Peter Viggo Jakobsen i RÆSON SØNDAG: Der skal træffes et valg mellem overvågning og militært forsvar i Arktis og Nordatlanten

20.01.2024


En opprioritering af militær afskrækkelse og forsvar ved Færøerne og Grønland risikerer at ske på bekostning af den betydelige støtte, som Forsvaret yder til de grønlandske myndigheder i dag.



Af Peter Viggo Jakobsen

Regeringen har retorisk givet Arktis og Nordatlanten første prioritet i det forsvarsforlig, der skal udmøntes for årene 2024-2033. Men der er ikke klar sammenhæng mellem mål, metoder og midler i den militære strategi for Arktis og Nordatlanten, der aftegner sig i debatten om det nye forsvarsforlig. Det er uklart, hvad målet med Danmarks militære tilstedeværelse i de nordlige dele af Rigsfællesskabet skal være, og hvilke opgaver som Forsvaret skal prioritere deroppe og hvordan. Prioriteringen af Arktis og Nordatlanten afspejles heller ikke i Forsvarschefens lækkede fagmilitære anbefaling til forsvarsforliget, som skubber anskaffelsen af nye inspektionsskibe og maritime overvågningsfly til næste årti. Hertil kommer, at implementeringen af den såkaldte arktiske kapacitetspakke på 1.5 milliarder kr., der blev politisk vedtaget i februar 2021, stort set ikke er kommet i gang. Anskaffelsen af store overvågningsdroner overvejes stadig, og radaren, der skal opstilles på Færøerne, vil ifl. TV2 først være operativ i 2030.

En militær strategi består af tre hovedkomponenter – mål, metoder og midler. Målet er det, man gerne vil opnå, mens metoder og midler vælges, kombineres, sekvenseres og implementeres for at nå målet rettidigt med en acceptabel risiko og pris. Midler er de ressourcer – penge, fly, skibe og soldater – man afsætter til at nå målet, mens metoderne angiver de måder, som ressourcerne anvendes på – de typer af operationer og opgaver, som Forsvaret udfører for at nå målet – fx overvågning, suverænitetshåndhævelse og militær afskrækkelse.

En gennemtænkt strategi skaber en klar logisk sammenhæng mellem mål, metoder og midler. Der skal ideelt set gå en rød tråd fra de mål, som regeringen og forligspartierne udstikker på det øverste politisk-strategiske niveau over de metoder, som Forsvaret vælger på det operative niveau til de midler, der bliver indsat på det taktiske niveau for at skabe de effekter, som skal realisere det ønskede mål. Når politikerne har udstukket målet, er det Forsvarets opgave at vælge og anvende de metoder og midler, der med størst sandsynlighed kan nå det ønskede mål på en acceptabel måde.

Regeringen tror ikke på sit eget mål

Det er lettest for Forsvaret at vælge de mest velegnede metoder og midler, hvis målet for en given strategi er klart. Det er ikke længere tilfældet i strategien for den arktiske del af Rigsfællesskabet. Læser man det Fælles grundlag for forhold vedrørende Arktis og Nordatlanten i forsvarsforliget, som Danmark, Færøerne og Grønland blev enige om i juni 2023, fremstår målet godt nok krystalklart: ”Arktis og Nordatlanten fortsat skal være et lavspændingsområde, hvor potentielle konflikter løses på fredelig vis.”

