26.11.2012

”Nationalstaterne har ikke pengene til at håndtere klimaproblemerne, så man er nødt til at engagere den private sektor. Det bliver rigtigt interessant at se, hvordan COP’en formår at inddrage virksomhederne i forhandlingerne.” Sådan siger forsker i klimapolitik ved Københavns Universitet, Lau Blaxekjær, til RÆSON forud for klimatopmødet i Doha, der begynder i dag.

INTERVIEW af Nikolaj Højberg

RÆSON: Kyoto-protokollens første periode udløber i år. I Doha skal landene blandt andet blive enige om en forlængelse af protokollen for dem, som stadig vil være med. Hvor væsentlige er forhandlingerne om den anden periode?
Blaxekjær: Kyoto-protokollens forlængelse er kun væsentlig i symbolsk forstand. Ved at forpligte sig til en anden periode signalerer EU og de lande, der forpligter sig, at man stadig engagerer sig i at nedbringe udledningen af CO2. Man signalerer, at man som i-land går forrest. Og det er bestemt væsentligt i forhold til at holde u-landene ved forhandlingsbordet. Men de lande, der vil forlænge Kytoto-protokollen, står kun for 15 procent af verdens globale udledninger af C02. Om de så frem mod 2017 eller 2020 reducerer med 20, 30 eller 40 procent, tegner det sig nok kun for 5 procent af verdens samlede CO2-udledning. Det er fuldstændig ligegyldigt i forhold til at løse klimaproblemerne.
RÆSON: Du udtalte i marts måned til RÆSON, at selvom man ved COP 17 i Durban blev enige om, at en global juridisk bindende aftale skal implementeres og begynde at virke fra 2020, er der ingen garantier for, at aftalen er tilnærmelsesvis tilstrækkelig til at imødekomme klimaproblemerne. Er du blevet mere optimistisk siden da?
Blaxekjær: Slet ikke. De fleste observatører og forskere er enige om, at vi går mod en fremtid med temperaturstigninger på minimum 3,5 grader. Selvom verdens lande har indmeldt nogle reduktionsmål på længere sigt, heriblandt Kina og USA, svarer målene kun til 80 procent af, hvad der tilstrækkeligt i forhold til to-gradersmålsætningen. Og da målene jo kun er bundet op på landenes gode vilje, skal man ikke gøre sig store forhåbninger om, at de bliver ført ud i livet.


Fremskridt udenfor FN-systemet

RÆSON: Hvad er det vigtigste, der er sket i internationale klimaforhandlinger siden COP17 i Durban sidste år?
Blaxekjær: Man er begyndt at diskutere den stigende mængde virksomheder, der køber sig ind på den grønne vækstdagsorden. Nationalstaterne har ikke pengene til at håndtere klimaproblemerne – det ved vi. Derfor er man nødt til at engagere den private sektor. Her bliver det rigtigt interessant at se, hvordan COP’en formår at inddrage civilsamfundet og virksomhederne i forhandlingerne. COP’en er meget mere end blot forhandlinger. Der foregår en masse side-events udover forhandlingerne, hvor virksomheder og andre mødes på kryds og tværs og demonstrerer ny teknologi og nye tanker . Hvis man kun oplevede de forskellige side-events, ville man være meget positiv på klimaets vegne.
RÆSON: Så potentialet ligger udenfor COP’en og FN-sporet?
Blaxekjær: Ja. Det har det gjort siden COP15 i København.
RÆSON: Har COP’en så udspillet sin rolle?
Blaxekjær: Nej, det er nok bare gået langsommere, end man havde håbet på. Jeg tror stadig, at den har en vigtig rolle at spille. Det er ikke enten eller. Det er ikke enten top-down eller bottom-up. Vi ser også en masse bilaterale og multilaterale samarbejder udenom COP’en. Danmark er eksempelvis engageret i Green Growth Alliance, hvor Sydkorea er en progressiv part. Her arbejder man for deciderede systemændringer i eksempelvis energi- og transportsektoren. Interessant er det, at nyligt tilkommende lande tæller Kina og Qatar.
RÆSON: Men hvis der er så progressive kræfter i offentlig-private-partnerskaber og i civilsamfundet, hvorfor skal vi så bruge tid på COP’en?
Blaxekjær: Fordi klimaforandringer er et globalt problem. Derfor er vi nødt til at have et globalt system, der måler og overvåger, om vi når vores mål eller ej. Bilateralt samarbejde er ikke tilstrækkeligt – der skal et større pres på nationalstaterne, og det kommer kun gennem globale forhandlinger, hvor alle landene forpligter sig over for hinanden. U-landene har også brug for at have et regime, de kan hænge deres problemer op på. Ø-staterne har brug for et sted at slå i bordet, hvis de kan se, at verdenshaverne stiger for meget. Selvom COP’en går langsomt, så er der fremskridt.


