Peter Viggo Jakobsen i RÆSONs nye trykte nummer: Vejen til de 2 pct. – Danmarks NATO-strategi siden Ukraine-invasionen
26.10.2024
Uden den russiske invasion var Danmark aldrig gået med til at bruge 2 pct. af BNP på forsvaret. Det var ikke alene frygten for Rusland, der drev beslutningen. Usikkerhed om den amerikanske sikkerhedsgaranti og ønsket om at fremstå som kerneland i NATO vejede tungere.
Denne artikel indgår i RÆSONs nye efterårsnummer, “Om USA’s valg og demokratiets fremtid”, ude nu. Læs mere her.
Af Peter Viggo Jakobsen
Mission accomplished! Det fremgår af NATO’s officielle opgørelse over medlemsstaternes forsvarsbudgetter (17. juni 2024), at Danmark vil bruge mere end 2 pct. af bruttonationalproduktet (BNP) på forsvarsudgifter i 2024. Dermed lever Danmark for første gang op til den målsætning, som alliancen vedtog på Warszawa-topmødet i 2014 som reaktion på den russiske annektering af Krim-halvøen.
Forklaringen på, at Danmark nu har nået 2 pct.-målet, synes åbenlys: den russiske invasion af Ukraine. Det er også den forklaring, man får, hvis man anvender Kenneth Waltz’ magtbalanceteori eller Stephen Walts trusselsbalanceteori. Begge teorier forventer, at stater opruster og indgår militære alliancer, når der opstår en farlig militær magt eller militær trussel i deres nabolag. Finland og Sverige har gjort, som teorierne forventer. De reagerede begge på den russiske invasion ved at melde sig ind i NATO og øge deres forsvarsbudgetter.
Men forklaringen holder ikke på Danmark. Det såkaldte ”nationale kompromis om dansk forsvarspolitik” (Statsministeriet, 6. marts 2022), der markerede Danmarks officielle reaktion på invasionen, havde som målsætning, at Danmark skulle nå de 2 pct. i 2033. Sagt på en anden måde så reagerede det store flertal af danske politikere på invasionen ved at udskyde datoen for at nå NATO’s målsætning i endnu 11 år. Det kan godt være, at ”der var krig i Europa”, som regeringen gentog igen og igen, og at det var den største krig siden Anden Verdenskrig, men Forsvarets Efterretningstjeneste vurderede faktisk ikke, at Rusland udgjorde en militær trussel mod Danmark eller NATO. Det er derfor svært at tolke det nationale kompromis som andet end endnu et forsøg på at undgå nogensinde at skulle bruge 2 pct. af BNP på forsvaret igen.
Men hvis invasionen af Ukraine og den russiske trussel ikke kan forklare beslutningen om at gå på 2 pct., hvad kan så? Det er det spørgsmål, som denne artikel vil besvare. Mit svar baserer sig på de tre faktorer, som har formet Danmarks NATO-politik siden afslutningen på Den Kolde Krig.
Tre faktorer
Den første er ønsket om at bevare sikkerhedsgarantien fra USA, som NATO-alliancen bygger på. Det var ønsket om beskyttelse fra den sovjetiske trussel og erfaringerne med den tyske besættelse under Anden Verdenskrig, som i 1949 fik Danmark til at opgive sin neutralitetspolitik og tilslutte sig NATO. Siden da har den primære drivkraft bag dansk NATO-politik været ønsket om at fastholde amerikansk beskyttelse. Danmark har hele tiden arbejdet for at undgå at blive forladt af USA og NATO i en krigssituation og derfor gøre det, der skulle til for at have nogenlunde sikkerhed for, at USA kom og reddede Europa og Danmark for tredje gang, hvis det blev nødvendigt.
Den anden drivkraft bag den danske NATO-politik har været et mål om at opnå den amerikanske sikkerhedsgaranti med et så lille forsvarsbudget som muligt. Danmark har i alle årene siden 1949 ligget i den tunge ende i opgørelserne over, hvor stor en BNP-andel medlemslandene bruger på forsvaret. For at undgå beskyldninger om at køre på frihjul og betale for lidt til det fælles NATO-forsvar har danske politikere og embedsfolk været NATO-mestre i at finde på begrundelser for, hvorfor lige netop Danmark, i modsætning til de øvrige medlemmer, ikke behøvede at bruge lige så mange penge på forsvaret, som NATO’s militære chefer anbefalede.