 

Hvis regeringen ikke anser lavspænding for realistisk i Rigsfællesskabets del af Arktis længere – skal Forsvaret så tage nye metoder og midler i brug i Arktis og Nordatlanten?
_______

 

Dette mål har været styrende for dansk strategi siden 2007, hvor en russisk ubåd plantede et titaniumflag på havbunden under Nordpolen. Det fik Danmark til at tage det diplomatiske initiativ, der førte til vedtagelsen af Ilulissat-erklæringen året efter, der havde til formål at forhindre øget spænding i Arktis. Problemet er bare, at danske beslutningstagere ikke har anset målet for realistisk siden 2020. Siden da har danske ministre og officielle strategier fastholdt målet, men tilføjet, at man heller ikke ”må være naiv”. Udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen såede også tvivl om målet i sin Redegørelse om samarbejdet i Arktis til Folketinget i oktober 2023, hvor han påpegede, at det var ”under pres”. Denne tvivl deles af Forsvarets Efterretningstjeneste, der i sin seneste trusselsvurdering fra december 2023, konkluderer: ”Rusland vil foretrække at holde de sikkerhedspolitiske spændinger med Vesten ude af Arktis, men det er muligt, at Rusland ændrer sin kurs i en mere konfrontatorisk retning.” Men hvis regeringen ikke anser lavspænding for realistisk i Rigsfællesskabets del af Arktis længere – skal Forsvaret så tage nye metoder og midler i brug i Arktis og Nordatlanten?

Logisk set er der to muligheder. Man kan fortsætte med at lave kystvagtsopgaver og overvågning og suverænitetshåndhævelse med minimalt bevæbnede skibe, fly, helikoptere og droner for at holde spændingen på det nuværende niveau, som stadig er betydeligt lavere end spændingsniveauet i den norske del af Arktis omkring Svalbard og Barentshavet. Eller man kan begynde at anvende bedre bevæbnede platforme, der kan afskrække og om nødvendigt forsvare sig imod fjendtlige platforme. Det gør en stor forskel for indholdet af Forsvarsforliget for 2024-2033, om man fortsat vil satse på minimalt bevæbnede platforme, eller om man vil give Forsvarets enheder i Arktis og Nordatlanten en større kapacitet til militær afskrækkelse og forsvar, så de kan håndtere et højere spændingsniveau end det nuværende. Hvis man prøver at helgardere ved at forfølge begge målsætninger samtidigt, stiger risikoen for, at man sætter sig mellem to stole og øger den militære spænding utilsigtet.

Forsvaret har fungeret som kystvagt til dato

Det fremgår af det Fælles grundlag for forhold vedrørende Arktis og Nordatlanten i forsvarsforliget, at målet om lavspænding skal nås ved at ”sikre forbedret overvågning og suverænitetshåndhævelse samt bidrage til at varetage de allieredes og NATO’s interesser i regionen.” Der er fin overensstemmelse mellem målet om at fastholde lavspænding og den valgte metode: overvågning og suverænitetshåndhævelse. Forsvaret har til traditionelt sat lighedstegn mellem overvågning og suverænitetshævdelse i Arktis og Nordatlanten, hvor overvågningen er sket med de skibe, fly og helikoptere, som Forsvaret har indsat i området, og suverænitetshævdelse er blevet forstået som synlig tilstedeværelse. Ved Grønland er opgaven blevet udført med overvågningsplatformene og Siriuspatruljen, som blevet oprettet i kølvandet på det norske forsøg på at annektere et område i Østgrønland i 1931 med den begrundelse, at Danmark ikke var til stede i området. Forsvaret har primært udført flyoperationerne med ubevæbnede transportfly, overvågningsfly og helikoptere.

 

Hvis man prøver at helgardere ved at forfølge begge målsætninger samtidigt, stiger risikoen for, at man sætter sig mellem to stole og øger den militære spænding utilsigtet
_______

 

Danske kampfly har ikke udført regelmæssige operative opgaver i Grønland. Billedet er det samme med hensyn til de sejlende enheder. Både inspektionsfartøjerne af Knud Rasmussen-klassen og inspektionsskibene af Thetis-klassen er minimalt bevæbnede med én 76 mm kanon og maskingeværer, og den danske flåde har mig bekendt ikke affyret skud imod et andet skib i Arktis og Nordatlanten siden Red Crusader-affæren ved Færøerne i 1961, hvor en dansk fregat ramte en skotsk trawler med en øvelsesgranat og maskingeværskud i et forgæves forsøg på at bringe den til standsning. Det er først fra 2019, at Danmark periodevis er begyndt at operere med sine mere potente fregatter ved Grønland, der er designet til at afskrække og bekæmpe fjendtlige militære enheder. Da de ikke er isforstærkede, kan de kun operere deroppe i sommerhalvåret.

