07.03.2013

Ved at anvende de rigtige strategier kan små lande vinde stort i EU’s forhandlinger. Nøglen til indflydelse er blandt andet at prioritere skarpt, agere lobbyist og være det gode eksempel.

Af Sidsel Korsgaard

FRA RÆSON KOMPAKT #1: Torsdag d. 7. marts udkom premierenummeret af RÆSONs nye kvartalsmagasin: KOMPAKT. RÆSONs abonnenter har automatisk adgang til alt materiale fra KOMPAKT i digital form her på vores website.

TEGN ABONNEMENT NU: 250 kr./året inkl. porto og ekspedition. Pris for studerende og pensionister kun: 200 kr./året.

På EU’s topmøde den 7.-8. februar faldt statsledernes afgørelse i en af unionens største tilbagevendende magtkampe: forhandlingerne om EU’s langtidsbudget for 2014-2020. Knap 1.000 milliarder euro skulle fastlægges, finansieres og fordeles. Hvor meget må EU’s samlede udgifter vokse? Skal landbruget og strukturfondene fortsat tage næsten tre fjerdedele af budgettet, eller skal flere penge afsættes til forskning og innovation? Skal der fortsat eksistere en rabatordning – og i givet fald for hvem? Nærmest rituelt medførte det komplekse spil og de stærke interesser, at de mere end to år lange forhandlinger stødte på grund på topmødet i november 2012 og først kunne afsluttes, da deadline kom inden for rækkevidde i februar 2013.

Set fra dansk side var det langtfra givet på forhånd, at statsministeren skulle rejse hjem fra disse forhandlinger med den ønskede årlige rabat på en milliard kroner. „Jeg gør mig ingen forestillinger om, at det bliver let at komme igennem med vores krav,“ sagde Helle Thorning-Schmidt på et EUudvalgsmøde i Folketinget kort før topmødet. Bekymringen var begrundet: En række lande var kritiske over for det danske rabatønske, og budgetkommissæren Janusz Lewandowski havde offentligt kritiseret det. Begrundelsen lød, at Danmark var for rigt til at få en rabat, selvom Danmark er det land, hvor hver indbygger i gennemsnit betaler mest til EU.

Også på et mere generelt plan er det blevet sværere at være lille land i EU efter 2009, hvor Lissabontraktaten trådte i kraft. Udvidelsen til 27 lande betyder mindre plads til de små stater. En øget brug af kvalificeret flertal svækker den vetomagt, som de små lande har, når et forslag skal vedtages med enstemmighed. Europa-Kommissionen, som traditionelt anses som de små landes beskytter, er blevet svækket. Endelig betyder det stigende ad-hoc-samarbejde uden om EU’s institutioner – ikke mindst mellem eurolandene – at det bliver sværere at holde store spillere som Tyskland og Frankrig i skak med fælles formelle regler.

Ikke desto mindre rejste statsministeren succesfuld hjem. Dermed demonstrerede Danmark, at små lande ved at følge nogle forholdsvis enkle principper kan kompensere for deres begrænsede stemmeandele i Rådet og Parlamentet:

Tip #1: Prioritér dine mærkesager
Når små lande skal forsvare deres interesser og opnå indflydelse i EU, er første skridt at erkende, at de aldrig kommer til at få alt, hvad de gerne vil have. Man kan ikke forvente at blive hørt om alt eller komme igennem med forslag, som ligger langt uden for den eksisterende politiske dagsorden. Det er derfor afgørende, at de små lande starter med at lave en stram og realistisk prioritering af, hvad de vil have indflydelse på.

„Større lande har en større kvote for, hvor mange ting de kan kræve ændret,“ siger Caroline Grøn, der er adjunkt i statskundskab på Københavns Universitet og forsker i netop småstater. „Hvis små lande gerne vil spille med og holde sig gode venner med de andre, skal de ikke have 25 kommentarer til et lovforslag. På ministerniveau må de begrænse sig til en enkelt eller to.“

Af samme grund så man ikke Danmark kæmpe for at afskaffe den fælles landbrugspolitik i budgetforhandlingerne, selvom det i mange år har været den danske holdning. Det var ganske enkelt ikke politisk muligt. Fokus var derimod rettet mod rabatten, som til gengæld blev prioriteret på alle niveauer. Efter det danske EU-formandskabs afslutning i juni 2012 fik europaminister Nicolai Wammen således som hovedopgave at sikre opbakning til den danske rabat fra de øvrige europæiske organer og hovedstæder:

„Vi har arbejdet målrettet og konsekvent for de danske holdninger. Jeg har haft cirka 200 møder med ministre, kommissærer, europaparlamentarikere og andre med indflydelse på EU’s budgetforhandlinger. Statsministeren har været i tæt kontakt med blandt andet Merkel, Hollande og Rompuy. Selv har jeg været i tæt kontakt med udenrigs- og europaministre. Og så har vi haft et embedsværk, der både i Bruxelles og København har været i tæt kontakt med deres kolleger,“ fortæller Nicolai Wammen til RÆSON.

