16.05.2019

Har Europa lært af flygtningekrisen? EU og medlemsstaterne fortsætter årtiers selvmodsigende politik. EU mangler et nyt visionært asyl- og flygtningesystem, som afkobler territorialkontakten med beskyttelse i Europa – og omprioriterer ressourcerne til fordel for flere.

Af Jan Olsen, Anders Lisborg og Morten Lisborg

Migrationskrisen i 2015 rystede EU i sin grundvold. Den udstillede EU’s manglende evne til at håndtere migrationsudfordringerne. Samtidig står det efterhånden klart, at flygtninge- og migrationspresset mod Europa vil intensiveres markant i de kommende år som følge af både fortsatte konflikter, økonomisk ulighed, klimaforandringer og den demografiske udvikling i særligt Afrika.

I marts 2019 erklærede EU, at flygtningekrisen var overstået. Det er umiddelbart bekvemt og godt nyt op til et kommende EU-parlamentsvalg, hvor migration fortsat topper som en af de største bekymringer blandt borgerne, og hvor adskillige migrations- og EU-skeptiske parlamentarikere står til at blive valgt ind.

Men er det nu så enkelt? EU har haft travlt med at genvinde borgernes tillid til, at der nu igen er kontrol over migrationen. Man har blandt andet oprustet det fælles grænseagentur, Frontex, så styrken af grænsevagter nu kommer op på 10.000 mand. Støtten til EU’s fælles asylkontor (EASO) er også blevet kraftigt forøget. Derudover er både de militære operationer og de civile programmer, der har til hensigt at bekæmpe menneskesmugling og mindske migrationspresset, blevet udvidet. Man er nået et stykke ad vejen. Antallet af asylansøgninger er mere end halveret, og antallet af migranter over Middelhavet er kraftigt reduceret.

Spørgsmålet er, om det er tilstrækkeligt til at erklære krisen for overstået? Mellem 2014-2018 blev der registreret ca. 4,3 millioner førstegangs asylansøgere i EU. Det er flere end befolkningen i Kroatien. I 2018 søgte ca. 630.000 mennesker asyl i EU. Nok er det en halvering i forhold til ansøgertallet i 2015 og 2016, men det er stadig det femtehøjeste de sidste 25 år.

EU og medlemslandene bruger stadig milliarder af euro på at opretholde et asylsystem, som man med næb og klør forsøger at holde asylansøgere væk fra. Det sker både igennem aftaler med tredjelande, militære indsatser i Afrika og gennem et utal af nationale migrationsstramninger, der ofte rammer lemfældigt og uretfærdigt. Systemet er selvmodsigende, paradoksalt og nærmest skizofrent. Man bryster sig af en åben invitation til alle, der har beskyttelsesbehov, mens man med dørvagter og udsmidere forsøger at holde de inviterede ude. De, det alligevel lykkes at snige sig igennem ved hjælp af menneskesmuglere eller på anden måde, ender ofte med at blive. De nuværende “løsninger” er ikke bæredygtige og har dertil en række negative konsekvenser.

 

Man bryster sig af en åben invitation til alle, der har beskyttelsesbehov, mens man med dørvagter og udsmidere forsøger at holde de inviterede ude
_______

 

Mellem humanitære principper og sikkerhedspolitiske overvejelser
Flygtningekrisen og dens efterdønninger har ændret den måde, man traditionelt har opfattet migrations- og flygtningebevægelser på. I årtier har flygtninge- og migrantspørgsmålet primært været betragtet i et humanitært, menneskeretligt og juridisk perspektiv. Men flygtningekrisen viste, at migrations- og flygtningebevægelser også kan udgøre en væsentlig sikkerhedspolitisk udfordring for destinationslandene. Ofte er migration i et sikkerhedsperspektiv blevet forbundet med øget kriminalitet, bandegrupperinger, menneskesmugling, terror og risikoen for, at radikale islamister kommer ind i Europa. Nogle af disse trusler er reelle, men den primære sikkerhedstrussel er snarere en kompleks kombination af de sociale, økonomiske og politiske konsekvenser af et vedvarende migrationspres. Flygtningekrisen udstillede desuden væsentlige svagheder ved de europæiske og nationale institutioner. I store dele af de europæiske befolkninger opstod der en grundlæggende og ubehagelig følelse af, at ansvarlige politikere og institutioner, især EU, ikke formåede at håndtere situationen.

