09.12.2014

Konflikten om Ukraine og uenighed om topmødets funktion skaber splittelse blandt G20-landene. Vil G20 landenes kamp for at finde fodfæste føre til et større fokus på de udenrigs- og sikkerhedspolitiske problemstillinger?

KOMMENTAR af Jakob Vestergaard

Mange iagttagere betragtede det netop overståede G20-topmøde i Brisbane, Australien, som en ’test’ for G20-netværket. Der var flere ting, der kunne gøre det vanskeligt at få væsentlige aftaler på plads. Konflikten omkring Krim og Ukraine, USA’s manglende ratificering af en internationalt forhandlet aftale om reformer af IMF og en række andre konflikter i de multilaterale organisationer.

G20 var i udgangspunktet et uformelt netværk af medlemslandenes finansministerier og nationalbanker og tog form i en periode præget af gunstige økonomiske konjunkturer i langt de fleste af G20-landene (1999-2007). Først i 2008 blev G20 ophøjet til statslederforum, der så sin rolle som det primære forum for håndtering af globale økonomiske udfordringer. Spørgsmålet er, om G20 med dets uenigheder og begrænsede resultater kan overleve i en tid præget af både lavkonjunktur, vigende økonomisk vækst og stigende geopolitiske spændinger. At G20-topmødet blev afviklet som planlagt trods de storpolitiske spændinger kunne tyde på, at fænomenet er kommet for at blive. Men om G20 vil fortsætte med sit nuværende snævre fokus på det økonomiske er langt fra sikkert.

Krim og Ukraine
De storpolitiske kriser er mere dominerende, end de har været længe. Selvom konflikten omkring Krim og Ukraine ikke officielt var på dagsordenen, skabte den store spændinger mellem især Præsident Obama, den australske premierminister Tony Abbott og briternes David Cameron på den ene side og Putin på den anden.
G20-topmødet finder sted, mens der udspiller sig en økonomisk sanktionskrig mod Rusland, og efter, at russerne tidligere på året blev smidt ud af G8, i kølvandet på den russiske annektering af Krim. De australske værter for G20-topmødet havde forsøgt at udelukke Rusland fra G20-topmødet, men det blev skudt ned af BRIKS-landene (Brasilien, Rusland, Indien, Kina og Sydafrika).

BRIKS er de fem store vækstøkonomiers alliance, som er etableret i et forsøg på at skabe et modspil til de store industrialiserede landes statsleder-forum, G7 (USA, Canada, Japan, England, Tyskland, Frankig, Italien). BRIKS-landene hverken støtter eller anerkender Ruslands annektering af Krim, men de ønsker at undgå, at vestlige lande udstøder en eller flere vækstøkonomier fra kredsen af G20-lande på baggrund af uenigheder. Konflikten på Krim og i Ukraine komplicerer samarbejdet mellem G20-landenes ledere, men det er langt fra den eneste konflikt, der gør det.

Konflikter i det multilaterale samarbejde
To af de store vækstøkonomier har i løbet af året været på konfliktkurs i det internationale system. Indien nedlagde i juli måned veto mod en stor international handelsaftale forhandlet på plads i Verdenshandelsorganisationen, WTO. Iagttagere frygter, at det kan blive begyndelsen til enden for WTO, især i en tid hvor tendensen går mere og mere imod regionale og bilaterale handelsaftaler. De storpolitiske spændinger omkring Argentinas gældskrise er også betragtelige: den argentinske præsident, Christina Fernandez de Kirchner, udtalte så sent som i oktober måned, at det i bund og grund er Barack Obamas regeringsførelse, der er skyld i Argentinas gældskrise.

En anden meget stor knast i det multilaterale samarbejde er reformer af stemmefordelingen i den internationale valutafond. Der er udbredt enighed om at vækstøkonomierne bør have større stemmevægt. De fem BRIKS lande har til sammen kun godt halvt så mange stemmer som de fem største EU-lande (Tyskland, Frankrig, England, Italien, Spanien), på trods af at deres samlede BNP er næsten dobbelt så stort. USA’s kongres nægter imidlertid forsat at ratificere den aftale, som USA’s regering indgik for mere end fire år siden efter lange og vanskelige forhandlinger. Aftalen, der skulle sikre at medlemslandenes stemmeandele i langt højere grad afspejler deres relative vægt i verdensøkonomien, stiller ikke USA dårligere – hverken med hensyn til stemmer eller finansielle bidrag. Men ratifikationen af aftalen er blevet gidsel i et amerikansk indenrigspolitisk spil, der tilsyneladende handler mere om symbolpolitik og om at spænde ben for Obama, end det handler om substansen.

