04.11.2018

Migration er blevet en destabiliserende og fragmenterende faktor både internt i Europas nationalstater og for hele EU. Samtidig afslørede flygtningekrisen fundamentale fejl i det europæiske asylsystem. Det bør laves om.

Af Morten Lisborg, Anders Lisborg og Jan Olsen

Det relativt lave asylansøgertal i EU i 2018 kunne umiddelbart antyde, at flygtningekrisen er overstået, og at de seneste tiltag har været tilstrækkelige. Der blev lappet på hullerne, og ansøgertallet er faldet markant. I 2016 søgte 1,2 millioner om asyl i EU, hvilket et år senere var faldet med næsten 50 pct. til knap 650.000, og i 2018 har foreløbig ”kun” 307.450 søgt asyl i EU. Men lappeløsninger er uholdbare. For krisen påviste fundamentale fejl i hele konstruktionen af det europæiske asylsystem.

Det koster EU-modtagerlandene milliarder af euro at opretholde og administrere systemet. Penge, som kunne have været brugt meget bedre andre steder:

Sverige brugte årligt næsten det samme beløb på de ca. 270.000 asylansøgere, som ankom til landet i 2014-16, som hele FN’s Flygtningehøjkommissariat (UNHCR) havde til rådighed til at hjælpe de mere end 68 millioner flygtninge og internt fordrevne på globalt plan. Tysklands årlige budget til de 1,2 millioner nyankomne asylansøgere var i perioden tre gange større end UNHCR’s budget.

Skævvridningen i fordelingen af ressourcer er globalt set dybt uretfærdig, uansvarlig og alt andet end humanitær. Asylsystemet er ineffektivt, fordi stadig flere migranter anvender det til at få adgang til Europa, selvom de ikke har et beskyttelsesbehov, men efterfølgende ikke kan hjemsendes. Det er uretfærdigt, fordi der anvendes enorme ressourcer på de globalt set få asylansøgere, som det lykkes at komme til Europa, mens størstedelen af verdens flygtninge og fattige modtager meget lidt eller ingen hjælp.

Endelig er flygtninge- og migrationsudfordringerne ikke alene et humanitært spørgsmål, men i stigende grad også en central politisk, økonomisk og sikkerhedsmæssig udfordring for EU-landene. Løfter man blikket fra det aktuelle antal asylansøgere i EU, står det klart, at de massive migrationsstrømme, som vi har været vidner til, er udtryk for et vedvarende immigrationspres, som vil fortsætte mange årtier fremover.

 

Det europæiske asylsystem er udtænkt i en anden tid, og det er ganske enkelt uegnet til at løse fremtidens udfordringer
_______

 

Global ulighed, konflikter og klimaforandringer vil, i kombination med en stærkt stigende befolkningstilvækst, globalisering og et dysfunktionelt asylsystem, fortsat gøre Europa til en foretrukken destination for verdens flygtninge og migranter, der når frem ad irregulære migrationskanaler. Det europæiske asylsystem er udtænkt i en anden tid – i efterkrigstiden, i en anden verdensorden – og det er ganske enkelt uegnet til at løse fremtidens udfordringer.

Derfor er det afgørende nødvendigt og udtryk for rettidig omhu at lære af de seneste års systemfejl og udnytte det nuværende pusterum til at udvikle nye, bæredygtige og mere visionære migrations- og flygtningepolitikker. For det ER muligt at lave et mere retfærdigt system, som sikrer hjælp og beskyttelse til flere, ikke mindst de mest sårbare i verden, og som ikke udfordrer sikkerhed og stabilitet i egne samfund. Spørgsmålet er hvordan.

Asylsystemet: selvmodsigende og dobbeltmoralsk
I årtier har EU’s migrationspolitikker på asyl- og flygtningeområdet primært forsøgt at begrænse tilgangen af asylansøgere. Den tilgang bygger overordnet på to komponenter. Den ene forsøger at holde asylansøgere fysisk ude af Europa. Det sker primært ved en forstærkning af de ydre grænser og ved en række internationale aftaler og partnerskaber med tredjelande i bl.a. Afrika, Mellemøsten og Sydasien. Den anden komponent består af nationale stramninger på udlændingeområdet. Her er det primære mål igennem lovgivning at gøre det mindst muligt attraktivt for asylansøgere at søge til netop de lande, der har gennemført stramningerne. Det har medført en uhensigtsmæssig konkurrence, hvor de enkelte europæiske lande forsøger at overgå hinanden i udlændingestramninger, der samlet set ender som et nulsumsspil – en slags europæisk ’asyl-sorteper’.