To af de nyerhvervede F-35-fly (t.v.) er i luften side om side med to af de aldrende F-16 [FOTO: Mogens Juhl/Ritzau Scanpix]
Under Den Kolde Krig var det såkaldte Grønlands-kort populært. Danmark stillede militære baser på Grønland til rådighed for USA, hvorfor Danmark ikke behøvede at betale lige så meget som de øvrige allierede. Danmark argumenterede også for, at den relativt høje danske udviklingsbistand til den tredje verden skulle medregnes i forsvarsudgifterne. Fra Sovjetunionens fald i starten af 1990’erne og frem til tilbagetrækningen af kampsoldaterne i Afghanistan i 2014 brugte Danmark sine relativt store styrkebidrag som argumenter for, at der kunne bruges mindre på forsvarsbudgettet, end alliancen anbefalede. Danmark var den største bidragsyder per indbygger af soldater til NATO’s operationer på Balkan og i Afghanistan. I 2011 påtog Danmark sig en uforholdsmæssig stor del af bombemissionerne under Libyen-krigen, og dét gentog sig i 2014-16 under luftkampagnen mod ISIL i Irak og Syrien. USA fremhævede i denne periode Danmark som en rollemodel og et eksempel til efterfølgelse for andre NATO-lande.
Danmarks status som rollemodel – eller kerneland, som det hedder i officiel sprogbrug – er den tredje drivkraft bag dansk NATO-politik. Denne faktor spillede ikke nogen rolle under Den Kolde Krig. Der handlede det blot om at få sikkerhedsgarantien så billigt som muligt, og skiftende danske regeringer var heller ikke blege for at gøre amerikanerne og de andre NATO-medlemmer sure. Denne linje kulminerede i 1980’erne, hvor Danmark kom i bad standing på grund af et lavt forsvarsbudget og afstandtagen til alliancens atomare afskrækkelse af Sovjetunionen. Danmark fik indsat en række fodnoter i NATO’s officielle dokumenter, som udtrykte modstand mod opstillingen af nye atommissiler i Europa. Utilfredsheden med Danmark blev så stor i NATO, at Danmark kom til at lægge navn til et begreb: ’Danmarkisering’. Det var betegnelsen for et land, som gerne vil have NATO’s beskyttelse uden selv at bidrage til den.
Ønsket om at få Danmark ud af skammekrogen spillede en central rolle for danske regeringer op gennem 1990’erne. Dette mål var afgørende for udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen, der var primus motor bag beslutningen om at udsende korvetten Olfert Fischer til Den Persiske Golf i 1990 for at deltage i den maritime embargo, som FN iværksatte imod Irak som straf for annekteringen af Kuwait. Da regeringsmagten skiftede til Socialdemokratiet, overtog forsvarsminister Hans Hækkerup stafetten fra Ellemann-Jensen og fortsatte med at bruge militære bidrag til at etablere et godt og nært forhold til USA. At det lykkedes, skyldtes ikke mindst udfaldet af Operation Bøllebank den 29. april 1994 – en træfning, hvor en dansk kampvognseskadron faldt i baghold og nedkæmpede de angribende bosnisk-serbiske styrker uden selv at lide tab. Træfningen vakte international opsigt og aftvang respekt i NATO, fordi FN-styrkerne i Bosnien indtil da havde haft svært ved at forhindre serberne i at fortsætte deres overgreb på den bosniske civilbefolkning. Nu viste danske kampvogne, hvordan det kunne gøres, og de danske erfaringer blev efterfølgende brugt i planlægningen af NATO’s landoperationer på Balkan og i arbejdet med at lave nye doktriner for alliancens fredsstøttende operationer.
Operation Bøllebank bidrog til at give Danmark en status som rollemodel i NATO, og danske politikere fik øjnene op for, at styrkebidrag kunne åbne døre i Washington. Resultatet blev det, jeg plejer at kalde Jørn Hjorting-doktrinen: USA ringer, Danmark spiller (udsender styrkebidrag).* Det blev standardprocedure, at Danmark altid prøvede at stille med det største styrkebidrag målt i forhold til befolkningens størrelse, når USA eller NATO ringede og bad om militære bidrag.
