16.06.2017

Mange fik først øjnene op for problemerne i det amerikanske samfund og demokrati, da Trump blev valgt som præsident. Men Trump kommer ikke ud af ingenting. Og de autoritære bevægelser i Østeuropa, Rusland og Tyrkiet kommer ikke ud af ingenting. Og den fremtid, som måske venter Vesteuropa og Danmark, vil heller ikke komme ud af ingenting.

Af Theresa Scavenius [fra RÆSON30]

Denne artikel fortæller en historie, der er ret pessimistisk. Det er en historie om, at den fremherskende politiske populisme med Trump og Le Pen i spidsen blot er et symptom på et dybereliggende problem. Vores fokus på de populistiske bevægelser afleder opmærksomheden fra de egentlige politiske problemer, som vi står over for. Populisme er ikke årsagen til de politiske vanskeligheder. I stedet er populisme en effekt af et skred i den institutionelle og funktionelle grundstruktur for det moderne demokrati. Den manglende styringskapacitet, som er konsekvensen af årtiers eksperimenter med markedsliggørelse af politiske domæner, er forklaringen på, at populistiske ledere kan vinde magten på et autoritært politisk program.

Antidemokratisk populisme
Valget af Donald Trump afspejler den globale populistiske tendens – en udvikling, som går i retning af, at flere og flere autoritære ledere og regimer får støtte. Vi ser det i Rusland, Tyrkiet og i flere østeuropæiske lande, såsom Ungarn og Polen. Populisme betyder i denne sammenhæng ikke ’demokratisk’ eller ’folkelig’, som de populistiske ledere selv ønsker at definere det. ’Populisme’ er et andet ord for flirten med antidemokrati og plutokrati, altså rigmandsvælde. Der er ikke noget folkeligt over Trump, bortset fra hans retorik.

Globalt er populisme et fænomen, som hænger sammen med den udvikling, at demokratiske værdier i stigende grad miskrediteres. Der er en stigende følelse af, at demokratiske værdier, menneskerettigheder og retsstatslige normer ikke er ukrænkelige, men snarere er besværlige og udgør en hindring for politisk udvikling. I stedet flirtes der med idéen om antidemokratiske ledere.

På den anden side er der også noget grundlæggende galt med det europæiske demokrati, som begynder at ligne en gammel sur mand mere end en frisk og rørig knægt. I både USA og Europa er svækkelsen af demokratiets institutioner en realitet, der ikke blot muliggør autoritære strømninger, men samtidig skaber folkelig grobund for mistillid-en til demokratiet. Den nuværende generation af politikere står magtesløse. Og kun de færreste europæiske politikere evner at give et stærkt politisk modspil til den politiske udvikling, der sker i USA, Rusland og Tyrkiet.

Dansk politik er ingen undtagelse. I Danmark spilder regeringen tiden på at diskutere politiskole, disruption, og hvor mange indvandringsfjendske tiltag de kan mønstre, imens verden rundt om os er i hastig forandring. Den danske regering er ude af stand til at mobilisere et effektivt modsvar til de autoritære tendenser, som truer Europa og inden meget få år risikerer at ramme herhjemme.

Mange fik først øjnene op for problemerne i det amerikanske samfund og demokrati, da Trump blev valgt som præsident. Men Trump kommer ikke ud af ingenting. Og de autoritære bevægelser i Østeuropa, Rusland og Tyrkiet kommer ikke ud af ingenting. Og den fremtid, som måske venter Vesteuropa og Danmark, vil heller ikke komme ud af ingenting.

Demokrati degenererer ikke direkte til sin modsætning. Overgangen fra demokrati til ikkedemokrati sker gennem en institutionel svækkelse, hvor demokratiet langsomt mister evnen til at styre samfundet med politisk regulering og love og langsomt mister evnen til at håndtere udfordringer såsom flygtningekrise, stigende ulighed og klimaforandringer, samtidig med at befolkningerne langsomt mister tilliden til systemet.