Disse adgangsbegrænsende tiltag forbliver – her et par år efter flygtningekrisen – fortsat den primære strategi for EU. Det er indlysende paradoksalt og inkonsekvent at forsøge at forhindre mennesker i at benytte retten til at søge asyl, når den selvsamme ret opretholdes for dem, som det alligevel lykkes at indrejse irregulært. Samtidig har man forsøgt at flytte fokus hen mod bekæmpelse af menneskesmuglere, som om de var problemets kerne. Den internationale menneskesmuglerindustri er vokset markant: I 2015 omsatte den på flygtningekrisen mellem 35 og 42 mia. kroner (vurderer Europol). Men det er de paradoksale politikker, asylsystemet selv og den globalt skævvredne fordeling af ressourcer, som skaber et marked for menneskesmuglere. Problemet er den enorme forskelsbehandling, der er mellem flygtninge uden for EU og dem, som det lykkes at få territorialkontakt – dvs. sætte fod på europæisk jord – og som dermed kan påkalde sig rettigheder og opnå muligheder, som andre ikke kan. Det forhold, i kombination med manglende hjemsendelser af afviste asylansøgere, skaber en uheldig og selvforstærkende incitamentsstruktur for asylmigranter – med eller uden beskyttelsesbehov.

Konsekvensen af EU’s selvmodsigende og dobbeltmoralske politikker er bl.a., at tusindvis af migranter hvert år omkommer i forsøget på at nå frem til Europa. På fire år (2014-17) er der alene på Middelhavet registreret 10.775 omkomne – 1.549 per 30. august i år.

Sagens kerne er, at det fortsat kan betale sig at indrejse irregulært med menneskesmuglere ad stadig farligere smuglerruter, fordi de migranter, som når frem, fortsat kan få deres asylsag behandlet i Europa. EU-staternes politikker om at begrænse ankomsten af asylsøgere savner derfor konsekvens. De adgangsbegrænsende tiltag gør det sværere at komme ind i Europa, men de fjerner ikke tilskyndelsen til at gøre forsøget.

 

Migration har flyttet sig fra primært at være en humanitær udfordring til i stigende grad at være en sikkerhedspolitisk udfordring – en ny asymmetrisk og ukonventionel sikkerhedstrussel, som forrykker stabiliteten på kontinentet og slår store revner i EU-samarbejdet
_______

 

Et nyt system – og fra humanitære til sikkerhedspolitiske udfordringer
De fleste løsningsforslag forsøger at justere og stramme på det udtjente system. Der er imidlertid behov for en helt ny model – et reelt paradigmeskifte (der intet har at gøre med regeringens nylige brug af begrebet). Det inkluderer et opgør med hele idéen om såkaldte spontane asylansøgninger og territorialkontakt som afgørende for at opnå beskyttelse i Europa. Vi præsenterer her en løsningsmodel, der reelt ændrer incitamentsstrukturen for asylmigration og menneskesmugling, mens internationale ordninger for kvoteflygtninge opprioriteres. Modellen er mere fair og kommer flere udsatte til gode ved, at EU-landene inklusive Danmark proaktivt tager styring og beslutter, hvordan hjælpen til flygtninge forvaltes og fordeles ud fra den samlede udfordring og ud fra de ressourcer, der er til rådighed. Modellen indeholder også langsigtede visionære og bæredygtige løsninger, der adresserer de grundlæggende årsager til migration.

Der står meget på spil for Europa. Flygtningekrisen og dens efterdønninger har på få år fuldstændig forandret det politiske landskab. I store dele af Europa er opbakningen til populistiske antiimmigrationspartier vokset markant. Migration er blevet en destabiliserende og fragmenterende faktor både internt i Europas nationalstater og for hele EU. Migration har således flyttet sig fra primært at være en humanitær udfordring til i stigende grad at være en sikkerhedspolitisk udfordring – en ny asymmetrisk og ukonventionel sikkerhedstrussel, som forrykker stabiliteten på kontinentet og slår store revner i EU-samarbejdet. Det skaber en situation, som lande uden for EU observerer tæt og er klar til at udnytte.