Udover at flygtningekrisen rystede EU-samarbejdet fundamentalt, medførte den også, at flere blev opmærksomme på asylsystemets strukturelle dysfunktionaliteter. Blandt andet ifm. hjemsendelser og i den uretfærdige skævvridning af ressourcefordelingen mellem de flygtninge, der befinder sig i Europa, og majoriteten af verdens flygtninge, der befinder sig i nærområderne. EU-landene har på fem år (2014-2018) brugt to-tre gange flere økonomiske ressourcer på modtagelse af 4,3 mio. asylansøgere, end hvad FN’s Flygtningehøjkommissariat (UNHCR) i samme periode har haft til rådighed til at beskytte ca. 68,5 mio. flygtninge og internt fordrevne på globalt plan. Reelt har EU-landene haft ressourcerne til at sikre langt bedre forhold for alverdens flygtninge og mest sårbare migranter. Men man er endt med at bruge det meste på de globalt set relativt få, som det er lykkedes at sætte en fod på europæisk jord.

I Bruxelles har man forstået flygtninge- og migrationskrisens alvor. Mange af de tiltag, som EU igennem de sidste tre-fire år har implementeret, viser, at realpolitiske og sikkerhedspolitiske overvejelser vægter stadigt tungere end idealer og humanitære principper. Også selvom man ihærdigt forsøger at opretholde en anden facade udadtil.

 

I store dele af de europæiske befolkninger opstod der en grundlæggende og ubehagelig følelse af, at ansvarlige politikere og institutioner, især EU, ikke formåede at håndtere situationen
_______

 

EU har endnu ikke knækket koden…
EU’s overordnede strategi er en videreudvikling af den samme strategi, som EU’s medlemsstater har forsøgt sig med i årtier. Nemlig at gøre det vanskeligere for potentielle asylansøgere at nå frem til Europa, så de dermed ikke kan benytte sig af retten til at søge om asyl.

Strategien udspringer af en problematik, der bunder i, at retten til beskyttelse er koblet til territorial kontakt. Det vil sige, at asylansøgere i dag (bortset fra kvoteflygtninge) kun kan opnå beskyttelse og søge om asyl i et land, såfremt de er fysisk til stede i landet. Derfor vil der fortsat være millioner af mennesker, som vil søge mod Europa, indtil man knækker koden til, hvordan man kan konstruere et nyt asylsystem, der afkobler beskyttelse i Europa fra territorial kontakt.

Problematikken bliver yderligere kompliceret af flygtninge, der på baggrund af håb om bedre levevilkår og fremtidsmuligheder vælger at søge mod i Europa, på trods af at de enten allerede har opnået beskyttelse eller vil kunne få beskyttelse tættere på deres oprindelsesland. Det sker, selvom EU og medlemsstaterne ganske åbenlyst sætter stadig flere midler af til at begrænse fænomenet.

Ifølge Eurostat blev der i 2018 truffet godt 580.000 førsteinstansasylafgørelser i EU-medlemsstaterne. Af dem blev 63 pct. afvist. Det vil groft sagt sige, at 6 ud af 10 asylansøgere i 2018 ikke blev vurderet at være flygtninge. Altså bruger medlemsstaterne enorme ressourcer på administrative opgaver og juridiske vurderinger i forhold til asylansøgere, som ganske enkelt ikke er flygtninge i juridisk forstand. Spørgsmålet er, om det er hensigtsmæssigt at fortsætte med et asylsystem, hvor territorial kontakt er afgørende, samtidig med at man afsætter stadig flere midler og anvender stadig mere kontroversielle metoder, som skal forhindre irregulær migration og ankomsten af asylansøgere?

 

Spørgsmålet er, om det er hensigtsmæssigt at fortsætte med et asylsystem, hvor territorial kontakt er afgørende
_______

 

Grænsehegn og migrationsaftaler
Som nævnt erklærede EU for få måneder siden flygtningekrisen for overstået. EU-lederne gjorde meget ud af at fortælle om deres bidrag til at reducere antallet af irregulære migranter. Ser man nærmere på, hvad der i virkeligheden har været afgørende for reduceringen i antallet af asylansøgere, må man dog sætte spørgsmålstegn ved, om det virkelig var EU’s tiltag. Eller om det måske i højere grad skyldes tiltag, som de enkelte medlemslande har foretaget – sommetider med kritik fra EU-systemet.

