Peter Meedom: EU bør gå foran og konfiskere Ruslands billioner i indefrosne midler. Hvor er modet?
14.03.2024
Massiv støtte til Ukraine her og nu vil redde flere menneskeliv end en konflikt, der strækker sig over årtier. Alligevel tøver vi.
Opinion af Peter Meedom
Ud over Ukraines egen evne og vilje til at kæmpe skal der to ting til, for at Ukraine kan vinde krigen: økonomisk og militær støtte fra Vesten. På den militære front må Vesten drastisk øge leverancerne af materiel og ammunition, særligt artillerigranater. På den økonomiske front skal Ukraines vestlige støtter også øge bidragene. Men både den økonomiske og militære støtte er under pres grundet indenrigspolitisk uenighed i USA og EU samt en underudviklet militærindustriel produktionskapacitet i særdeleshed i Europa.
Af disse årsager er spørgsmålet, om de cirka 2.000 mia. (i danske kroner) i indefrosne valutareserver, der tilhører den russiske centralbank, er rykket højere op på G7-landenes dagsorden. Størstedelen står i EU, nemlig 191 mia. euro hos værdipapircentralen Euroclear i Belgien.
EU bør derfor gå forrest, tage lederskab inden for rammen af G7 og konfiskere disse midler for at bruge dem til at finansiere økonomisk og militær støtte til Ukraine. Indtil videre tør EU ikke. Hvorfor?
Det sidste års tid har vi set en stigende politisk interesse i at konfiskere pengene, særligt efter at den amerikanske kongres begyndte at blokere for mere støtte til Ukraine fra og med september 2023. Ifølge medierapporter mener den amerikanske regering, at en sådan konfiskation kan være lovlig, og har derfor foreslået at nedsætte flere arbejdsgrupper til at undersøge spørgsmålet. Washington ønsker også, at Bruxelles for alvor skal rykke på området. Japan og Canada er på linje med USA, og den britiske premierminister, Rishi Sunak, kom med den hidtil stærkeste opbakning til ideen i slutningen af februar. EU har dog indtil videre kun undersøgt spørgsmålet indledningsvist og har på nuværende tidspunkt kun foreslået en lov om at tilsidesætte udbyttet af de 191 mia. euro. Idet de pågældende midler er investeret i værdipapirer, tilløber der årligt udbytte, som EU altså gerne vil tilsidesætte. EU anslår, at dette udbytte over de næste fire år ville kunne give Ukraine omkring 15 mia. euro. Hverken Euroclear eller EU – i særdeleshed ECB, Tyskland, Frankrig og Italien – mener dog, at selve midlerne skal konfiskeres (eller bruges som sikkerhedsstillelse til at optage lån, hvilket også har været på tale som et kompromis). Der synes således at være intern uenighed i EU om spørgsmålet, men hvorfor tøver EU, og hvad er grundlaget for en mulig konfiskation?
Intet fortilfælde
Ingen sammenlignelig mængde udenlandske reserver er nogensinde blevet indefrosset af stater, der ikke er i krig med hinanden, og derfor er en så storstilet, multilateral konfiskation ikke blevet overvejet før.
Et andet argument imod at konfiskere midlerne lyder, at det vil skabe finansiel ustabilitet og mindske euroens tiltrækning som valutareserve, ifølge eksempelvis Fabio Panetta, direktøren for den italienske centralbank. I et interview med Financial Times den 16. februar 2024 sagde Lieve Mostrey, direktøren for Euroclear, at værdipapircentralen hverken ønskede at konfiskere eller benytte midlerne som sikkerhedsstillelse (for at rejse penge til Ukraine), idet det ville gøre Euroclear til genstand for søgsmål, og hun gentog Panettas frygt for at skade markederne og den finansielle stabilitet. Mostrey mener, at tilliden til euroen ville gå fløjten, hvis man konfiskerede eller brugte midlerne som sikkerhedsstillelse.
EU bør derfor gå forrest, tage lederskab inden for rammen af G7 og konfiskere disse midler for at bruge dem til at finansiere økonomisk og militær støtte til Ukraine. Indtil videre tør EU ikke. Hvorfor?
_______
Men antagelserne om, hvorfor det skulle føre til finansiel ustabilitet, bliver aldrig udpenslet. Og idet Euroclear allerede er blevet sagsøgt mellem 50 og 100 gange ved russiske domstole, kommer Mostrey ikke ind på, hvorfor en konfiskation skulle gøre det så meget værre for Euroclear.
Ud over bekymringerne om finansiel stabilitet og euroens tiltrækningskraft som valuta fremhæver kilder i det europæiske embedsværk, at statslig ejendom er beskyttet af immunitet, og at det derfor ikke er gangbart at konfiskere midlerne. Eksempelvis sagde en anonym, højtplaceret kilde i EU til Reuters i januar, at ”konfiskationen ikke vil finde sted, idet der ikke er enighed blandt EU-medlemsstaterne”. Noget lignende sagde den franske finansminister, Bruno Le Maire, den 28. februar, da han såede tvivl om det juridiske grundlag under et G20-møde i Brasilien. Andre argumenter imod at konfiskere midlerne er Ruslands og den øvrige verdens mulige reaktion. Lad os tage disse argumenter en ad gangen og granske deres grundlag.