I Bruxelles iagttager man nervøst den politiske udvikling, mens man søger efter nye, holdbare løsninger. Der synes at være stigende konsensus om, at det nuværende asylsystem ikke fungerer, og at migrationsudfordringerne udgør en eksistentiel trussel for Europa, som det bl.a. fremgik af slutdokumentet fra EU-topmødet om migration og sikkerhed i juni. Samtidig er der fortsat stor uenighed om, hvilke løsningsmodeller EU skal søge.

Både nationalt og internationalt er der mange nye idéer på bordet, bl.a. de såkaldte ’disembarkation platforms’ i tredjelande uden for EU’s grænser. Grundlæggende handler det om at oprette en slags modtagecentre for flygtninge og migranter fx i Nordafrika. Ligeledes arbejder Danmark og Østrig for idéen om at etablere fælles europæiske udrejsecentre for afviste asylansøgere. I det hele taget er idéer og løsningsmodeller, der for kort tid siden blev opfattet som urealistiske og symbolpolitiske tiltag, i dag på det realpolitiske tegnebræt. Der er dog ingen af de nye tiltag, der peger på fundamentale forandringer, herunder opgør med spontane asylansøgninger, som vil føre til nødvendige ændringer i den nuværende incitamentsstruktur.

Et nyt og mere fair system
Vores model – som vi kalder en ’migration management-model’ – har to formål. Dels at sikre, at Europa fremover effektivt opretholder sin legitime kontrol med immigration i modsætning til de kaotiske tilstande, som vi oplevede i 2015-16. Dels at sikre en mere retfærdig og humanitær fordeling af de ressourcer, som EU-landene anvender på migranter, flygtninge og andre sårbare grupper. Det er kort sagt et oprigtigt ønske om at hjælpe flest muligt bedst muligt – med de ressourcer, der er til rådighed – uden at destabilisere vores egne samfund.

 

Migrationskrisen og -udfordringerne rummer ikke kun farer og forandringer, men også muligheder for nytænkning og for at udvikle langsigtede og bæredygtige løsninger
_______

 

Modellen udfordrer polariseringen mellem de migrationsforskrækkede og migrationsromantikere (de såkaldte strammer- og slapperfløje), fordi den foreslår en tredje vej, der balancerer sikkerhedspolitiske udfordringer med mere effektive internationale humanitære indsatser. Den rummer idéer til langsigtede og bæredygtige løsninger, der adresserer de grundlæggende årsager til migrationen.

Kernen i modellen er: a) at oprette modtagecentre uden for EU, b) stoppe spontane asylansøgninger, c) udvide FN’s kvoteflygtningesystem, d) iværksætte en massiv opgradering og støtte til flygtninge i nærområderne og e) indarbejde migrationsudfordringerne som et centralt element i udformningen af andre politikområder, der adresserer de bagvedliggende årsager til migration.

En grundlæggende ambition er, at flygtninge bliver i deres i nærområde. Her skal den primære hjælp og assistance sættes ind. Fordi det er her, behovet er størst, og fordi man her kan hjælpe langt flere flygtninge for de samme ressourcer, end man kan i Europa. Modellen forudsætter strategiske partnerskaber med lande, som asylmigranter rejser igennem på deres ruter til EU, samt med centrale migrantafsenderlande, herunder især i Afrika, Mellemøsten og Sydasien. Det er i de stater, som ligger i umiddelbar geografisk nærhed af konfliktområderne, at flygtninge og migranter, som i dag, skal kunne opnå international beskyttelse.

Det er nødvendigt at kombinere en effektiv grænsekontrol og en udvidelse af de internationale adgangsbegrænsende tiltag (dvs. de tiltag, som EU og medlemslandene i disse år implementerer i primært Afrika) med et egentligt stop for behandlingen af spontane asylansøgninger.

Modtagecentre
I den første fase er det oplagt at placere modtagecentre i de nordafrikanske lande, fordi det er her, migrationspresset er størst – og fordi det tilsvarende er her, flest omkommer i forsøget på at komme ind i Europa. På længere sigt kan man arbejde på at oprette modtagecentre, som er strategisk placeret ved Europas ydre grænser, fx på Balkan, i Østeuropa og i Kaukasus. Aftaler omkring modtagecentre skal forhandles på plads med værtslandet og skal planlægges nøje mht. drift og sikkerhed. Under almindelige forhold bør de kun operere på et nødvendigt minimum – de er primært en slags beredskabscentre i tilfælde af større konflikter eller pludseligt opståede migrationspres.