I Danmark spilder regeringen tiden på at diskutere politiskole, disruption, og hvor mange indvandringsfjendske tiltag de kan mønstre, imens verden rundt om os er i hastig forandring. Den danske regering er ude af stand til at mobilisere et effektivt modsvar til de autoritære tendenser, som truer Europa og inden meget få år risikerer at ramme herhjemme.
_______

 

De mangelfulde demokratier
The Economist Intelligence Unit laver jævnligt et ’demokratiindeks’, som måler demokratiets globale tilstand. Den seneste opgørelse fra 2016 viser, at den demokratiske styreform står svagt. Af de 79 lande, der karakteriseres som demokratiske, er kun 19 fulde demokratier. Resten er ikke fuldgyldige demokratier, men har kun demokratiske elementer. Ifølge denne liste er Frankrig, Italien og USA samt de fleste østeuropæiske lande ’mangelfulde’ demokratier, mens Tyrkiet og Rusland slet ikke betegnes som demokratier. Hovedforklaringen på, at Frankrig, Italien og USA ikke kategoriseres som fulde demokratier, er den manglende offentlige tillid til regeringen, de politiske partier og demokratiet generelt foruden den stigende politiske polarisering og den sociale ulighed. Danmark topper listen af fulde demokratier sammen med Norge, Sverige, Island og New Zealand.

De demokratiske lande er i dag undtagelsen snarere end reglen. Alligevel taler vi ofte om de ’mangelfulde’ demokratier, som var de ’fulde’ demokratier, hvor magthaverne stræber efter at ’repræsentere folket’ og arbejder på at forbedre borgernes levevilkår, selvom det efterhånden er tilfældet i de færreste lande. Og vi taler om deres valgprocesser, som var de frie, lige og åbne på en måde, der gør dem sammenlignelige med valghandlinger i Danmark.

Vi bidrager derved til at underminere opbakningen til de ’fulde’ demokratier, da vi gør de ’mangelfulde’ demokratiers udfordringer med social uro, korruption og manglende folkelig legitimitet til generelle problemer, som alle demokratier lider under. Det bidrager til historien om, at det er demokratiets skyld. Men Putin, Erdoğan, Trump og Le Pen bliver ikke valgt som demokratiske svar på demokratiets problemer. De er derimod autoritære reaktioner på problemer relateret til mangelfulde demokratier i opløsning forårsaget af en kombination af globalisering, deregulering og privatisering.

Hvis vi ikke evner at skelne mellem ’fulde’ og ’mangelfulde’ demokratier, fejler vi i at forstå, hvorfor de mangelfulde demokratier er i opløsning og bevæger sig ned ad demokratiindekset hen imod kategorien ’autoritære regimer’. Og vi fejler i at forstå, at de ’fulde’ demokratier stadig har en unik mulighed for at undgå en nedadgående spiral for demokratiets legitimitet og funktionalitet.

Kun én måde tilbage at tænke på
Hvordan kan det lade sig gøre, at demokratiet kan udhules indefra og underminere sig selv? Den tyske sociolog Max Weber sondrede mellem moderne og præmoderne samfund. Det præmoderne samfund er organiseret efter religiøse og kulturelle normer, mens det moderne samfund er organiseret efter en række funktionelle enheder, der muliggør en moderne styringskapacitet. Det moderne demokratis succes er ikke blot forårsaget af repræsentativitet og valg, men derimod af dets evne til at styre samfundsmæssige problemer, såsom ulighed og borgernes sundhed, samt at skabe betingelserne for bl.a. en effektiv infrastruktur og vidensinstitutioner. Styringen foregår ved at uddifferentiere forskellige opgaver institutionelt. Hver institution varetager en opgave baseret på en række institutionaliserede normer. Hver institutionel enhed har en bestemt funktion.

Den moderne demokratiske stat bygger på en social og politisk kontrakt, hvad angår to vigtige forhold: 1) regulering, altså hvordan man opretholder et demokratisk samfund med lige muligheder for alle, og 2) frihed, altså hvordan man sikrer borgernes frihed til at udtrykke sig fx økonomisk, politisk, seksuelt og socialt. Denne kontrakt er et kompromis mellem, ’hvad der er offentligt’, og ’hvad der er privat’. Den bygger både på accepten af, at de politiske mål kræver regulering, og accepten af, at de private aktiviteter kræver frihed, så længe de ikke skader nogen eller noget.