Overvågningen og suverænitetshåndhævelsen har dermed haft et civilt præg, og ved Grønland fungerer Forsvarets enheder som en kystvagt, der bruger størstedelen af tiden på at bistå myndighederne med en bred vifte af opgaver bestående af fiskeriinspektion, almindelig og særlig hjælp til politiet, ammunitionsrydning, patienttransport, støtte til forskning og til redningsberedskabet. Den civilt prægede opgaveløsning har bidraget til at skabe den lavspænding, som hidtil har hersket i området. Forsvarets løsning af kystvagtopgaver har et betydeligt mindre omfang ved Færøerne, fordi de har overtaget en stor del af opgaverne og har deres egen kystvagt.

Militær afskrækkelse og forsvar kræver andre midler

Hvis Forsvaret fremover skal forhindre øget spænding i Arktis og Nordatlanten med metoden militær afskrækkelse og forsvar, kræver det andre midler end de nuværende. De skibe og fly, som Forsvaret har anvendt til den kontinuerlige overvågning og suverænitetshåndhævelse ved Grønland, kan ikke anvendes til militær afskrækkelse og forsvar. Det kræver bedre bevæbnede fly og skibe, der kan afskrække og om nødvendigt nedkæmpe fjendtlige militære enheder. Mens overvågningsplatforme skal kunne se og høre, skal platforme til militær afskrækkelse og forsvar også kunne skyde for at afskrække og forsvare. Det er i den sammenhæng værd at bemærke, at det danske forsvar aldrig har haft kapacitet til at afskrække og forsvare Færøerne og Grønland militært, og at denne opgave i realiteten har været udliciteret til USA og Storbritannien siden 2. verdenskrig, hvor USA tog kontrol med Grønland, og Storbritannien tog kontrol med Færøerne for at forhindre, at de faldt i tyske hænder. Storbritannien tog i øvrigt også kontrol med Island, som var en del af det danske kongerige på daværende tidspunkt. Storbritannien overtog siden kontrollen til USA, som stadig er militært til stede på Island i dag.

 

Mens overvågningsplatforme skal kunne se og høre, skal platforme til militær afskrækkelse og forsvar også kunne skyde for at afskrække og forsvare
_______

 

Hvis Forsvaret i det nye forlig får til opgave at bidrage væsentligt til det militære forsvar af Færøerne og Grønland, vil der være tale om et markant sporskifte. Det første skridt i retning af at give Forsvaret kapacitet til militær afskrækkelse og forsvar blev taget i Forsvarsforliget 2018-23 med beslutningen om at udruste de maritime Seahawk-helikoptere med udstyr til ubådsbekæmpelse. Forslag om at udskifte inspektionsskibene med fregatter og Challenger-overvågningsflyene med P-8 Poseidon peger i samme retning. Fregatter og P-8-fly kan udstyres til at bekæmpe fjendtlige militære enheder med dybdebomber, torpedoer og missiler. Det igangværende arbejde med at klargøre landingsbanen i Kangerlussuaq til militært brug, som USA har efterspurgt, øger ligeledes det danske forsvars mulighed for at bidrage til militært forsvar af Grønland.

Militære metoder skaber nye risici

Skredet i retning af mere militær afskrækkelse og forsvar er indtil videre begrænset. Thetis-klassens afløser er stadig på tegnebrættet, og den mulige anskaffelse af P-8 kan ses som en hybrid eller ’dual-use kapacitet’, der både kan lave ”civil” overvågning og suverænitetshævdelse på samme måde som de nuværende Challenger-fly kan med militær afskrækkelse og forsvar. P-8 kan således anvendes uden bevæbning eller udrustes med en vifte af offensive systemer, der både kan bekæmpe ubåde og affyre strike-missiler alt efter behov. P-8 giver på denne måde fleksibilitet til at skrue op og ned for graden af ”militarisering”.