Det er klart, at værtslande skal kompenseres for deres samarbejde. Det kan man først og fremmest gøre økonomisk. Tyrkiet-aftalen kostede eksempelvis EU tre mia. euro i 2016-2017 og endnu tre mia. euro i 2018, hvilket er meget, men relativt lidt, i forhold til hvor meget EU ellers har bekostet på det dysfunktionelle asylsystem. Herudover er der en række andre emner, som kan forhandles med værtslandene: fx at lempe visumreglerne, tildele flere studiepladser eller indgå fordelagtige handelsaftaler, som vil bidrage til at skabe arbejdspladser til lokalt integrerede flygtninge. Der er også mulighed for at mobilisere den private sektor og give incitamenter til produktion, som både tilgodeser lokalt integrerede flygtninge og den lokale befolkning.

Endelig er det en mulighed at aftale en fordelingsnøgle i lighed med Tyrkiet-aftalen. EU kan eksempelvis modtage kvoteflygtninge blandt lokalt integrerede flygtninge i en bestemt størrelsesorden i forhold til antallet af de asylmigranter, som EU overfører til modtagecentre i det pågældende land. På den måde bliver værtslandet ikke yderligere belastet af flere flygtninge.

Kun de, som forsøger at indrejse irregulært i Europa, skal placeres i modtagecentrene. Centrene er således ikke flygtningelejre, hvor man kan søge om asyl med henblik på at få ophold i Europa. Der findes allerede en række steder i nærområderne, hvor flygtninge fra konfliktområder eller andre, som er individuelt forfulgt, kan opnå international beskyttelse. Udfordringen for EU er, at flygtningene ofte ikke bliver i nærområderne.

Konkret fungerer systemet sådan, at migranter, når de bliver reddet på Middelhavet, skal transporteres direkte til nærmeste modtagecenter. Transporten kan udføres af flådefartøjer fra EU-landene, eventuelt i samarbejde med Frontex og kystvagter i de nordafrikanske lande. EU-landenes flåder har både kapaciteten til overvågning og redningsaktioner, og de kan koordinere med værtslandets myndigheder. De redningsaktioner, som i årevis har fundet sted på Middelhavet, skal naturligvis fortsætte, men signalet skal være klart: Forsøger man at indrejse irregulært i EU, kommer man ikke umiddelbart i betragtning til senere ophold i Europa. Det vil altså være et system, som udviser konsekvens, og som tør prioritere hjælp til dem, som har mest behov, og som søger international beskyttelse igennem de etablerede, legale migrationskanaler for flygtninge, nemlig FN’s kvotesystem.

 

Sagens kerne er, at det fortsat kan betale sig at indrejse irregulært med menneskesmuglere ad stadig farligere smuglerruter, fordi de migranter, som når frem, fortsat kan få deres asylsag behandlet i Europa. EU-staternes politikker om at begrænse ankomsten af asylsøgere savner derfor konsekvens
_______

 

Migranter, som pågribes ved EU’s landegrænser eller inden for EU, skal tilbageholdes af myndighederne, indtil de under ordnede og sikre forhold kan bringes til et modtagecenter. Hvis en asylansøger fx træffes på grænsen mellem Danmark og Tyskland, skal myndighederne udsende vedkommende til nærmeste modtagecenter, hvor asylvurderingen vil blive foretaget. Det vil sandsynligvis kræve, at myndighederne har mulighed for at tilbageholde asylansøgere i en kortere periode (en-to uger), således at man har den fornødne tid til at advisere modtagecentret og arrangere udrejsen. Det ideelle vil være, at transporten koordineres med andre EU-lande, eksempelvis igennem Frontex. Erfaringsmæssigt forekommer udsendelser med civile lufthavnsselskaber ikke at være en farbar vej.

For at undgå, at modtagecentrene bliver en magnet for asylmigranter på vej til Europa, er det afgørende, at ingen, som bliver registreret i modtagecentret, straks bliver accepteret som kvoteflygtning og sendes til Europa. Man kan med fordel lave en længere karensperiode på fx fem år for dem, som forsøger at indrejse illegalt i Europa. Idéen er, at man ikke tilgodeser dem, der forsøger at ”snyde” sig foran i køen, mens man derimod belønner de flygtninge, som allerede er i nærområderne som UNHCR-registrerede flygtninge og ikke har forsøgt at indrejse illegalt i Europa.