Stewart Patrick, forskningsleder i den anerkendte amerikanske tænketank Council on Foreign Relations (CFR) beskriver Kongressens blokade af aftalen som skamfuld for USA som nation. De store vækstøkonomier er ikke overraskende mere end almindeligt utilfredse. Konsekvenserne er alvorlige. Den gensidige tillid i det multilaterale system undermineres. BRIKS-landene er begyndt at skabe egne institutioner, som for eksempel BRIKS udviklingsbanken. Faren er, at det fører til fragmentering i det internationale system og til marginalisering af flere af de globale institutioner, som vi har mere brug for end nogensinde før.

Klima
Abbott og det australske formandskab havde forud for mødet ønsket et snævert fokus på økonomisk vækst for derigennem at kunne opnå klare resultater. Både USA og en række europæiske lande ønskede, at dagsordenen skulle være bredere og bl.a. omfatte bekæmpelse af klimaforandringer. Men en strategi for økonomisk vækst, der ikke italesætter klimaforandringer, fortjener ikke betegnelsen strategi, mener stadigt flere. Som verden ser ud i dag, er det uholdbart at adskille vækst og klima. Der er behov for strategier for grøn vækst.
Den aftale, der blev indgået imellem USA og Kina i ugen op til topmødet, betød, at klimaspørgsmål kom til at fylde mere i mediedækningen af topmødet, end det australske formandskab havde ønsket sig. I sluterklæringen fra topmødet var, som ventet, en kort passage om klimaforandringer, men den var helt uden anknytning til vækst-agendaen. Hvordan grøn vækst kan fremmes, var med andre ord ikke på dagsordenen.

Vækst
Fokus i de vækstinitiativer, der blev lagt frem af hvert enkelt af G20-landene, var i vid udstrækning på strukturreformer. Håbet er, at hvis alle disse initiativer gennemføres, vil man kunne løfte den verdensøkonomiske vækst med 2 procentpoint i forhold til det, der ellers er forudsagt af IMF og OECD. Konkret er der tale om en bestræbelse på at nå en global økonomiske vækst på godt 6 pct. i stedet for de godt 4 pct., der ellers er forudsagt.

Det er absolut positivt at G20 landende diskuterer vækstfremme initiativer. Men dialogen flyttede ingen hegnspæle. Enigheden om, hvordan man bør fremme økonomisk vækst kan ligge på et meget lille sted, og resultatet af G20 topmødet i Brisbane var på ingen måde en fælles strategi for økonomisk vækst. Tværtimod er strukturreformer på mange måder den mindste fællesnævner – blandt andet fordi begrebet er tilstrækkeligt fleksibelt til at kunne dække over vidt forskellige initiativer i de forskellige lande. Det er desværre meget tvivlsomt om strukturreformer, der ikke ledsages af ekspansiv finans- og pengepolitik, vil kunne løfte Europa og Japan ud af den stagnation, de synes at synke dybere og dybere ned i.

Hvilken retning skal G20 gå i fremover?
Mange mener, at organiseringen af G20’s arbejde må ændres i erkendelse af, at det udenrigspolitiske fylder langt mere. I øjeblikket forberedes størstedelen af indholdet af G20-topmøderne af medlemslandenes finansministerier, som mødes adskillige gange hvert år. Fremover vil der måske være en sidestillet og parallel proces, hvor udenrigsministerierne forbereder den del af dagsordenen, der rækker udover det økonomiske. Tydeligt var det i alt fald, at netop det udenrigs- og sikkerhedspolitiske kom til at fylde ganske meget i Brisbane, på trods af værtslandets bestræbelser på at holde et snævert økonomisk fokus.

Med årets udgang overtager Tyrkiet formandskabet for G20. Tyrkiets premierminister Ahmet Davutoglu har udtalt, at fokus i næste års G20-topmøde kan forventes at være langt bredere. Davutoglu har allerede annonceret flygtninge-krisen i Østeuropa, ebola-epidemien i Vestafrika og de sikkerhedspolitiske udfordringer i Mellemøsten som problematikker det tyrkiske formandskab vil sætte på dagsordenen.

I mellemtiden vil Brisbane topmødets eftermæle afhænge af, hvad der sker med den økonomiske vækst. Ikke mindst i Europa. Hvis væksten i eurozonen fortsat roder rundt mellem 0 og 1 pct., når G20-landenes ledere mødes i Tyrkiet næste efterår, vil det være mere end almindeligt svært at anerkende topmødet i Brisbane som en succes. Dét scenarie vil til gengæld kunne medvirke kraftigt til at bane vej for en ændring af G20-topmødets arbejdsgang, så det udenrigs- og sikkerhedspolitiske flytter fra korridorerne og ind i forhandlingssalen, som en helt central del af den officielle dagsorden fremover.

Jakob Vestergaard er seniorforsker på Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS). Jakob er cand.polit. og PhD i international politisk økonomi, med særlig interesse for samspillet mellem makroøkonomisk politik og økonomisk udvikling. Foto: Planalto