Thetis-klassen blev i 1990erne designet med samme fleksibilitet. Den var oprindeligt udstyret med dybdesonar og dybdebomber til brug for ubådsbekæmpelse og klargjort til anvendelse af missiler, der dog aldrig blev installeret. Besætningerne på Thetis øvede også ubådsbekæmpelse i 1990erne og i starten af 2000erne. Dette udstyr blev udfaset, da det blev forældet, fordi trusselsbilledet ændrede sig. Set i det lys giver det mening at forberede den nye generation af inspektionsskibe til også at kunne løse opgaver relateret til militær afskrækkelse og forsvar, så man får mulighed for løbende at tilpasse skibenes militære profil til trusselsbilledet. En sådan beslutning indebærer imidlertid to risici, som man skal forholde sig åbent og direkte til.

Den første er, at risikoen for stigende spænding stiger i takt med, at man opprioriter kapaciteten til militær opgaveløsning. Jo mere man udruster Forsvaret til at lave militær afskrækkelse og forsvar af Færøerne og Grønland, desto større er risikoen for, at russerne svarer igen med samme mønt og øger spændingsniveauet i området. Hertil kan man indvende, at Rusland nok vil være ligeglad med en håndfuld danske P-8-fly og krigsskibe og primært holde øje med, hvad amerikanerne foretager sig. Russerne har allerede noteret sig, at amerikanske krigsskibe og ubåde er blevet hyppige gæster ved Færøerne, og at den amerikanske atomdrevne Virginia-klasse angrebsubåd USS Delaware lagde til i Torshavn i sommeren 2023. Sandsynligvis vil russerne se danske enheder i Nordatlanten som en del af en amerikansk kill chain, der opererer i overensstemmelse med amerikanske ønsker. Med andre ord: Det vil være den samlede allierede militære kapacitet i Nordatlanten, som russerne vil basere deres modstrategier på.

 

Jo mere man udruster Forsvaret til at lave militær afskrækkelse og forsvar af Færøerne og Grønland, desto større er risikoen for, at russerne svarer igen med samme mønt og øger spændingsniveauet i området
_______

 

Den anden risiko er, at en opprioritering af militær afskrækkelse og forsvar vil ske på bekostning af den store støtte, som Forsvaret yder til de grønlandske myndighederne. Som min kollega på Forsvarsakademiet major Anders Puck Nielsen påviste i 2021 i sit bidrag til antologien Sikkerhedspolitik i Arktis og Nordatlanten, er der tale om et nulsumsspil, fordi Forsvaret ikke har nok personel og platforme til at kunne varetage begge opgavesæt samtidigt. De fly, skibe og helikoptere, der hidtil har udført disse kystvagtsopgaver, kan ikke både lave militær afskrækkelse og forsvar. Platformene skal have en helt anden bevæbning, og mandskabet skal uddannes og trænes anderledes for at løse afskrækkelses- og forsvarsopgaverne. En Seahawk-helikopter kan fx ikke udføre redningsopgaver, hvis den er udrustet til ubådsbekæmpelse, da denne udrustning fylder så meget, at det umuliggør løsningen af førstnævnte opgave.

