfattet af den såkaldte ”Effort Sharing Mechanism” (tallene i parentes i tabellen). De enkelte medlemslande bliver herigennem tildelt forskellige reduktionsforpligtigelser baseret på BNP per indbygger. Det har givet de nordiske lande tilnærmelsesvis ens reduktionsmål i 2030: 39 pct. for Danmark og Finland, 40 pct. for Sverige.

Finland har siden valgt at øge indsatsen på dette område til 50 pct., dog med udgangspunkt i 2005 i stedet for 1990, ligesom Sverige har valgt at øge indsatsen til 63 pct. Norge (og Island) er ikke forpligtet til at deltage i dette system, men har alligevel tilkendegivet deres intention om at reducere på området i et omfang, som ligner de øvrige nordiske landes.

De sektorer, som især er i fokus, når det drejer sig om reduktioner fra de ikke-kvotebelagte sektorer, er (vej)transport og landbrug. Transporten i de nordiske lande står for ca. 50-60 pct. af drivhusgasudledningerne indenfor ikke-kvotebelagte sektorer. Her har Sverige og Finland sat ret ambitiøse reduktionsmål, hvor de vil reducere udledningerne fra sektoren med hhv. 70 pct. og 50 pct. i 2030 (med udgangspunkt i hhv. 2010 og 2005).

 

I Norge har statsminister Erna Solberg dog for nylig varslet en væsentlig stigning i den norske CO2-afgift, mens en høj og generel CO2-afgift i Danmark afvises af både regering og klimaminister Dan Jørgensen
_______

 

Norge har meddelt, at transportsektoren skal bidrage med en ”tilstrækkelig andel” for, at landets egne klimamål kan nås i 2030, mens Danmark ikke officielt har lagt sig fast på et bestemt reduktionsmål for transportsektoren, men i stedet har fokuseret på en ændret afgiftsstruktur med henblik på at øge antallet af elbiler frem mod 2030.

Hvilke politikinstrumenter bruges for at nå reduktionsmålene?
I de nordiske lande anvendes der et meget bredt arsenal af politikinstrumenter for at opnå de fastsatte reduktionsmål. Selvom der er nationale variationer i disse instrumenter, er der overordnet set tale om relativ stor ensartethed. Fokus er for alle på en kombination af typer af beskatning og økonomiske tilskud.

Alle de nordiske lande har på forskellig vis støttet udviklingen af vedvarende energi og beskattet olieproduktion og CO2-udledninger. En CO2-afgift, som dækker de ikke-kvotebelagte sektorer, findes i alle de nordiske lande, men er af varierende størrelse. CO2-afgiften er størst i Sverige og Finland på hhv. 800 og over 450 DKK/ton, men lavere i Norge, hvor den er differentieret mellem områder, men i gennemsnit 340 DKK/ton – og lavest i Danmark på 177 DKK/ton, ifølge tal fra Deloitte og Kraka i 2020.

I Norge har statsminister Erna Solberg dog for nylig varslet en væsentlig stigning i den norske CO2-afgift, mens en høj og generel CO2-afgift i Danmark afvises af både regering og klimaminister Dan Jørgensen. Transportområdet er allerede berørt i alle nordiske lande, men også her benyttes beskatning som instrument, hvor både registreringsafgift og den årlige ejerafgift er afhængig af bilens CO2-udledning i både Norge, Danmark og Finland, mens det kun gælder ejerafgiften i Sverige.

Desuden er der i både Sverige, Norge og Danmark forskellige incitamenter til at købe el-biler eller biler med lav CO2-udledning i form af ingen eller lavere registreringsafgift, ingen ejerafgift og i Norge tiltag som gratis brug af indenlandske færger, tilladelse til brug af busbaner og offentlige tilskud til ladestandere.

Hvordan kan man forklare denne lighed mellem nordiske landes klimapolitik?
I teorierne om politikkonvergens, forklares ensartetheden oftest ved at pege på den rolle, som fx FN, EU, WTO spiller for samordningen af en given politik gennem den politik-læring, som foregår i disse internationale organisationer. Ud fra de interviews og dokumentstudier, som jeg har foretaget i samarbejde med studentermedhjælpere og specialestuderende, er der især tre institutioner, som synes at spille en rolle i den forbindelse: EU, Nordisk Ministerråd og det fælles skandinaviske el-marked Nord Pool.