Og da krigen mod terror efter terrorangrebene 11. september 2001 gjorde kampbidrag til de mest værdsatte styrkebidrag, begyndte Danmark at levere dem. Det skabte et tæt forhold til USA, der kastede uforholdsmæssigt mange invitationer til Det Hvide Hus af sig. Disse invitationer – og ros fra USA helt generelt – blev et centralt succeskriterium for dansk NATO-strategi på det politiske niveau. Udviklingen betød også, at Danmark kom til at se sig selv som en nation, der altid stillede op – også når det var farligt. Når anmodningen om styrkebidrag kom fra Washington eller Bruxelles, var spørgsmålet aldrig, OM Danmark skulle bidrage, men med HVAD.
Disse tre ambitioner – at bevare den amerikanske sikkerhedsgaranti, at bruge så få penge på forsvaret som muligt og at fastholde en status som rollemodel eller kernenation i NATO – formede den danske vej til beslutningen om at øge forsvarsbudgettet til 2 pct. I det følgende vil jeg vise hvordan.
Disse tre ambitioner – at bevare den amerikanske sikkerhedsgaranti, at bruge så få penge på forsvaret som muligt og at fastholde en status som rollemodel eller kernenation i NATO – formede den danske vej til beslutningen om at øge forsvarsbudgettet til 2 pct
_______
Danmarks svar på Ukraine-invasionen
Da Rusland invaderede Ukraine i 2022, havde Danmark en stående målsætning om at bruge 1,5 pct. af BNP på forsvaret ved udgangen af 2023. Det danske ønske om at bevare sin kernelandsstatus havde nemlig ikke levnet anden udvej end at hæve forsvarsbudgettet til dette niveau. Ambitionen i forsvarsforliget (2018-23) var i første omgang 1,3 pct., men hårdt amerikansk pres anført af en lidet diplomatisk Donald Trump fik helt usædvanligt de danske forligspartier til at genåbne forliget i 2019 og hæve procentsatsen til 1,5. Hvorfor lige 1,5 pct.? Prognoser anslog, at Holland, Norge og Tyskland ville bruge 1,5 pct. af BNP eller derover på deres forsvar i 2024, og det gjorde denne procentsats til den lavest mulige for et land, der også havde som ambition at have kernelandsstatus i alliancen og i Washington. Da daværende forsvarsminister Claus Hjort Frederiksen den 18. februar 2019 blev bedt af Information om at begrunde beslutningen om at øge til 1,5 pct. af BNP, svarede han: ”De lande, som vi har sammenlignet os med, har flyttet sig, og så er det naturligt, at vi også flytter os”.
Som allerede nævnt fik invasionen af Ukraine ikke Danmark til at hæve procentsatsen yderligere. I stedet for at hæve procentsatsen fortsatte de danske politikere med at ty til Jørn Hjorting-doktrinen: Alt, hvad der kunne kravle og gå, blev stillet til rådighed for NATO:
– Et fregatbidrag inklusive helikopter med en samlet besætning på op til 150 personer.
– Et transportflybidrag med op til 50 personer.
– Op til 20 F-16-kampfly med op til 250 personer til håndhævelse af suverænitet i luftrummet over NATO-landenes territorium.
– Personelbidrag til NATO’s hovedkvarterer og NATO-opererede kontrol-, varslings- og kommunikationsenheder samt til NATO’s luftmilitære styrkestruktur.
Den 21. april satte Danmark trumf på med beslutningen om at udsende en kampbataljonsgruppe fra hæren på op mod 1.000 soldater til Letland. Denne udsendelse gjorde ifølge daværende forsvarsminister Morten Bødskov Danmark til ”en af de største bidragydere af soldater til NATO’s tilstedeværelse i de baltiske lande” (Forsvarsministeriet, 21. april 2022).
Og Danmark udvidede nu Jørn Hjorting-doktrinen til også at inkludere en ny form for bidrag: Ukraine-donationer. I april 2022 etablerede USA Ukraine-kontaktgruppen – også kaldet Rammstein-gruppen – med det formål at koordinere støtten til Ukraine. Her gav Danmark bidrag, hver gang USA indkaldte til donormøde. Danmark anvendte samme målestok som ved styrkebidrag og positionerede sig som et af de lande, der yder mest til Ukraine i forhold til befolkningens størrelse. Også kvalitativt er Danmark gået forrest med hensyn til at donere potente og efterspurgte våbensystemer som artilleri, kampvogne og kampfly.
Danmark har på denne måde været med til at lægge pres på mere tøvende lande, så som Tyskland. Og Danmark var også med til at presse USA til at acceptere donationer af F-16 til Ukraine på et tidligere tidspunkt, end Pentagon ønskede.