De moderne og vestlige demokratier har institutionaliseret dette kompromis som markedsøkonomi. Markedsøkonomien giver producenter og forbrugere mulighed for at sælge og købe ting og tjenesteydelser frit inden for rammerne af lovgivningen, der bestemmer kriterier og normer for produktion og handel. Lovgivningen kan være regler mod børnearbejde eller mængden af kemikalier, som en producent kan bruge i sin produktion. Moralske normer og politiske mål – som hensyn til menneskers sikkerhed og miljøet – styrer reguleringen. Disse lovgivningsmæssige kompromiser udgør den demokratiske samfundskontrakt, der har opbygget de europæiske og nordamerikanske demokratier.

På baggrund af denne kontrakt udviklede det moderne demokrati sig som en effektiv stat med en kompleks institutionel og funktionel arbejdsdeling. De europæiske og nordamerikanske staters styrke udspringer fra udviklingen af et detaljeret system af institutioner og højt specialisede administrative enheder, som kan varetage implementeringen af hver eneste politiske beslutning. Den moderne og demokratiske stats effektivitet ville have været umulig uden denne institutionelle og funktionelle deling.

Vi oplever i dag, at vi i stigende grad står over for et samfund, hvor der kun er én måde at tænke på: den økonomiske. Det betyder, at alle de andre samfundsmæssige funktioner, der skal have deres egen funktionalitet, deres egne institutioner og deres egne værdier, bliver underlagt en reduktionistisk tankegang.
_______

 

Men dette historiske kompromis er under stærk forandring. Den institutionelle og funktionelle uddifferentiering mellem personer, legitimitetsformer, opgaver og formål forsvinder langsomt. En af årsagerne til, at dette sker, er en stigende udviskning af forskellene mellem det offentlige og det private. Der sker en langsom markedsliggørelse af politiske domæner. Samtidig bliver det vanskeligere at opretholde distinktionen mellem, hvad der er privat, og hvad der er offentligt. Det betyder også, at det bliver vanskeligere at opretholde legitimiteten af politisk regulering, fordi opgaver og formål ikke længere falder naturligt i to kategorier. I sidste ende betyder dette, dels at demokratiets evne til at håndtere store udfordringer, såsom klimaforandringer, svækkes, dels at demokratiets mulighed for at regulere privat adfærd bliver vanskelig, hvis ikke umulig.

Vi oplever i dag, at vi i stigende grad står over for et samfund, hvor der kun er én måde at tænke på: den økonomiske. Det betyder, at alle de andre samfundsmæssige funktioner, der skal have deres egen funktionalitet, deres egne institutioner og deres egne værdier, bliver underlagt en reduktionistisk tankegang. Alle politiske områder forstås, som var der tale om private aktiviteter. Klimapolitik, socialpolitik, universitetspolitik osv. styres ikke efter deres egne politiske raison d’être, men i stigende grad efter en privat-økonomisk rationalitet. Ifølge Weber er det en præmoderne måde at styre et samfund på, fordi der ikke længere er forskellige og uddifferentierede måder at løse forskellige typer af problemer på.

Den reduktionistiske styringsfilosofi understøtter de autoritære ledere og de populistiske bevægelser, som også forenkler, reducerer kompleksitet og forklarer alle problemer ud fra én årsag, fx indvandring eller EU. Der er således en uheldig alliance mellem de autoritære og populistiske bevægelser på den ene side og de kræfter, der forenkler samfundets problemer ved at gøre alle spørgsmål til økonomiske udfordringer.

Demokratiets svækkelse
At demokratiet krakelerer, er problematisk af politiske og normative årsager. Borgerne bliver ikke repræsenteret, og borgernes rettigheder bliver i højere grad sat under pres. Men der er et dybere problem, og det handler om samfundets funktionelle og styringsmæssige evner. Er vi faktisk i stand til at håndtere store politiske udfordringer såsom klimaforandringer?

Demokratiets svækkelse er nøglen til at forstå, hvorfor de politiske systemer ikke evner at håndtere globale udfordringer. Det gælder fx i forhold til at implementere en god klimastyring. Det politiske establishment på nationalt og internationalt niveau evner ganske enkelt ikke at regulere CO2-forurening, som på den korte bane skaber store menneskelige helbredsudfordringer og på den lange bane skaber et potentielt kollaps af jordens økosystemer.