De største smuglerruter til Europa var de såkaldte ‘Balkanruter’ via det østlige Middelhav og videre igennem Serbien og Ungarn. De blev effektivt stoppet af Ungarns kontroversielle 175 kilometer lange grænsehegn samt en intensiv fysisk blokade, en politi- og militærblokade, som udløste voldsomme kampe imellem migranter og de ungarske myndigheder. Opførelsen af det ungarske grænsehegn medførte en dominoeffekt, hvor en række andre lande fulgte efter med lignende grænsehegn, herunder Østrig og Makedonien. I slutningen af 2015 og begyndelsen af 2016 genindførte flere lande, herunder Tyskland, Danmark og Sverige, national grænsekontrol. De hårde ydre og indre grænser i Europa har uden tvivl haft en mærkbar effekt, men det er ikke et forhold, der tales meget om i Bruxelles. Faktisk har Kommissionen flere gange ytret, at den ikke støtter den slags foranstaltninger økonomisk, og at medlemslandene bør nedlægge de nationale grænsekontroller.

EU’s aftale med Tyrkiet var skelsættende, fordi den første gang gav reel mulighed for at bryde den indlejrede incitamentsstruktur, altså et brud med det grundlæggende princip om territorialkontakt som afgørende for beskyttelse i Europa, og fordi erklæringen gav EU mulighed for at sende såvel migranter og flygtninge tilbage til Tyrkiet.

EU stod bag samlet bag erklæringen, men reelt var det Tyskland og Holland, som på daværende tidspunkt havde formandskabet, som tog initiativ og var de drivende kræfter. Et forhold, som blev mødt med intern kritik af blandt andet formanden for Det Europæiske Råd, Donald Tusk, som anklagede Tyskland og Holland for ikke at have involveret EU nok i forhandlinger om aftalen.

 

De hårde ydre og indre grænser i Europa har uden tvivl haft en mærkbar effekt, men det er ikke et forhold, der tales meget om i Bruxelles
_______

 

Mange peger på EU-Tyrkiet aftalen som et afgørende vendepunkt på flygtningekrisen. Det er imidlertid dokumenteret, at faldet af irregulære migranter på Balkanruterne var faldet markant, måneder inden aftalen trådte i kraft. Det indikerer, at de hårde grænser på Balkan og i Ungarn samt den dominoeffekt, som de medførte igennem hele Europa, muligvis havde en større kortsigtet effekt på den irregulære migrationsstrøm end EU-Tyrkiet-aftalen.

Sammenhængen mellem faldet i antallet af asylansøgere og EU-Tyrkiet-erklæringen*:



I et længere perspektiv er det dog klart, at EU-Tyrkiet-erklæringen har haft en væsentlig effekt ift. at reducere asylmigrationen over det østlige Middelhav. Men der er flere delmål i aftalen, som må betragtes som problematiske, herunder de helt centrale dele af erklæringen om modtagelse af flygtninge fra Tyrkiet samt tilbagesendelse af irregulære migranter fra Grækenland til Tyrkiet. I perioden fra april 2016 til primo april 2019 er der ankommet over 90.000 migranter til Grækenland, mens der ifølge UNHCR per februar 2019 kun var sendt under to tusinde migranter tilbage fra Grækenland til Tyrkiet. Samtidig har der været voldsom kritik af de elendige forhold, som strandede migranter og flygtninge lever under i lejre på de græske øer.

Den centrale Middelhavsrute fra Libyen til Italien har været den mest omtalte og berygtede menneskesmuglingsrute til Europa. Det skyldes først og fremmest, at det er den farligste rute. Langt de fleste af de mindst 24.000 mennesker, der enten er døde eller meldt savnede i løbet af de seneste fem år (2014-18), er omkommet på den centrale Middelhavsrute. Samtidig fortsætter kritikken af EU’s samarbejde med den libyske kystvagt samt de umenneskelige forhold i de centre, som migranter bliver anbragt i af den libyske kystvagt.

 

Selvom der er blevet afsat millioner af euro gennem de seneste fem-seks år, har de militære operationer på Middelhavet vist sig ineffektive i bekæmpelsen af menneskesmuglere
_______

 

Den nuværende situation illustrerer grundlæggende EU’s problem. Nemlig balancen mellem humanitære principper og sikkerhedspolitiske overvejelser.