Uenighed i EU

RÆSON: Klimakommissær Connie Hedegaard har ikke været i stand til forhandle en aftale på plads med EU’s medlemslande om, hvor meget man vil lægge i klimafonden. EU byder heller ikke ind med yderligere reduktionsmål end dem, der allerede ligger i planerne for Kyoto-protokollens anden periode. Hvordan stiller det EU ved forhandlingsbordet?
Blaxekjær: Forhandlingsteknisk kan der godt være en fordel. Man kan stille krav til sine forhandlingspartnere og først lægge pengene på bordet, hvis de accepterer dem. Men der er problemer internt i EU. For eksempel har Polen en særlig aftale omkring udledning af CO2, der skulle hjælpe dem til at bringe økonomien i gang efter Sovjetunionens sammenbrud. Vi står nu i en situation, hvor Polen har ret mange overskydende landekvoter fra Kyoto-protokollens første periode, som de gerne vil have overført til den anden periode. Det er faktisk en stor hæmsko for, at vi globalt set nedbringer udledningerne. Man kunne sagtens forestille sig, at Polen får lov at fastholde dele af deres nuværende særaftale, hvis de skal betale til klimafonden. Så det kan blive svært for Connie Hedegaard at føre en progressiv klimapolitik under COP’en, fordi hun risikerer at blive taget som gidsel i EU’s interne forhandlinger. Men EU har dog i stigende grad vist sig at være i stand til at forhandle som samlet blok.
RÆSON: Forhandlinger om finansieringen af klimafonden er programsat til COP18. Kan man blive enige om, hvordan finansieringen skal ske?
Blaxekjær: I-landene forpligtede sig i første omgang på at levere 10 milliarder dollars om året fra 2010-2012. Det ved man endnu ikke, om de har levet fuldstændigt op til, så det bliver spændende at se. Men på grund af finanskrisen har befolkningerne i de fleste i-lande svært ved at se logikken i, at man eksempelvis skal betale for opførelsen af et solcelleanlæg i Indonesien. I Finland stemte befolkningen nationalisterne ind i parlamentet i modstand mod at skulle finansiere grækernes problemer. Hvis vi ikke engang er enige om at hjælpe hinanden inden for EU, hvordan kan vi så forvente, at borgerne kan se noget politisk fornuftigt i, at EU skal betale for klimarelaterede problemer uden for EU. Det bliver rigtigt svært.