Mange klimaforskere forklarer den manglende politiske håndtering af klimaforandringer som udtryk for, at klimaet er så komplekst, at forståelsen af både problemet og løsningen er vanskelig. Andre giver kul- og olieindustriens stærke indflydelse på den politiske dagsorden skylden – fordi stærke lobbyinteresser gerne vil forhindre en regulering af de fossile brændstoffer og en transition fra ’fossile’ til grønne subsidier.

Begge forklaringsmodeller rummer en grad af sandhed. Men hverken problemets kompleksitet eller industrielle interesser er hovedforklaringen. Der er en bagvedliggende årsag, der både forklarer det politiske systems manglende evne til at håndtere klimaforandringer og dette systems sårbarhed over for industrielle interesser.

For at finde den skal vi kigge i retning af det institutionelle niveau og i retning af de tektoniske forandringer af den sociale kontrakt, der ligger til grund for de moderne demokratier. Den moderne demokratiske stat bygger som sagt på et socialt og politisk kompromis mellem to forhold. På den ene side: regulering af borgernes adfærd for at opnå samfundets kollektive målsætninger, fastholdelse af demokratiske normer samt at skabe lige muligheder for alle. På den anden side: beskyttelse og sikring af borgernes frihed. Dette historiske kompromis mellem offentlig og privat ændrer sig i øjeblikket fundamentalt. En af de primære årsager er, at de politiske domæner de sidste par årtier har været genstand for en eksperimenterende markedsliggørelse.

Markedsliggørelsen af klimapolitikken
Klimapolitik er et illustrativt eksempel på markedsliggørelsen af et politikområde. I 1970’erne var miljøpolitikken underlagt et paradigme for politisk regulering, forbud mod miljøuvenlige gasser og en generel politisk kontrol og overvågning af udfasningsforpligtelserne. Med Montréalprotokollen i 1989 lykkedes det at implementere en udfasningspolitik, der havde specifikke trin og årlige reduktionsmål. Aftalen var et politisk stærkt dokument, der regulerede og forbød brugen af freongasser. I modsætning til dette er Kyoto-protokollens dokumenter (1997), Københavneraftalen (2009) og Parisaftalen (2015) svagt definerede politiske dokumenter uden en konkret liste over nødvendige skridt i retning af slutmålene og de årlige nødvendige reduktionsmål.

Montréalprotokollen handlede om at regulere et problem, man syntes var vigtigt politisk. Og hvad var resultatet? Efter beslutningen i 1989 skete der et kraftigt fald i freongasser. I dag er billedet meget anderledes. Den dominerende klimapolitik benytter sig ikke af direkte regulering, men af markedsbaserede løsninger. Få politikker tager sigte på at opretholde og indføre nye reguleringsordninger. I stedet er den foretrukne politiske strategi at delegere ansvaret og kontrollen med klimapolitikken til private markedsagenter. De vigtigste eksempler på internationale handelsordninger er Kyotoprotokollen og EU’s emissionshandelssystem. I EU er emissionshandelssystemet (ETS) en hjørnesten i EU’s bestræbelser på at opfylde sin forpligtelse i henhold til Kyotoprotokollen. Et andet eksempel er den grønne vækstpolitiske ramme, der sigter mod at opbygge en grøn økonomi, hvor de vigtigste drivkræfter for vækst er private investeringer i naturkapital. Idéen om grøn vækst blev først fremmet af Sydkorea og FN’s Økonomiske og Sociale Kommission for Asien og Stillehavet. I 2012 vedtog de førende internationale økonomiske organisationer og institutioner – OECD, UNEP, Verdensbanken og Global Green Growth Institute (GGGI) – et memorandum med det formål at fremme økonomiske løsninger til bæredygtighed og klimaforandringer. Andre eksempler på markedsbaserede klimapolitikker er REDD+-programmet og Den Grønne Klimafond (som blev vedtaget i København 2009 med det formål at rejse offentlige midler til at understøtte private investeringer).

Sammenfattende kan det siges, at markedsliggørelsen af klimapolitikken er et skifte fra et klimapolitisk reguleringsparadigme til et politikparadigme, der stoler på, at private agenter – stimuleret af økonomiske incitamenter – kan mindske klimaændringer og eliminere klimauvenlige produktionsmetoder og produkter. Hvor de vigtigste politiske agenter i forhold til klimaregulering er demokratiske parlamenter og statslige aktører, er markedsparadigmet, som fokuserer på klimafinansiering og økonomisk motivation, rettet mod private agenter.