Modtagecentrene bør ikke være for store, for vi ved af erfaring, at det bliver vanskeligt at håndhæve sikkerhed og sikre anstændige levestandarder. Det kan derfor være nødvendigt at oprette flere centre i nærheden af hinanden. Modtagecentrene ligger på værtslandets territorium, og det er derfor naturligvis landets myndigheder, som står for den overordnede sikkerhed. Driften af centrene kan fortages af internationale organisationer efter aftale med værtslandet og med økonomisk støtte fra EU. Kontinuerlig monitorering bør foregå i samarbejde mellem EU og værtslandets myndigheder.

I modtagecentrene registreres ansøgere med navn og nationalitet, og der optages biometri, fx fingeraftryk, irisscanninger og andre særlige kendetegn. Informationerne gemmes i centrale databaser, således at man kan følge de enkelte ansøgere og deres sag lige fra redningen til søs til afslutningen på sagen (der kan bestå i asyl i værtslandet og lokal integration – eller hjemsendelse til oprindelseslandet). Opgaven med registrering og optagelse af biometri kan udføres af personale fra EU eller internationale organisationer i samarbejde med myndighederne i værtslandet.

Indkvarteringen skal foregå som i europæiske asylcentre. Der skal være adgang til lægefaciliteter, men ellers skal centrene være enkle og praktiske. Modtagecentret er ikke et sted, hvor man skal opholde sig i længere tid.


 

Signalet skal være klart og enkelt: For at bryde incitamentsstrukturen tager EU-lande kun imod flygtninge, som ikke har forsøgt at indrejse irregulært
_______

 

Der foretages en asylvurdering. Den opgave kan løses gennem et samarbejde med myndighederne i værtslandet og eksempelvis UNHCR eller EU’s European Asylum Support Office (EASO). UNHCR foretager i dag asylsagsbehandling (refugee status determination) i en række lande, hvor de lokale myndigheder ikke har kapacitet til det. Asylsagsproceduren skal leve op til internationale standarder. Da majoriteten af de asylmigranter, som krydser Middelhavet via den centrale og vestlige middelhavsrute (Nordafrika-Italien og Nordafrika-Spanien), ikke har et reelt beskyttelsesbehov og dermed ikke er flygtninge, kan man med fordel oprette særlige ’åbenbart grundløse hasteprocedurer’, hvor asylsagsbehandlingen foregår hurtigt og effektivt. Omvendt kan man lave ’særligt hastende tilladelsesprocedurer’ for eksempelvis syriske flygtninge. Begge procedurer kender man allerede til i Danmark og flere andre EU-lande.

Tre kategorier: lokalt integrerede, hjemsendte migranter og kvoteflygtninge
De personer, som bliver vurderet at være flygtninge, skal i første omgang ikke til Europa. I stedet skal de integreres lokalt i det land, hvor modtagecentret ligger. Her kan de leve under international beskyttelse, jf. Flygtningekonventionen. Lokal integration af flygtninge er en ganske normal procedure, som UNHCR anvender for millioner af flygtninge i nærområderne, og de, der opnår flygtningestatus, vil dermed have samme rettigheder og samme adgang til hjælp og assistance som majoriteten af verdens flygtninge under UNHCR’s mandat. Alle flygtninge skal have adgang til skole, sundhedsvæsen og arbejdsmarkedet på lige fod med lokale borgere.

EU-landene bør yde omfattende økonomisk og anden støtte til lokal integration af flygtninge. Midlerne er der – i lyset af besparelserne ved lukningen af det nuværende ekstremt dyre spontanasylsystem.

Migranter hjemsendes igennem programmer i samarbejde med FN’s migrationsagentur, International Organization for Migration (IOM), eller lignende organisationer. Det er centralt, at der bliver indgået holdbare hjemsendelsesaftaler med migranternes hjemlande, primært vestafrikanske lande og lande i Sydasien. Og det er afgørende, at hjemsendelser sker hurtigt og effektivt.

Det er muligt, at der kan være behov for, at afviste migranter kan tilbageholdes, indtil de kan hjemsendes. Der skal i udgangspunktet ikke tilbydes større repatrieringsydelser, idet det i sig selv kan blive en pull-faktor. I stedet bør der lægges større pres på migrantafsenderlandene for at tage imod deres egne statsborgere. I den proces kan EU indgå fordelagtige og motiverende aftaler med de lande, som tager imod deres egne statsborgere hurtigt og effektivt.

Det må forventes, at migranter, som står til hjemsendelse fra et modtagecenter i et land i nærområdet, er mere motiverede for at vende hjem end de migranter, der i dag står til hjemsendelse fra Europa. Hjemsendelser af migranter, som afvises via denne model, vil også mindske behovet for de fælles udrejsecentre, som bl.a. Danmark og Østrig lige nu arbejder på.