Hvis en øget prioritering af militær afskrækkelse og forsvar ikke skal gå ud over varetagelsen af kystvagtsopgaverne, skal de enten udliciteres til andre myndigheder, eller også skal Forsvaret tilføres ressourcer til at kunne gøre begge dele på samme tid. Her vil nogen sikkert indvende, at når besætningerne på Thetis-klassen kunne gøre det i 1990erne og 00erne, så kan de gøre det igen. Problemet er bare, at Forsvaret i dag udfører opgaver, som det ikke havde tidligere (så som søopmåling), og at omfanget af kystvagtopgaverne vil stige markant fremover af to årsager. Den første er, at den smeltende havis vil medføre stigende aktivitet på havet omkring Grønland. Den anden er, at FN’s Sokkelkommission forventes at godkende store dele af det dansk-grønlandske krav på 895.000 kvadratkilometer havbund nord for Grønland. Størstedelen af dette område overlapper med det område, som Rusland har gjort krav på og fået godkendt, og forventningen er, at det skal fordeles i bilaterale forhandlinger mellem Rusland og Danmark-Grønland. Sokkelkommissionen forventes først at vurdere de dansk-grønlandske krav i 2032, men Forsvarets enheder er nødt til at øge sin tilstedeværelse i dette område i perioden frem til da for at skabe den bedst mulige forhandlingsposition.

Forsvaret er ikke dimensioneret til at løse både kystvagt og militære opgaver i dag. Kapaciteterne er i udgangspunktet dimensioneret til at løse de militære opgaver, mens arbejdet som kystvagt er en ”skråstregsfunktion”. Det vil sige, at de skal løses sideløbende med de militære opgaver i det omfang, der er kapacitet til det. Og netop kystvagtskapaciteten vil falde markant fremover, for der er i dag ingen til at tage over.

Kystvagt ved Grønland og militær afskrækkelse og forsvar i Nordatlanten

Det vil være billigst og lettest for Forsvaret at løse det skitserede dilemma ved at fastholde den nuværende praksis, hvor letbevæbnede platforme laver overvågning og suverænitetshævdelse i Arktis og Nordatlanten og støtter de civile myndigheder ved Grønland. Opgaven med militær afskrækkelse og forsvar af Grønland bliver med denne løsning overladt til USA som hidtil. Til gengæld skal USA og NATO’s ønsker om øget militær afskrækkelse i Nordatlanten imødekommes med en øget tilstedeværelse af flådens fregatter. Forudsætningen for, at fregatterne kan løse denne opgave i overensstemmelse med USA og NATOs forventninger er, at de får udstyr, våben og Seahawk-helikoptere konfigureret til ubådsbekæmpelse, fuld bemanding og fyldte missilbrønde. Det har de ikke i dag.

Denne løsning vil både minimere risikoen for højere spænding og risikoen for, at Forsvarets enheder ender i en situation, hvor de hverken kan udføre kystvagtopgaver eller lave militær afskrækkelse og forsvar på tilfredsstillende vis.

Det er et politisk valg, hvordan Rigsfællesskabets militære strategi i Arktis og Nordatlanten skal se ud, men det er en forudsætning for at kunne formulere strategien på et informeret grundlag, at politikerne i København, Nuuk og Torshavn forstår, hvilke fordele og ulemper det indebærer at øge Forsvarets kapacitet til militær afskrækkelse og forsvar i Rigsfællesskabets del af Arktis. Den igangværende debat tyder på, at det ikke er tilfældet. ■

 

Det er et politisk valg, hvordan Rigsfællesskabets militære strategi i Arktis og Nordatlanten skal se ud, men det er en forudsætning for at kunne formulere strategien på et informeret grundlag, at politikerne i København, Nuuk og Torshavn forstår, hvilke fordele og ulemper det indebærer at øge Forsvarets kapacitet til militær afskrækkelse og forsvar i Rigsfællesskabets del af Arktis. Den igangværende debat tyder på, at det ikke er tilfældet
_______

 

Peter Viggo Jakobsen (f.1966) er lektor ved Forsvarsakademiet. Han har en kandidat og Ph.D-grad. i international politik fra Aarhus Universitet.

ILLUSTRATION: Det Arktiske Hav, 15. september 2020: Et skib – fotograferet af en drone – sejler gennem ishavet [FOTO: Natalie Thomas/Reuters/Ritzau Scanpix]