At målet med den danske donationsstrategi ud over at hjælpe Ukraine også var at skabe goodwill i USA og give Danmark en status som rollemodel i NATO, har regeringen ikke lagt skjul på. Mette Frederiksen forklarede i juli 2024 under NATO-topmødet i Washington, at målet med donationspolitikken fra starten havde været at blive et ”foregangsland” (frontrunner), og hun konkluderede også, at det var ”lykkedes” (Council on Foreign Relations, 9. juli 2024).
At statsministeren har ret i den konklusion, viser en kommentar fra Michael Roth, SPD, tidligere tysk minister og nuværende formand for udenrigsudvalget i det tyske parlament. I en kritik af en regeringsbeslutning om at skære ned på Ukraine-støtten i 2025 kom han med følgende bemærkning: ”Vores forbillede er ikke franskmændene, spanierne eller italienerne, der gør relativt lidt, men Danmark og de baltiske lande, der gør betydeligt mere end det, de store lande formår” (Deutschlandfunk, 19. august 2024).
Oksbøl, 30. marts 2023: 500 soldater fra otte lande deltog i NATO-øvelsen Dynamic Front, der fandt sted i både Danmark og Tyskland [FOTO: Jens Dresling/Ritzau Scanpix]
Hvor var de 2 pct.?
De store danske styrkebidrag og Ukraine-donationer fik imidlertid ikke kritikken af Danmarks lave BNP-andel til af forstumme. Tværtimod – den lave ambition i det nationale kompromis blev mødt med forundring og hovedrysten. En talsmand for Pentagon kom med en utvetydig opfordring til den danske regering i et interview med Altinget (28. april 2022): “I betragtning af det nabolag, som I nu bor i, så er før bedre end senere. Vi opfordrer jer [Danmark] til at nå [2 pct.] målet så tæt på 2024 som muligt. Og kigge på de kapaciteter, som NATO efterspørger, og investere i dem. Kampklare styrker”. En nordisk regeringsleder var mere humoristisk under en middag med undertegnede i maj 2022, men beskeden var den samme: ”Jeg troede, der var tale om en slåfejl, da jeg så aftalen. Jeg troede, der skulle stå 2023 og ikke 2033”.
NATO’s embedsfolk lagde heller ikke fingrene imellem. Alliancens vurdering af det danske forsvars tilstand i oktober 2022 var så kritisk, at regeringen fik store dele af det normalt offentligt tilgængelige Capability Review hemmeligstemplet. NATO konkluderede i det foregående review i 2020, at Danmarks væbnede styrker kun vil have ”begrænset operativ værdi” i en højintensitetskonflikt med en symmetrisk modstander (læs: Rusland) som følge af kritiske mangler mht. kampkraft, beredskab og lagre af kampafgørende ammunition. Rapporten påpegede endvidere, at andre allierede kunne blive tvunget til at løfte Danmarks ”fair del af de fælles byrder i alliancen”, så længe Danmark ikke levede op til sine styrkemål.
Kritikken må have været mindst lige så hård i reviewet i 2022, og det gjorde et vist indtryk på Christiansborg – i hvert fald blev ambitionsniveauet hævet i regeringsgrundlaget Ansvar for Danmark (Statsministeriet, 14. december 2022), så de 2 pct. nu skulle nås i 2030.
Det løste imidlertid ikke problemet med, at Danmark lå lavere end alle de andre NATO-lande omkring Østersøen – alle disse var enten over 2 pct.-målet eller havde planer for at nå det meget hurtigere end Danmark. Den danske bundplacering harmonerede ikke med selvforståelsen og målet om, at Danmark skulle være kerneland i alliancen. Regeringen tyede derfor til kreativ bogføring og begyndte at regne på en ny måde. I forbindelse med præsentationen af en ny Ukraine-donation forklarede statsminister Mette Frederiksen, at Danmark ville nå 2 pct. allerede i 2023, fordi summen af de danske forsvarsudgifter og Ukraine-donationer tilsammen ville udgøre 2 pct. af BNP (Danmarks Radio, 29. maj 2023). Det var dog ikke alle, som mente, at man kunne tælle på den måde. Undertegnede påpegede til Danmarks Radio (29. maj 2023), at NATO ikke havde regnet på den måde tidligere, og at ingen andre medlemslande medregnede Ukraine-donationer for at nå op på de 2 pct.