EU skal fortsat tage imod flygtninge. For vi har både en moralsk forpligtelse og en interesse i, at det internationale flygtningesystem fungerer.

 

Det kræver langt mere end udviklingsbistand i traditionel forstand. I stedet er der behov for en helt anden og mere ambitiøs tilgang, hvor migrationsudfordringerne indgår som et centralt element i udformningen af andre politikområder
_______

 

På nationalt plan skal hvert af EU’s medlemslande beslutte en kvote på flygtninge, som de vil tage imod. De flygtninge, som accepteres, skal alle være personer, som er FN-registrerede flygtninge fra eksisterende lejre eller er lokalt integrerede flygtninge.

For flygtninge er der reelt kun én mulighed for at få beskyttelse inden for EU: genbosætning. Genbosætning bør planlægges ordentligt, med grundig screening og sprog-, kultur- og arbejdsmarkedsforberedelse, flere måneder før en flygtning kan bosætte sig i et EU-land. Efterhånden som EU-landene får kontrol over migrationspresset og reduceret de spontane ansøgninger, kan antallet af kvoteflygtninge stige. Dette system gør det også muligt målrettet at aflaste specifikke regioner og lande, hvis der opstår pludselige konflikter eller humanitære katastrofer.

Signalet skal være klart og enkelt: For at bryde incitamentsstrukturen tager EU-lande kun imod flygtninge, som ikke har forsøgt at indrejse irregulært. Har en person forsøgt at indrejse irregulært, skal vedkommende ikke umiddelbart have mulighed for opholdstilladelse i Europa. Det gælder alle former for opholdstilladelser, herunder visum, familiesammenføring, arbejdstilladelse osv.

Illegale indrejser med menneskesmuglere vil gradvist aftage, i takt med at flere erfarer, at spontane asylansøgninger ikke længere er en mulighed. Ser man på udviklingen i Australien, efter at landet indførte sin ’offshore detention’-model, faldt indrejsetallene markant over en kort periode. I dag er forretningen for menneskesmuglerne ødelagt, fordi asylmigranterne ved, at det ikke kan betale sig at forsøge at indrejse illegalt i Australien. På samme måde vil presset på modtagecentrene forventeligt være størst i begyndelsen, men derefter aftage. Man må forvente en overgangsfase på et par år. Men udføres modellen konsekvent, vil presset på Europas grænser med stor sikkerhed reduceres betragteligt.

Sådan vil systemet fungere: Egypten som eksempel
For at illustrere og konkretisere modellen i praksis har vi set nærmere på Egypten som muligt værtsland for et modtagecenter. Det er udelukkende et tænkt eksempel – det kunne i princippet lige så vel have været et andet nordafrikansk land, som eksempelvis Marokko eller Tunesien.

Egypten ligger geografisk tæt på de steder i Middelhavet, hvor de fleste redningsaktioner finder sted. I forvejen har EU en række initiativer og samarbejdsprojekter inklusive flere omfattende programmer på migrationsområdet med Egypten. Landet har i mange år været en central strategisk samarbejdspartner for såvel EU som USA. EU’s bistand til Egypten ligger i øjeblikket på mere end 1,3 mia. euro i løbende tilskud. Sammen med EU-medlemsstaternes og EU’s finansielle institutioners tilskud, lån og andet stiger tallet til 11 mia. euro, hvilket gør EU til den største donor i Egypten.

Egypten tiltrådte FN’s Flygtningekonvention i 1981, og UNHCR står for asylsagsbehandlingen, som grundlæggende foregår efter de samme principper, som er gældende i en række andre lande, herunder også de europæiske lande.

Landet huser ca. 210.000 flygtninge og asylansøgere ud af en befolkning på knap 98 millioner mennesker. Over halvdelen af flygtningene kommer fra Syrien – de øvrige primært fra Sudan, Etiopien, Eritrea og Yemen. Flygtninge i Egypten bor fortrinsvis i de større byer (Kairo, Alexandria m.fl.), de er lokalt integrerede og bor blandt lokale egyptere. De har adgang til uddannelse, sundhedsvæsen og kan tage arbejde.