EU
Ovenfor er det allerede vist, at EU’s målsætninger og politik på klimaområdet har en ensrettende effekt på klimapolitikken i de nordiske lande, som er medlemmer af EU. Det, der er interessant at se nærmere på, er derfor, om der sker en koordinering af politikken mellem de nordiske lande forud for forhandlingerne og vedtagelserne i EU.

 

Selvom der ikke (længere) eksisterer en egentlig ”nordisk blok” på klima- og miljøområdet, har EU som institution alligevel (…) en effekt i retning af ensartethed mellem de nordiske medlemslandes klima- og miljøpolitik
_______

 

En sådan koordinering synes at have været ret udtalt i 1990’erne – perioden lige efter Finland og Sveriges optagelse i EU. Her dannede de nordiske lande ofte en blok på klima- og miljøområdet sammen med andre ligesindede lande. Formelle og institutionaliserede formøder mellem de nordiske lande i EU, i den form de fandt sted i 1990’erne, er dog ikke længere aktuelle.

I dag synes det i højere grad at være udsigten til at kunne danne alliancer med ligesindede lande, der styrer de nordiske landes ageren. Der kan derfor ikke siges at være en fast nordisk gruppe i Bruxelles, men der er alligevel en ret tæt koordination mellem de nordiske lande, og de kommer ofte til at tilhøre den samme gruppe, når der skal vedtages forslag indenfor klima- og miljøområdet, fx den såkaldte ”Green Growth Group”, som forsøger at samle de klimaambitiøse medlemsstater og koordinere synspunkter forud for klimaforhandlinger i EU.

Det betyder dog ikke, at de nordiske lande koordinerer på alle områder, som har med klima og miljø at gøre, og ofte vil de nationale interesser have førsteprioritet. Det er meget tydeligt på områder som natur, jordbrug og skovbrug, hvor fx Finland og Danmark har meget forskellige holdninger. Alligevel sker der ofte en koordination mellem de nordiske lande forud for COREPER-møderne [De Faste Repræsentanters Komité, der har til opgave at forberede de nationale ministres møder i EU, red]. Det afhænger dog i høj grad af den enkelte sag.

 

Specielt møderne i embedsmandskomiteen for miljø har haft fokus på fælles nordiske løsninger og samarbejde på klimaområdet
_______

 

I forhold til klima har de nordiske lande i de senere år især drevet en dagsorden med fokus på lavemissionsbiler, kvotehandelsdirektivet og ikke mindst den fremtidige energiunion. Selvom der ikke (længere) eksisterer en egentlig ”nordisk blok” på klima- og miljøområdet, har EU som institution alligevel i stor udstrækning en effekt i retning af ensartethed mellem de nordiske medlemslandes klima- og miljøpolitik.

Nordisk Ministerråd
De nordiske ministre for specifikke ressortområder mødes i regi af Nordisk Ministerråd med deres respektive råd et par gange om året. Og de forskellige nordiske ministerråd og embedsmands-komiteerne fungerer primært som platforme for udveksling af idéer og erfaringer og har ingen lovgivningsmæssige beføjelser.

På miljø- og klimaområdet har embedsmandskomiteen etableret to arbejdsgrupper, hhv. NOAK (nordisk arbejdsgruppe for globale klimaforhandlinger) og KoL (klima og luftkvalitet), som har produceret et antal interessante rapporter og analyser af nordisk klimapolitik. En opgørelse af mødeaktiviteten i ministerrådene for hhv. Miljø og Energi fra 2015-2017 viser, at der blev afholdt syv møder i ministerrådene og 20 møder i embedsmandskomiteerne, hvor specielt møderne i embedsmandskomiteen for miljø har haft fokus på fælles nordiske løsninger og samarbejde på klimaområdet.

Selvom det er svært at vise en direkte sammenhæng mellem samarbejdet i de nordiske ministerråd på miljø/klima- og energiområdet og ligheden mellem de nordiske landes klimapolitik, er der ingen tvivl om, at den kontakt, vidensdeling og politik-læring, der foregår, bidrager til en samordning af den nordiske klimapolitik.

Denne samordning finder sted bl.a. med henblik på at give de nordiske lande en større stemme i COP-forhandlingerne, i EU og i Arktisk Råd og for at cementere de nordiske landes førerposition på klimaområdet. Det er fx den nuværende finske regerings begrundelse for nordisk samarbejde på området.

Det fællesnordiske el-marked – Nord Pool
En tredje institution, som sandsynligvis skaber ensartethed mellem de nordiske lande på klima- og energiområdet, er det fælles skandinaviske marked for el – Nord Pool. Transmissionskabler forbinder de skandinaviske lande samt England, Tyskland og Holland og skaber derigennem en fleksibel infrastruktur, der gør det muligt at balancere produktion og forbrug af el og samtidig fastholde et marked for elektricitet.