NATO’s generalsekretær, Jens Stoltenberg, var dog mere imødekommende over for regeringens regnemetode. I et meget diplomatisk svar til TV 2 gjorde han klart, at ”visse typer af Ukraine-donationer godt kunne medregnes i de 2 pct.”. Men han tilføjede, at det vigtige var udmeldingen fra den danske regering om, at den ”både vil øge forsvarsbudgettet og hjælpen til Ukraine” (TV 2, 30. maj 2023).
Generalsekretærens udtalelse blev ikke overraskende udlagt af regeringen som en blåstempling af dens politik. Det hjalp bare ikke på Danmarks kernelandsstatus, fordi NATO’s militære chefer og hovedparten af NATO’s medlemmer fortsatte med at afvise den danske regnemetode. I et interview til Danmarks Radio (27. august 2023) gjorde chefen for NATO’s militærkomité, admiral Rob Bauer, det klart, at man ikke kunne medregne Ukraine-donationer i de 2 pct.: ”Man kan da argumentere for, at hvis man giver ting væk fra ens lager, er de en del af ens budget. Men det er ikke sådan, vi beregner de 2 pct.”.
Forsvarsministrene fra Estland, Litauen og Finland lå på samme kritiske linje. Den estiske forsvarsminister, Hanno Pevkur, formulerede det således til Danmarks Radio (9. november 2023): ”De 2 pct. er ment, i forhold til at man bruger pengene på sit eget forsvar”.
Oksbøl, 30. marts 2023: 500 soldater fra otte lande deltog i NATO-øvelsen Dynamic Front, der fandt sted i både Danmark og Tyskland [FOTO: Jens Dresling/Ritzau Scanpix]
Regeringen dropper den kreative bogføring
Den 13. marts 2024 bekendtgjorde statsminister Mette Frederiksen på et pressemøde i Statsministeriet: ”Danmark [vil] fra næste år afsætte 2 pct. af vores samlede velstand til eget forsvar. Så dét, vi for to år siden troede, at vi skulle bruge ti år på at nå – det når vi nu – og mere til. For oven i det her der kommer støtten til Ukraine, som vi også foreslår at udvide. Samlet set bringer det de danske forsvarsudgifter op på cirka 2,4 pct. af BNP i år og i de næste år”.
Statsministeren begrundede først og fremmest ændringen med behovet for at nå NATO’s styrkemål, nærmere bestemt opstillingen af en brigade på 6.000 soldater, hurtigere end oprindeligt planlagt. Begrundelsen stemmer overens med forlydender om, at NATO i en statusopgørelse i januar 2024 havde kritiseret Danmark for at være for langt fra at opfylde sine styrkemål, og at regeringen som konsekvens heraf havde besluttet at sætte turbo på opstillingen af brigaden og anskaffelsen af langtrækkende droner til brug ved Grønland (Berlingske, 9. februar 2024). Men da NATO lige siden 2016 har kritiseret Danmark kraftigt for ikke at leve op til sine styrkemål, kan det ikke være hele forklaringen.
Ønsket om at fastholde dansk kernelandsstatus synes heller ikke at kunne forklare timingen af beslutningen. Den kreative bogføring havde trods alt været nok til at sikre Mette Frederiksen et besøg i Det Hvide Hus hos præsident Biden i maj 2023, og den lave procentsats forhindrede heller ikke den danske statsminister i at være en seriøs bejler til posten som NATO’s generalsekretær i forsommeren 2023 – om end den lave procentsats BLEV brugt som argument imod Mette Frederiksen af flere medlemslande, som ønskede en anden kandidat. Endelig havde Danmark efter lange bilaterale forhandlinger imødekommet amerikanske krav om adgang til de danske flyvestationer i Jylland (Forsvarsministeriet, 19. december 2023). Statusproblemerne var derfor ikke større end vanligt i foråret 2024.
Den udslagsgivende faktor i forklaringen af beslutningen om at bruge 2 pct. af BNP på det danske forsvar synes derfor at have været ønsket om at bevare den amerikanske sikkerhedsgaranti. Beslutningen faldt sammen med en stigende bekymring for den russiske trussel og en voksende usikkerhed om den amerikanske sikkerhedsgaranti i NATO. Forsvarets Efterretningstjeneste offentliggjorde den 16. februar 2024 en ny trusselsvurdering, som påpegede, at Rusland genopbyggede sin militære kapacitet hurtigere end forventet. Der lød tilsvarende toner fra andre allierede efterretningstjenester og forsvarschefer, og Danmark og NATO var følgelig nødt til at øge tempoet i oprustningen for at kunne holde trit med russerne og afskrække dem troværdigt. Der var ikke nogen direkte militær trussel lige nu, men det kunne ændre sig om nogle år, hvis Danmark og alliancen ikke skiftede gear.