Som i andre udviklingslande udgør den fattigste del af flygtningepopulationen i Egypten en særligt udsat gruppe. I 2015 anslog UNHCR, at en flygtning i Egypten havde brug for 75 US-dollars (464 kroner) om måneden for at kunne dække sine basale behov, og estimerede, at 90 pct. af alle syriske flygtninge i landet levede under fattigdomsgrænsen. Flygtninge får typisk madkuponer, som de kan selv kan købe ind for i udvalgte butikker hos lokale handlende – i 2016 modtog en flygtningefamilie madkuponer for ca. 25 US-dollars (154 kroner) om måneden. Hertil får flygtninge direkte økonomisk støtte igennem forskellige hjælpeprogrammer (Cash-Transfer eller Cash for Work) typisk finansieret igennem diverse FN-organisationer eller internationale NGO’er.

En række rapporter peger på, at flygtninge og migranter i landet mangler rettigheder, og at nogle bliver ofre for forbrydelser. Der synes dog ikke at være tale om systematiske overgreb. Men den nuværende egyptiske lovgivning er mangelfuld og lever ikke op til internationale standarder. Desuden er det uklart, om Egypten overholder det helt grundlæggende princip om non-refoulement – dvs. at man ikke sender noget menneske tilbage til pågældendes hjemland eller andre lande, såfremt han/hun risikerer at blive udsat for forfølgelse eller andre alvorlige overgreb.

 

Vores model er som så meget andet en del af en proces, der kræver tid og desuden afhænger af flere eksterne faktorer. Men de realpolitiske forhold har vist sig at ændre sig hurtigere, end de fleste havde forestillet sig for få år siden
_______

 

En forudsætning for at etablere modtagecentre med lokal integration af flygtninge i Egypten er derfor, at EU i samarbejde med internationale organisationer sikrer sig, at landet overholder sine internationale forpligtigelser. Samtidig må EU-landene påtage sig et større ansvar for flygtninges situation, således at alle flygtninge sikres bedre levestander via omfattende økonomisk støtte. EU kunne meget nemt forbedre levestandarden for flygtninge i Egypten markant ved at omfordele ressourcer fra det nuværende dysfunktionelle asylsystem til direkte hjælp til flygtninge i landet. UNHCR mener som sagt, at 75 US-dollars om måneden er nødvendigt for at dække de basale behov for en flygtning. Det beløb kunne man fordoble (til 150 US-dollars månedligt) for alle 210.000 flygtninge for et beløb, der årligt ville være mindre end udgifterne til indkvartering af 5.500 flygtninge i Danmark. (En asylansøger i Danmark koster 220.000 kroner i indkvartering i et år).

I øjeblikket har UNHCR ikke økonomiske midler til at dække flygtningenes basale behov i Egypten. UNHCR’s samlede budget for Egypten-programmet lå i 2017 på 79,2 mio. US-dollars, svarede til 490 mio. kroner (januar 2017-kurs). I juni 2017 manglede UNHCR således ca. 366 mio. kroner på årets budget. For at sætte tallene i perspektiv, svarer UNHCR’s samlede budget for Egypten, som altså omfatter 210.000 flygtninge, til mindre end omkostningerne ved indkvarteringen af 2.300 asylansøgere i Danmark i et år (uanset om de er flygtninge eller ej).

Krisen rummer både farer og muligheder
Migrationskrisen og -udfordringerne rummer ikke kun farer og forandringer, men også muligheder for nytænkning og for at udvikle langsigtede og bæredygtige løsninger.

Vi gør os ingen illusioner. Der er ingen enkle løsninger på en så kompleks problematik som de fremtidige migrationsudfordringer eller opbygningen af et nyt europæisk asylsystem. I vores model er der også en række vanskelige udfordringer og grundforudsætninger:

Det ER en udfordring at forhandle aftaler med værtslande for modtagecentre, som primært vil bestå af stater med egne økonomiske og politiske problemer. Det ER en udfordring at sikre driften af modtagecentre, herunder sagsbehandling og hjemsendelser. Det ER en udfordring at sikre humanitære og menneskeretlige principper i modtagecentre og ved lokal integration. Det vil kræve kompromiser, og standarderne vil næppe være på et europæisk niveau. Det er udfordrende, men ikke umuligt.

Modellen er hverken nem eller perfekt. Men den indeholder både praktiske operationelle og mere langsigtede strategiske løsninger. Om det er realistisk, afhænger af, om man er indstillet på at tænke visionært, og i sidste ende om der er politisk vilje over en bred front.