Efter flere alvorlige skibbrud, hvor hundredvis af migranter omkom, besluttede Italien i 2013 at indsætte flådeoperationen Mare Nostrum, som skulle redde migranter fra druknedøden. Operationen blev efterfulgt af EU’s flådeoperationer Triton og senere Operation Sophia. Selvom der er blevet afsat millioner af euro gennem de seneste fem-seks år, har de militære operationer på Middelhavet vist sig ineffektive i bekæmpelsen af menneskesmuglere. Det skyldes først og fremmest, at de ikke har haft mandat til eller mulighed for at afskibe migranter og flygtninge sikre steder i Nordafrika. Et forhold, som EU desværre aldrig lykkedes med fx igennem en aftale med et nordafrikansk land i regionen.

I sommeren 2017 lykkedes det den tidligere italienske regering at indgå aftaler med centrale libyske militser. Det betød, at strømmen af migranter fra Libyen til Italien aftog markant. Hvad EU og diverse flådeoperationer i årevis havde forsøgt, lykkedes altså på få måneder for de italienske myndigheder.

Spanien indgik tidligere på året en samarbejdsaftale med Marokko. Aftalen betyder, at de to landes kystvagter skal bekæmpe menneskesmuglingen på den vestlige middelhavsrute. Den er særdeles interessant, fordi den rummer mulighed for afskibning af migranter i Marokko. Efter at Balkanruten og den centrale middelhavsrute blev lukket ned, var Spanien i 2018 det land, som modtog flest irregulære migranter. EU har støttet samarbejdet med økonomisk assistance til Marokko med 140 millioner euro, men det ændrer ikke ved, at det var Spanien, som tog initiativet og forhandlede aftalen med Marokko på plads.

 

I takt med at EU indgår aftaler med tredjelande, må EU også tage det nødvendige opgør med territorial kontakt som en afgørende forudsætning for, om man kan få beskyttelse i Europa
_______

 

Rettidig omhu og holdbare løsninger
Selvom der kastes milliarder af euro efter grænsesikring og øget samarbejde med tredjelande, har EU fortsat ikke formået at blive enige om fælles, holdbare løsninger og en ny fælles europæisk asyl- og flygtningepolitik. Det er foruroligende. Dels fordi det vidner om et fortsat splittet EU, og dels fordi man må sætte spørgsmålstegn ved, om EU reelt er klar til at håndtere en ny flygtninge- og migrantkrise.

I takt med at EU indgår aftaler med tredjelande, må EU også tage det nødvendige opgør med territorial kontakt som en afgørende forudsætning for, om man kan få beskyttelse i Europa. Samtidig bør EU lave en økonomisk omprioritering. I stedet for at bruge milliarder af euro på asylsagsbehandling og opretholdelsen af et forældet asylsystem og en grænseforvaltning, som skal holde asylansøgere væk fra Europa, burde man allokere langt flere direkte midler til flygtninge i nærområderne.

De politiske konsekvenser af ikke at sikre bæredygtige løsninger kan blive katastrofale. En ny flygtningekrise, som fx kan blive udløst af en omfattende borgerkrig i Libyen eller andre konfliktramte områder, kan vælte det europæiske korthus. Det vakler allerede i takt med, at nye højreekstreme og EU-skeptiske alliancer styrkes. Hvis korthuset vælter, skyldes det ikke, at vi har savnet advarsler, men alene at man ikke har udvist rettidig omhu og formået at præsentere visionære og holdbare løsninger. ■

 

Korthuset vakler allerede i takt med, at nye højreekstreme og EU-skeptiske alliancer styrkes. Hvis det vælter, skyldes det ikke, at vi har savnet advarsler, men alene at man ikke har udvist rettidig omhu og formået at præsentere visionære og holdbare løsninger
_______

Apropos denne artikel:

Anne Kirstine Rønn i RÆSON SØNDAG: Assad er væk, Iran er optaget og Israel er i offensiven. Men Hizbollah har fortsat indflydelse i Libanon

Peter Birch Sørensen i RÆSONs nye trykte nummer: Skal vi frigøre os fra Kina – også hvis det går ud over klimaet?

Michael Hirsh: Det, vi ser, er et gennemgribende geopolitisk skift, som kan ændre verden, som vi kender den

Brasso og Foss i RÆSONs nye trykte nummer: Siden 2019 er EU’s fælles gæld mere end tidoblet – og nu mangler der igen penge

William Kotschenreuther Andersen: Bag Trumps grønlandsambition gemmer sig mere end personlig forfængelighed

Bertel Heurlin: Trump vil maksimere USA’s magt – og lykkes faktisk med det. Mange ser det ikke – men det gør Xi