Den forstærkede trusselsvurdering kom lige i kølvandet på en udtalelse fra den amerikanske præsidentkandidat Donald Trump, hvor han på et vælgermøde gentog sin trussel om ikke at ville forsvare NATO-lande, der ikke betaler 2 pct. Trump satte endda trumf på ved at opfordre Rusland til at gøre, ”hvad helvede de vil” over for NATO-lande, der ikke betaler (Danmarks Radio, 12. februar 2024). Troværdigheden af denne trussel blev forstærket af, at Trump på det tidspunkt havde fået Republikanerne i Kongressen til at blokere for mere våbenhjælp til Ukraine.
Republikanernes blokade udstillede, at EU ikke havde været i stand til at leve op til et løfte om at levere en million artillerigranater til Ukraine i 2023, og at EU ikke havde kapacitet til at udfylde det hul, som de manglende amerikanske leverancer efterlod. Erkendelsen af, at Ukraine kunne tabe krigen, hvis USA standsede sin støtte, fik alarmklokkerne til at ringe i Danmark og i EU. At det kunne ske, hvis Trump kom til magten, var en risiko, som danske og europæiske beslutningstagere var nødt til at tage alvorligt.
At regeringen lige netop på dette tidspunkt besluttede at øge forsvarsbudgettet, så Danmark i 2025 bruger 2 pct. af BNP på sit eget forsvar, synes alt andet end tilfældigt. Det ligger ligefor at konkludere, at regeringen gerne ville have status som god betaler i NATO, på det tidspunkt hvor Trump kan vende tilbage til Det Hvide Hus.
Den udslagsgivende faktor i forklaringen af beslutningen om at bruge 2 pct. af BNP på det danske forsvar synes derfor at have været ønsket om at bevare den amerikanske sikkerhedsgaranti
_______
Missionen er langtfra fuldført
Mission Accomplished stod der på banneret, da den amerikanske præsident George W. Bush Jr. i en tale på hangarskibet USS Abraham Lincoln erklærede kampoperationerne i Irak for overstået den 1. maj 2003. Det havde været mere passende, hvis han havde holdt talen en måned før – for kampoperationerne var alt andet end overstået, og Danmark mistede seks soldater i Irak i årene, der fulgte.
Selvom regeringen nu lover at nå NATO-målsætningen om at bruge 2 pct. af BNP på det danske forsvar i 2025, er der stadig lang vej igen, før Danmark kan opfylde sine styrkemål, hvilket på længere sigt er en forudsætning for at fastholde den amerikanske sikkerhedsgaranti og Danmarks status som kernemedlem. Danmark er lige så langt fra at nå sine styrkemål, som USA var fra at afslutte kampoperationerne i Irak i 2003. Danmark mangler soldater og materiel, og det vil tage mange år at opbygge de militære kapaciteter, som NATO efterspørger. De mange års besparelser og henholdende kamp for at undgå de 2 pct. – kombineret med den flittige brug af Jørn Hjorting-doktrinen i form af styrkeudsendelser og Ukraine-donationer siden 2022 – har slidt hårdt på forsvarets operative kapaciteter. Kort sagt: Værnenes evne til at udsende NATO-bidrag er helt i bund.
For flyvevåbnets vedkommende har salget af 24 F-16 til Argentina på amerikansk anmodning, donationen af 19 F-16-fly til Ukraine samt uddannelsen af ukrainske F-16-piloter sat den danske kampflykapacitet på vågeblus. Det skyldes, at Ukraine-donationerne faldt sammen med overgangen fra F-16 til F-35, en overgang, som også udfordres af forsinkelser i F-35-programmet. Som tingene står lige nu, vil Danmark ikke have kapacitet til at udsende kampfly på NATO-missioner igen før 2027, medmindre der er tale om en krise-/krigssituation.