Nytænkning har altid mødt modstand, og et paradigmeskifte foregår normalt i faser, hvor gamle idéer fastholdes og forsvares indtil et ’tipping point’, hvor flere tager forandringerne til sig. Det er ofte nemmere at holde sig inden for rammerne af det etablerede, end det er at sprænge dem og bevæge sig i nye retninger – men det er ikke nødvendigvis bedre. Innovation har altid handlet om at turde tænke nyt trods modstand og protester. Vores model er som så meget andet en del af en proces, der kræver tid og desuden afhænger af flere eksterne faktorer. Men de realpolitiske forhold har vist sig at ændre sig hurtigere, end de fleste havde forestillet sig for få år siden.

På langt sigt er modellen med dens ændringer af asylsystemet og incitamentsstrukturen næppe tilstrækkelig, fordi den primært fokuserer på at løse problemet med irregulær migration gennem asylsystemet og altså ikke i sig selv adresserer alle årsagerne til migration. Og med et stigende migrationspres er der stor sandsynlighed for, at migranter trods en reform som vores fortsat vil søge mod Europa illegalt – blot uden brug af asylsystemet som platform og adgangsstrategi. At bekæmpe disse former for irregulær migration kræver et reelt engagement i de primære årsager – fx fattigdom og korruption – så de, der overvejer at migrere, får udsigt til en bedre tilværelse.

Det kræver langt mere end udviklingsbistand i traditionel forstand. I stedet er der behov for en helt anden og mere ambitiøs tilgang, hvor migrationsudfordringerne indgår som et centralt element i udformningen af andre politikområder. Det gælder fx nye handelspolitikker, der sikrer bedre vilkår for lokal produktion og afsætning af varer på de globale markeder og samtidig ikke forringer lokale producenters muligheder for at afsætte varer lokalt. Landbrugspolitikker, der sikrer lokale bønder rimelige produktions- og konkurrencevilkår. Fiskeripolitikker, der stopper overfiskeri og sikrer lokale fiskeres vilkår og afsætningsmuligheder. Skatte- og toldpolitikker, der forbedrer lokale producenters muligheder for international handel – og sikrer, at profitter fra udvinding af naturressourcer og produktion i udviklingslandene ikke flyttes til skattely, men geninvesteres i lokal udvikling. Naturressourcer skal beskyttes, og lokales adgang til ressourcer bør sikres med henblik på bæredygtig udvinding, produktion og handel. Der skal etableres bedre produktions-, arbejds- og lønvilkår for lokale arbejdere. Der er behov for direkte investeringer, der skaber arbejdspladser og vækst, og oprettelse af investerings- og eksportzoner, hvilket visse steder kan kombineres med arbejdspladser til lokalt integrerede flygtninge. Og arbejdsmigrationspolitikker skal sikre reguleret og velkoordineret arbejdsmigration – også til Europa, målrettet de sektorer, hvor der er behov for arbejdskraft.

For at imødegå migrationsudfordringerne er der behov for et stærkt internationalt samarbejde både i EU-regi og i andre internationale fora. I det hele taget er der behov for en helt ny visionær, viljestærk og målrettet indsats, der kombinerer en lang række politikområder. Det er nødvendigt at tænke langsigtet og proaktivt – ikke kortsigtet og reaktivt, som har været kendetegnende for Europas migrations- og flygtningepolitikker de seneste årtier.

Her er det, ligesom på miljø- og klimaområdet, nødvendigt at tænke 30-50 år frem. Vi må indse, at der er behov for omfattende reformer for at vende den nuværende udvikling. Det er udfordrende, men det er muligt.■

 

Skævvridningen i fordelingen af ressourcer er globalt set dybt uretfærdig, uansvarlig og alt andet end humanitær
_______

Apropos denne artikel:

Anne Kirstine Rønn i RÆSON SØNDAG: Assad er væk, Iran er optaget og Israel er i offensiven. Men Hizbollah har fortsat indflydelse i Libanon

Peter Birch Sørensen i RÆSONs nye trykte nummer: Skal vi frigøre os fra Kina – også hvis det går ud over klimaet?

Michael Hirsh: Det, vi ser, er et gennemgribende geopolitisk skift, som kan ændre verden, som vi kender den

Brasso og Foss i RÆSONs nye trykte nummer: Siden 2019 er EU’s fælles gæld mere end tidoblet – og nu mangler der igen penge

William Kotschenreuther Andersen: Bag Trumps grønlandsambition gemmer sig mere end personlig forfængelighed

Bertel Heurlin: Trump vil maksimere USA’s magt – og lykkes faktisk med det. Mange ser det ikke – men det gør Xi