En ny æra i COP-forhandlingerne

RÆSON: Hvad er dine forventninger til COP18?
Blaxekjær: COP18 skal ses som de forhandlinger, hvor man flytter COP’en ind i en ny fase. Den nye fase kaldes Durban-platformen og skal overtage efter Bali-platformen, der skulle forberede COP15 i København. Durban-platformen kan ses som et ”roadmap” eller et ”framework”, der siger, at man i de fremtidige forhandlinger skal vedtage en ny protokol, et nyt ”legal instrument” eller noget, der har ”legal force”. Den tredje mulighed er en enormt tynd formulering og siger i virkeligheden ingenting. Folkeretten indeholder intet om udtrykket, så der er virkeligheden ikke nogen, der rigtigt ved, hvad det indebærer. Det kan blive alt fra en stærk protokol til et udvandet dokument. Ved siden af platformene ligger der også nogle faste forhandlingsspor, der beskæftiger sig med implementering af klimakonventionen overordnet set samt overførsel af klimateknologi og viden fra i-lande til u-lande. Forhåbentligt bliver det afklaret i Doha, hvortil man skal overføre de forhandlinger, der nu ligger i Bali-platformen. Skal de videreføres til Durban-platformen eller ligge i nogle af de her faste udvalg? Får man ikke forhandlet det på plads, kan det blive en klods om benet for forhandlingerne.
RÆSON: Hvori består de største uenigheder i overgangen fra Bali-platformen til Durban-platformen?
Blaxekjær: Ved forhandlingerne på Bali-platformen, og alle tidligere forhandlinger, har man arbejdet ud fra et ”common but differentiated responsibility”-princip. Det vil sige, at alle lande har et ansvar for at håndtere klimaforandringerne, men i-landene har et større ansvar end u-landene. Princippet stammer tilbage fra COP’ens fødsel i starten af 90’erne, hvor Kina for eksempel var kategoriseret som et u-land. Og det princip er som udgangspunkt ikke overført til Durban-platformen. Det er ret afgørende, fordi det tidligere har været en af de store forhindringer set fra USA’s, Japans, Ruslands, Canadas og andre af de store i-landes side. Man har ikke ville forhandle, hvis Kina ikke også skulle tage ansvar. Men spørgsmålet ved COP18 er, om Kina og Indien har så mange interesser i ”common but differentiated responsibility”-princippet, at de vil kræve det videreført til Durban-platformen, når man skal til at forhandle nærmere om indholdet. Det vil de højst sandsynligt.
RÆSON: Hvor omfattende er uenigheden om ”common but differentiated responsibility”-princippet?
Blaxekjær: Kina og Indien har formet en ny forhandlingsgruppe, der hedder Like Minded Group. Den består yderligere af OPEC-lande og andre, der står for den klassiske, konservative G77-Kina position, og som under COP18 vil presse på med ”common but differentiated responsibility”-princippet. Til gengæld vil de progressive u-lande sammen med EU presse på for, at Kina og Indien skal forpligte sig i forhold til deres nuværende økonomiske størrelse. For nogle u-lande er Kinas udledninger jo en lige så stor trussel som for eksempel USA’s.
RÆSON: Har det nogen indflydelse på sammenholdet i BASIC-gruppen (Brasilien, Sydafrika, Indien og Kina), at Kina og Indien flirter endnu mere med de klimakonservative u-lande?
Blaxekjær: Like Minded Group har skabt splid internt i BASIC. Brasilien og Sydafrika lægger lidt afstand til Indien og Kina. Sydafrika er blevet presset af andre afrikanske lande til at handle. Brasilien kan se, at der kan være økonomiske fordele i at samarbejde med andre lande og EU om eksempelvis udvikling af grøn teknologi og på skovområdet. BASIC-landene er ikke længere så enige, som de har været. Sidste år ved COP17 så vi, at Sydafrika og Brasilien var med til at trække Indien og Kina til forhandlingsbordet, der muliggjorde en aftale. Det vil vi ikke se i år.
RÆSON: Hvilken betydning får det for COP18, at forhandlingerne foregår i Doha, altså midt i verdens olieproducerende region?
Blaxekjær: Verdens medier vil være rettet mod regionen, der tidligere har kunnet gemme sig. De vil blive stillet under kritisk loop i forhold til, om de er så grønne, som de til tider påstår, at de er. Så man bruger COP’en til at presse regionen endnu mere. Samtidig har Qatar ikke lyst til at være kendt som det sted, hvor man ikke kan blive enige om noget. Doha-runden under WTO er gået i stå og har været det længe. Qatar har derfor ingen interesse i, at COP-forhandlingerne bliver en fiasko. Tværtimod. Hvis det bliver brugt rigtigt af NGO’erne og progressive lande, kan det godt ende med at være en fordel, at forhandlingerne finder sted i Qatar.


Amerikanerne skal løsnes op nedefra

RÆSON: Er der noget scenario, hvor du ser, at USA kan gå med til en juridisk forpligtende aftale?
Blaxekjær: Amerikanerne siger selv, at hvis kineserne forpligter sig på samme betingelser som amerikanerne selv, vil de være med. Kineserne siger omvendt, at amerikanerne skal tage ansvar for deres, historisk set, meget større udledninger. Det er en diskussion, der stadig kører, og som bliver meget svær at nå til enighed om.
RÆSON: Lad os hypotetisk set sige, at kineserne gik ind på den amerikanske præmis og indvilliger i at forpligte sig på samme niveau som amerikanerne. Tror du så, at amerikanerne vil leve op til deres løfte?
Blaxekjær: Der er mange forhold, der spiller ind på mulighederne for at ratificere og implementere en juridisk bindende aftale i USA. Det kræver, at jorden er gødet for aftalen blandt vælgerne. Det kræver naturligvis, at forholdene i Kongressen tillader det. Hvis man på føderalt niveau kan se, at de tiltag, man gennemfører på delstatsniveau, gør en forskel for klimaet uden at skade økonomien, vil det også hjælpe på situationen. Står man samtidig i en situation, hvor resten af verdens lande er klar til at underskrive en aftale, kan USA ikke tillade sig at sige nej. Det vil skade deres internationale omdømme kolossalt. Men der er altså mange ting, der skal gå op i en højere enhed.
RÆSON: Amerikanerne har det generelt ikke så godt med topstyring. Kunne et bottom-up perspektiv være med til at løsne op for den amerikanske befolknings holdning til klimaforandringerne?
Blaxekjær: Ja, det er helt klart her, USA kan komme til at spille en rolle; ikke som forhandlingspart ved COP’en, men som eksempel på, at det er muligt at reducere CO2-udledningerne og samtidigt have økonomisk vækst. Det eksperimenterer man med i flere store byer og vestlige delstater. Så i forhold til at promovere en grøn vækst dagsorden kan amerikanske ikke-statslige aktører spille en stor rolle. Og på samme måde spiller Kina også en stor rolle, hvor de jo har sat gang i rigtig mange eksperimenter, der peger frem mod et mere bæredygtigt Kina.


Nikolaj Skjoldager Højberg (f. 1991) studerer Statskundskab ved Københavns Universitet.