Tip #2: Tag kampen tidligt
At have tidlig og løbende kontakt med de andre er afgørende. For når EU’s ministre formelt mødes i Rådet, er det tæt på umuligt for de små lande at skabe politiske forandringer. På det tidspunkt er de fleste kompromiser klappet af. Det nytter derfor ikke at vente, til forslaget bliver bragt op i Ministerrådet.

„Som lille land skal man forberede sig grundigt, inden bolden begynder at rulle. Man skal rejse rundt til andre medlemslande, og man skal have kontakt til Kommissionen og til Europa-Parlamentet. Det optimale er, at når Kommissionen fremlægger sit forslag, så er ens synspunkter allerede inkorporeret i forlaget, og man har en forståelse for det hos andre medlemslande,“ siger Jørgen Ørstrøm Møller, der er adjungeret professor ved CBS og tidligere departementschef i Udenrigsministeriet.

Selv et stort medlemsland som Storbritannien har måttet erfare, at det kan kræve mange års forberedelse at få opfyldt sine ønsker og krav. Da det i 1984 lykkedes den daværende britiske premierminister Margaret Thatcher at indfri sit berømte rabatkrav „I want my money back“, var der gået fem års intenst britisk forhandlingsarbejde forud. På samme måde begyndte den danske rabatjagt allerede i 2011, hvor den daværende VK-regering vedtog sit mandat til budgetforhandlingerne. Et mandat, som ikke blev substantielt ændret, da den efterfølgende SRSF-regering trådte til.

„Da VK-regeringen vedtog sin position, havde jeg sådan set, hvad jeg skulle bruge af rygdækning til at kunne starte nogle uformelle samtaler,“ fortæller en højtstående embedsmand i Finansministeriet, der har ønsket at være anonym. „Jeg kunne fx sige til Kommissionen, at jeg godt vidste, at deres forslag ikke var kommet endnu, men at den danske regering ville have, at EU skulle begrænse udgiftsniveauet, og at Danmark skulle have en rabat.“

Tip #3: Tænk som en lobbyist
Spillet på den uformelle bane er en disciplin i sig selv. Ifølge Caroline Grøn kan stater i denne sammenhæng have stor glæde af at lære at tænke som lobbyister: „Ud over at søge indflydelse tidligere i processen, end man traditionelt ville gøre, handler det om at drikke kaffe med de rigtige embedsmænd i Kommissionen og snakke med dem om deres forslag. Hvis staterne er heldige, kan de opnå indflydelse på et forslag, allerede inden det er skrevet, hvor der er størst chance for at sætte et aftryk.“

De uformelle møder finder både sted med embedsmænd fra Kommissionen, som formulerer lovforslagene, og assistenter og politikere fra Europa-Parlamentet, som er med til at vedtage forslagene endeligt. Men møderne er ikke gratis. Man bytter informationer. Af denne årsag har det danske embedsværk da også investeret store ressourcer i at analysere forskellige rabatscenarier i forsøget på at veksle viden til en dansk rabat: Hvad skal Danmark betale for andre landes rabatter, hvis den nuværende rabatordning fortsætter? Hvor meget vil Danmark i givet fald skulle betale til budgettet som helhed? Og hvordan ligger disse tal i forhold til andre sammenlignelige lande?

„Når verden er kompliceret, bliver det en politisk handelsvare, at du er i stand til at forstå den,“ siger embedsmanden fra Finansministeriet. „Så det, vi altid tager med, når vi tager på turné, er faktuel viden – nogle ting, vi har analyseret og beregnet.“

Lobbystrategien er dog ikke uden ulemper. For det er selvfølgelig ikke kun de små lande, der forsøger at gå uden om de formelle beslutningsfora. Også de store lande er ivrige brugere af denne praksis. Og hvis de store ikke holdes i skak af de formelle beslutningsprocedurer, kan det få konsekvenser på længere sigt: „At du er i stand til at spille det uformelle spil er en forudsætning for, at du har en seriøs interessevaretagelse. Men som et mindre land har vi helt klart interesse i, at der i et vist omfang bliver spillet efter reglerne. Vi har ikke nogen interesse i, at det bliver rent cowboyland,“ fortæller embedsmanden. „Uanset at vi på en god dag kunne tænke, at vi er mere smarte end de andre, så er de fælles strukturer ret væsentlige.“

Tip #4:
Find allierede I praksis er det imidlertid ikke muligt at sikre, at de store lande kun træffer beslutninger i de formelle fora, hvor alle er til stede. Derfor er det væsentligt, at de små lande sørger for at indgå i alliancer, hvor de selv kan holde en nær kontakt til de tungeste spillere: „Vi har det grundlæggende synspunkt, at beslutninger bør træffes, hvor alle 27 lande er til stede. Men derudover bruger vi jo også vores kanaler i forhold til Berlin og Paris på bilaterale møder. Det ville have været uhørt svært for Danmark at forhandle rabatten hjem, hvis Tyskland eller Frankrig havde sagt ‚Under ingen omstændigheder‘,“ siger Nicolai Wammen.