Fortalerne for den markedsbaserede klimapolitik antager, at demokratisk og politisk styring er ineffektiv og på mange måder kontraproduktiv. Markedsliggørelsen af klimapolitik er derfor designet til at afhjælpe fejlene i demokratisk klimaforvaltning. Antagelsen er, at de markedsbaserede politikker vil vise sig at være effektive og kunne producere resultater, som demokratisk og politisk styring ikke har været i stand til at opnå. Indtil nu har strategien været mislykket. Emissionerne af fossile brændstoffer er endnu ikke faldet. Energi- og transportsektoren har endnu ikke vist den nødvendige kapacitet og vilje til at selvregulere, øge energistandarden og lede den grønne overgang. Efter to-tre årtier med markedsbaseret klimastyring må vi konkludere, at markedsliggørelsen af klimapolitikken har været en ineffektiv og kontraproduktiv strategi.

Obamas klimapolitiske doktrin
Et modtræk til den markedsbaserede klimapolitik blev bannerført af Obama. I en central klimapolitisk tale på Georgetown Universitet i 2013 promoverede han begrebet ’CO2-forurening’ som en ny måde at tale om klimaforandringer på. Ved at tale om ’CO2-forurening’ i stedet for ’klimaforandringer’ bliver det klimapolitiske spørgsmål til en reguleringsopgave på samme måde, som andre typer af forurening reguleres. Lovgivningsmæssigt ville det også betyde, at klimaforandringer kunne reguleres efter den miljølovgivning, der var lavet i 1960’erne og 1970’erne og håndteret af det amerikanske Environmental Protection Agency (EPA).

Derudover forsøgte Obama at indføre højere forureningsstandarder for eksisterende kraftværker samt at øge de nationale brændstofeffektivitetsstandarder. Dermed blev klimapolitik ikke kun et spørgsmål om noget globalt og meget komplekst, men om noget meget konkret – herunder at regulere bil-, kul- og olieindustrierne. I stedet for at diskutere klimaændringer som noget meget abstrakt, der sker ’om 100 år’, er CO2-forurening et udtryk for konstateringen ”Okay, klimapolitik handler også om, hvorfra mit hus får vand, gas og varme, samt på hvilket brændstof min bil kører”.

Obamas CO2-forureningsstrategi og hans udpegning af kulkraftværkerne og bilindustrien som nogle af de store syndere mødte stor politisk modstand fra Republikanernes side og fra industrierne selv. Det er derfor heller ikke overraskende, at Trump førte valgkamp på et anti-klimapolitisk program med fokus på at nedlægge EPA samt at styrke den amerikanske kulindustri. Kontrasten er slående: På 100 dage tog Trump 35 initiativer, der afregulerer miljø- og klimaområdet. Hans politik er at afmontere alt, hvad Obama forsøgte at gennemføre.

Efter to-tre årtier med markedsbaseret klimastyring må vi konkludere, at markedsliggørelsen af klimapolitikken har været en ineffektiv og kontraproduktiv strategi.
_______

 

Erosionen af det historiske kompromis
Den ineffektive klimapolitik er ikke et enkeltstående problem, men en konsekvens af flere årtiers erosion af grundlaget for den demokratiske stat og statens evner til at styre den offentlige forvaltning. Demokratiets faldende kapacitet og manglende styringsevne ses ikke kun i forhold til klimaforandringer, men også i forhold til den nuværende flygtningekrise, bl.a. forårsaget af krigen i Syrien, samt mindre profilerede politiske domæner, såsom underinvestering i infrastruktur og energimodernisering.

Og Trumps krig imod klimaregulering er også en krig imod den offentlige administration generelt, der svækker det historiske kompromis mellem regulering og frihed. Frihed og det private domæne betragtes ikke længere som afhængigt af politik og af beskyttelse af borgernes frihed. Derimod er personlig frihed blevet noget, som er i grundlæggende opposition til det offentlige. Personlig frihed defineres som lav skattebetaling og frihed fra at være underlagt statens regulering. Antagelsen er, at jo mindre det offentlige domæne er, desto større er det private. Dette er imidlertid en fejlantagelse.