 

I perioder med overskudsproduktion af el fra vandkraft i Norge og Sverige kan den el eksporteres til Danmark, som omvendt i perioder med overskud af el fra vindkraft kan eksportere denne til Sverige og Norge
_______

 

En sådan fleksibilitet er ekstrem nyttig for lande, som er så afhængige af vedvarende energi som de skandinaviske lande, idet energikilden afhænger af klimatiske forhold, som ikke kan styres på samme måde som produktion af el med fossile brændsler. I perioder med overskudsproduktion af el fra vandkraft i Norge og Sverige kan den el eksporteres til Danmark, som omvendt i perioder med overskud af el fra vindkraft kan eksportere denne til Sverige og Norge.

En fleksibel infrastruktur er således en forudsætning for at operere med et højt niveau af vedvarende energi i et lands energimix. Etableringen af en infrastruktur og et marked for elektricitet er derfor en hjørnesten i videreudviklingen af vedvarende energi i Skandinavien. På den måde bidrager det skandinaviske el-marked og transmissionsnet til at muliggøre en (udvidet) satsning på vedvarende energi i de nordiske lande og dermed til at muliggøre ensartethed i klimapolitikken.

De seneste 7-10 år er der dog opstået nogle kurrer på tråden i det nordiske el-samarbejde. Norge har selvstændigt etableret forbindelser til Holland, Tyskland og England og vil bl.a. sælge el til disse lande, da man regner med at kunne få mere til gengæld for strømmen her end gennem det nordiske samarbejde. Sverige er her på linje med Norge, hvilket udfordrer den danske og finske transmissionsoperatør, hhv. Energinet og Frigid.

Hvis der sker en splittelse på det nordiske el-marked, vil det være en bombe under det nordiske samarbejde på klimaområdet, idet dette samarbejde både i Nordisk Råd og i EU ses som en grundpille i den tætte koordinering af klimapolitikken i de nordiske lande. Der synes dog at være to faktorer, der for nærværende hindrer denne splittelse. Den ene er, at det skandinaviske el-marked ikke udelukker andre lande og samarbejdsaftaler udenfor Norden. Derfor er Tyskland en central aktør for nordisk el, og for Danmark i særdeleshed, idet overproduktion af vindkraft oftest sendes derned.

Ændring i disse aftaler kræver enighed mellem de nordiske lande, hvilket pt forhindrer Norge i at sælge ydelser ud af Norden udenom de aftaler, som er indgået i fællesskab. Den anden faktor er, at det nordiske el-marked fungerer som en idealmodel for den europæiske energiunion. Der vil derfor være et pres på parterne bag den skandinaviske model for at fortsætte samarbejdet.

Der er altså en stor ensartethed mellem de nordiske landes klimapolitik, både når det gælder de konkrete CO2-reduktionsmålsætninger og de anvendte politikinstrumenter. Og denne ensartethed er på mange måder blevet styrket i perioden 2017 til 2020, hvor man måske kan tale om et ”race to the top”.

De nordiske lande har alle reduktionsmål for 2030 og 2050, som er på linje med – eller mere ambitiøse end – EU’s senest fastsatte reduktionsmål, både når det gælder ETS og de ikke-kvotebelagte sektorer, og disse målsætninger er i høj grad ens. Desuden er der formodentlig en række nationale forhold, der gør den nordiske klimapolitik ensartet. Det drejer sig om nordisk kommunal idéudveksling og gensidig inspiration på klimaområdet, de stærke og ofte dagsordensættende grønne NGO’er og naturfredningsforeninger og de grønne partier, samt de nordiske landes gode økonomier. Det presser både i retning af og muliggør et højt ambitionsniveau på klimaområdet. ■


 

Det nordiske el-marked fungerer som en idealmodel for den europæiske energiunion. Der vil derfor være et pres på parterne bag den skandinaviske model for at fortsætte samarbejdet
_______

 

Jens Hoff er professor i statskundskab på Københavns Universitet. Han forsker meget i bæredygtigheds- og klimapolitik, og er senest i gang med projektet “Developing and Implementing Green National Accounts and the Green GDP” sammen med forskere på Økonomisk Institut, KU og Danmarks Statistik. ILLUSTRATION: Kystnære vindmøller, Hvide Sande (foto: Nicolai Tobias/polfoto)