Kontakten til de store lande sikres i høj grad gennem alliancer. Under budgetforhandlingerne var Danmark en del af en større gruppe af lande fra Nord- og Vesteuropa, der arbejdede for, at EU’s budget ikke skulle vokse med en galoperende fart. Mange af disse lande delte ligeledes det danske synspunkt om, at flest mulige penge bør flyttes fra landbrug og strukturfonde til forskning og innovation. Ved at indgå i denne alliance opnåede Danmark ikke alene større chancer for at vinde gennemslagskraft til alliancens fælles interesser. De indgik også i et fællesskab, som var af stor værdi, da Danmark skulle tage kampen for sin egen rabat: „Når du er i de rigtige alliancer, så har du også en naturlig adgang til de rigtige aktører, og du taler regelmæssigt og struktureret med dem. Og der har du mulighed for at vende nogle synspunkter. Vi har talt meget med alle lande om vores rabat,“ fortæller den anonyme embedsmand.

Europaministeren bekræfter: „Jo stærkere alliancer du har, jo nemmere er det også at overbevise de andre lande om, at det, der er vigtigt for dig, skal med i en endelig aftale. Vi har brugt meget tid og mange kræfter på, at der ikke var nogen lande, der skulle stikke en kæp i hjulet på det danske rabatønske.“

Tip #5:Vær det gode eksempel
Små lande kan ved at sætte en høj standard og leve op til den kompensere for deres begrænsede formelle magt ved at udbrede nogle fælles normer. Det gælder fx Danmark, som mange lande lader sig inspirere af, når man taler arbejdsmarked, velfærd og miljø. Selvom denne normstrategi har en mindre direkte effekt end de øvrige, har den flere gange resulteret i konkrete resultater:

I 1986 fik Danmark indskrevet en miljøparagraf i Fællesakten [kendt som EU-Pakken, red.], som fastslog, at vigtige miljømæssige interesser kunne varetages, selvom de fik konsekvenser for den frie handel. Denne paragraf er ifølge Jørgen Ørstrøm Møller et klassisk eksempel på, at små lande kan få noget igennem, når de selv er særligt fremme i skoene på et område: „Lige siden Danmark trådte ind i EF i 1973, havde vi stået som det land, der kæmpede for miljøinteressen. Det var ikke åbenlyst, at man skulle imødekomme kravet, men det var åbenlyst, at det var en legitim dansk interesse, der her var på spil.“

Et andet eksempel er energieffektivitetsdirektivet, som det lykkedes det danske formandskab at få forhandlet på plads i juni 2012. Forhandlingerne om dette direktiv, som mange lande var kritiske over for, var næppe endt med en aftale, hvis der ikke havde været et ambitiøst formandskab for bordenden, der havde kæmpet for det. „Det øger troværdigheden og styrken i argumenterne, at man selv har succes på et område. Energieffektivitetsdirektivet lykkedes i høj grad, fordi vi nationalt gik forrest og viste, at det ville være til gavn ikke alene for Danmark, men også for resten af EU,“ siger Nicolai Wammen.

Skal små lande have succes med at gå foran som det gode eksempel, kræver det, at de kan overbevise de andre medlemslande om, at de vil det fælles bedste. Ved tidligere forhandlinger har det ikke været nogen succes for Danmark at sige, at man ville afskaffe den fælles landbrugspolitik, selvom man selv modtager mange penge derfra. På dette område er de øvrige landes interesser ganske enkelt for manifeste. På samme måde er normstrategien heller ikke i anvendelse, når det gælder det danske rabatkrav. Nicolai Wammen konstaterer: „I sidste ende er der kun ét land, der ønsker den danske rabat, og det er Danmark.“


Sidsel Korsgaard (f. 1986) er RÆSONs europaredaktør. Hun er uddannet cand.scient.pol. og fagjournalist og arbejder til daglig som fuldmægtig i et ministerium. Har tidligere arbejdet for DR Nyheder og en dansk interesseorganisation i Bruxelles. FOTO: Bjarke Ørsted/Det danske EU-formandskab.