Søværnets kapacitet til at bidrage til NATO-beredskabet er ligeledes begrænset. Det skyldes en kombination af besparelser, bemandingsproblemer, forsinkelser i anskaffelsen af luftforsvarsmissiler og udstyr til ubådsbekæmpelse samt problemer med våbensystemerne. Sidstnævnte kom til udtryk under udsendelsen til Det Røde Hav i marts 2024, hvor fregatten Iver Huitfeldts systemer fejlede, mens den søgte at skyde droner ned. Alle droner blev skudt ned, men episoden viste, at skibet ikke var kampklart. Problemerne med fregatternes systemer er stadig ikke udbedret, og Danmark har derfor med kort varsel måttet trække fregatterne fra den planlagte deltagelse i NATO’s stående flådestyrke (SNMG1) i andet halvår af 2024. Flåden er således ude af stand til at tage del i NATO’s kollektive opgaveløsning i øjeblikket.
Billedet er det samme i hæren, hvor man også kæmper med at leve op til NATO’s forpligtelser. Hæren er, ifølge sin næstkommanderende, brigadegeneral Henrik Lyhne, ikke i stand til at stille med mere end 800 soldater til NATO-styrken i Baltikum i fire måneder ad gangen på nuværende tidspunkt (TV 2, 15. august 2024). Man har også måttet aflyse sin ellers planlagte deltagelse med 2.500 soldater i NATO-øvelsen Allied Spirit i foråret 2025. Øvelsen er tænkt som et vigtigt led i arbejdet med at opstille den tunge brigade på 6.000 soldater, som politikerne har lovet NATO i 2028. Aflysningen gør det ikke lettere at nå det mål og sender, ligesom aflysningen af deltagelsen i NATO’s stående flådestyrke, et signal om, at forsvaret ikke kan udsende lige så mange styrkebidrag til NATO som tidligere. Det vil tage år at genskabe det tab i kampkraft, som de mange styrkebidrag og donationer af dansk materiel til Ukraine har skabt siden 2022.
Forsvarsminister Troels Lund Poulsen gjorde det sidste år klart, at Danmark først vil leve op til de prioriterede NATO-styrkemål om ti år (Altinget, 30. maj 2023). Det er et konservativt skøn, der som minimum forudsætter, at de 190 mia. kr. (Anden delaftale under forsvarsforliget 2024-2033, 30. april 2024), som politikerne har stillet forsvaret i udsigt frem til 2033, faktisk også bliver udmøntet. Bruger man historien som guide, kan det ingenlunde tages for givet. Danske politikere har siden 1949 gjort, hvad de kunne, for at bruge så lidt på det danske forsvarsbudget som muligt. Det gør de fortsat. Den manglende politiske vilje til at finde de 300 mio. kr., det ville have kostet at gennemføre Allied Spirit i 2025, er et eksempel herpå.
Hvor mange penge forsvaret faktisk bliver tildelt, vil derfor afhænge af udviklingen i de to andre faktorer, der former den danske NATO- politik: ønsket om at bevare den amerikanske sikkerhedsgaranti og ønsket om at bevare en status som kerneland i alliancen med en høj stjerne i Washington.
Det leder til den paradoksale konklusion, at et valg af Donald Trump til amerikansk præsident i november 2024 vil være godt for forsvaret. Det vil øge usikkerheden om den amerikanske sikkerhedsgaranti og få politikerne til at lægge sig i selen for at nå de danske styrkemål i NATO så hurtigt som muligt.
Udviklingen i Ukrainekrigen og i resten af verden vil selvfølgelig også spille ind, men da den russiske trussel afhænger af, om USA fastholder sin støtte til NATO og Ukraine, vil det være den amerikanske sikkerhedspolitik (og dermed den indenrigspolitiske situation i USA), der er udslagsgivende for, hvor stor truslen vil blive opfattet i Danmark, og hvor mange penge danske politikere er villige til at bruge på forsvaret. ■
Det ligger ligefor at konkludere, at regeringen gerne ville have status som god betaler i NATO, på det tidspunkt hvor Trump kan vende tilbage til Det Hvide Hus
_______
Peter Viggo Jakobsen (f. 1966) er lektor ved Forsvarsakademiet. Han har en kandidat og ph.d.-grad i international politik fra Aarhus Universitet.
* ”De ringer, vi spiller” var navnet på et populært radioprogram på Danmarks Radio med Jørn Hjorting som vært (1968-96).
ILLUSTRATION: Oksbøl, 16. marts 2023: Soldater fra Slesvigske Fodregiment under øvelse [FOTO: Mads Claus Rasmussen/Ritzau Scanpix]