Det grundlæggende argument for at overdrage ansvaret og målsætningen til de private agenter er, at de styrer forvaltningen af organisationerne mere effektivt, samtidig med at man opnår det samme mål. Det kan virke som en effektiv strategi for at gøre det offentlige område mindre – dels ved at privatisere politiske og samfundsmæssige opgaver, dels ved at internalisere markedslogikken i den offentlige administration inden for sundhedspleje, uddannelse mv. Den demokratiske stat har dog undervurderet den institutionelle og funktionelle basis for den offentlige administration, der er nødvendig for at styre og kontrollere, om både de private og de markedsbaserede offentlige institutioner når deres mål.

Fra et institutionelt og funktionelt udgangspunkt strider blandingen af privat rationalitet og offentlige opgaver grundlæggende med institutionelle principper om, at der er sammenhæng mellem politiske mål, institutionalisering og rationalitet. I løbet af de sidste 20-30 år er det i mange tilfælde blevet stadig vanskeligere at se forskellen i opgaverne, personligheden og logikken mellem visse private og offentlige virksomheder. Man har oprettet mange privat-offentlige partnerskaber, og den offentlige sektor har i mange år inkorporeret markedsincitamenter og markedslogik i, hvordan politik implementeres og organiseres. Denne forandring af den administrative kultur i den offentlige sektor har mange kaldt new public management – eller bare neo-liberalisme.

Ud over kulturforandringen i den offentlige administration bliver private virksomheder i stigende grad bedt om at overtage samfundsmæssige opgaver, der traditionelt er blevet betragtet som en del af det offentlige område. Denne delegation af ansvar og opgaver til den private sektor er, hvad der menes med privatisering og liberalisering (jf. sundhedssektoren, militæret, infrastruktur og de fleste andre offentlige tjenester).

Sammenbruddet af det historiske kompromis mellem det offentlige og det private domæne ødelægger styrken af de europæiske og nordamerikanske demokratier. Efterkrigsvinduet, der udløste de historiske kompromiser om regulering af sundhedsydelser, gratis uddannelse, fri forskning, miljøbeskyttelse og offentlig infrastruktur, er ved at lukke. Den seneste udvikling i Rusland, Tyrkiet, Østeuropa og for nylig USA er et skridt fra et politisk paradigme af lovgivningsmæssige kompromiser til et politisk paradigme for autoritær deregulering. Dereguleringen og markedsliggørelsen af de offentlige områder begunstiger de autoritære ledere, der kasserer de demokratiske processer, frie medier og folks grundlæggende frihedsrettigheder.

Det er meget nemt at gå fra et regulerings- til et dereguleringsparadigme. Det er det, populistiske ledere som Trump nyder godt af. Det er nemt at have et negativt nedrivningsprogram, der kan håndteres af, hvad Glistrup i sin tid kaldte ”ministeriet for afvikling af statslige aktiviteter”. Det er langt sværere at formulere og gennemføre et troværdigt positivt program. Og det er endnu sværere at gå fra et deregulerings- til et re-reguleringsparadigme – for ikke at sige umuligt. Når først den elementære institutionelle uddifferentiering af politiske funktioner er blevet udvisket, og markedsliggørelsen af fundamentale politiske områder, såsom klimapolitik, universitetspolitik, socialpolitik osv. er lykkedes, er det meget vanskeligt at genvinde demokratiets legitime evne til at regulere private agenter og samfundsskadelige industrier. Fremtiden ser ikke lys ud. Et realistisk scenarie er, at flere lande vil henfalde til præmoderne enheder, hvor de politiske ledere skal få mere og mere militante midler til brug for at føle, at de er i stand til at styre noget overhovedet.

Populisme er med andre ord ikke årsagen til de politiske vanskeligheder, vi står over for. I stedet er populisme en effekt af et skred i den institutionelle og funktionelle grundstruktur for det moderne demokrati.

Den manglende styringskapacitet, som er konsekvensen af årtiers eksperimenter med markedsliggørelse af politiske domæner, er forklaringen på, at populistiske ledere kan vinde magten på et autoritært politisk program. Sammenbruddet i det moderne demokrati er ikke på vej – det er allerede sket. Den institutionelle ramme og de demokratiske værdier har blot en sådan styrke, at det tager mange årtier at rive dem ned.

Theresa Scavenius (f. 1984) er ph.d., er postdoc på Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, hvor hun forsker i klimapolitik og demokratipolitik.