Folkeretten og lovlige modforanstaltninger
Tager vi folkeretten først, har både FN og Den Internationale Domstol (ICJ) fastslået, at Rusland har overtrådt folkeretten. Den 14. november 2022 anerkendte FN’s Generalforsamling formelt, at Rusland skal ”bære de juridiske konsekvenser af alle sine internationalt uretmæssige handlinger, herunder at yde erstatning for den skade, der er forårsaget af sådanne handlinger”. Og FN opfordrede medlemslandene til i samarbejde med Ukraine at etablere en international mekanisme til erstatning for skader og tab, der er sket som følge af Ruslands uretmæssige handlinger.
Folkeretten siger altså, at Rusland er juridisk ansvarligt for den ulovlige krig mod Ukraine, og at Ukraine har ret til erstatning fra Rusland.
Modstandere af en konfiskation har som deres stærkeste argument, at statslig ejendom, herunder altså også den russiske centralbanks midler, er beskyttet af immunitet, og at det derfor vil være at bryde folkeretten at konfiskere disse midler. Ifølge flere juridiske eksperter, der har undersøgt spørgsmålet om konfiskation (eksempelvis Laurence Tribe, Tom Grant, Anton Moiseienko, Yuliya Ziskina og Philip Zelikow), vedrører Ruslands krænkelse af folkeretten ikke kun Ukraine – alle stater i verden er berørt af Ruslands uretmæssige handlinger. I situationer hvor en stat bryder folkeretten, har de berørte stater lov til at anvende såkaldte modforanstaltninger. En modforanstaltning kan indebære at bryde en juridisk forpligtelse over for en anden stat med det begrænsede formål at få den pågældende stat til at ophøre med at handle i strid med folkeretten. Som det fremhæves i en rapport af den amerikanske tænketank Renew Democracy Initiative, er statsimmunitet endvidere en konvention, der fritager stater fra ansvar i retssager, men statsimmunitet begrænser ikke en anden stats udenrigspolitik eller handlinger via den udøvende eller lovgivende magt, som modforanstaltninger hører under. Absolut beskyttelse gælder kun ukrænkeligheden af diplomatiet. Med andre ord: Idet Rusland bryder folkeretten, er der et retligt grundlag for at træffe modforanstaltninger mod Rusland og ophæve den russiske centralbanks immunitet midlertidigt. Til dem, der siger, at G7-landene ikke kan konfiskere midlerne grundet immunitet, må vi desuden spørge, hvordan kunne midlerne så overhovedet indefryses til at begynde med i 2022?
I sagens natur kan man risikere, at Rusland vil lægge sag an, hvis de 2 billioner konfiskeres. Men dette forhold bør ikke holde G7-landene fra at konfiskere midlerne. Dette ville svare til, at en anklagemyndighed ikke ville sigte en forbryder, af frygt for at man kunne tabe sagen.
Ifølge folkeretlige konventioner skal modforanstaltningerne ophøre, når folkeretsbruddet ophører. Når krigen engang er slut, kan beløbet modregnes, hvad Rusland skylder Ukraine i erstatning. Skaderne overstiger allerede langt de indefrosne midler, og intet tyder på, at det nuværende regime i Rusland vil anerkende forpligtelsen til at betale erstatning ved krigens afslutning. Når Rusland har indstillet sin angrebskrig og ikke længere bryder folkeretten, vil modforanstaltninger mod landet ophøre.
I sagens natur kan man risikere, at Rusland vil lægge sag an, hvis de 2 billioner konfiskeres. Men dette forhold bør ikke holde G7-landene fra at konfiskere midlerne
_______
Vil konfiskation destabilisere det finansielle system?
Vender vi os mod påstanden om finansiel ustabilitet ved eventuel konfiskation, bliver det klart, at der heller ikke her findes megen evidens. Det er uklart, hvorfor den finansielle stabilitet skulle forværres dramatisk ved en konfiskation, når det ikke skete ved den oprindelige indefrysning. Markederne og andre landes centralbanker har altså accepteret, at Rusland ikke råder over disse midler, og at de derfor de facto må betragtes som konfiskeret. Markederne reagerede heller ikke på G7-udmeldingen under München-sikkerhedskonferencen i februar, da den italienske udenrigsminister, Antonio Tajani, understregede, at man ville fastholde indefrysningen, indtil Rusland har betalt for skaderne. Dette er det samme som at sige, at Rusland aldrig får pengene tilbage, fordi skaderne allerede overstiger det indefrosne beløb, så hvad holder EU tilbage fra at konfiskere dem?
ECB har anført, at konfiskationen vil mindske euroens status som valutareserve, igen uden at forklare hvorfor og hvordan. ECB sigter til, at lande, der bruger euroen som valutareserve, så enten vil sælge den eller tøve med at bruge den fremover. Hvordan ser virkeligheden ud? Euroen er verdens næststørste valutareserve og udgør cirka 20 pct. af de samlede beholdninger. Selvom enkeltlande rapporterer deres valutabeholdninger til IMF, forbliver den nøjagtige fordeling af enkeltlandes valutareserver fortrolig, hvorfor det ikke er muligt at se, hvor mange euro Kina eksempelvis besidder. Vi ved således ikke, hvilke lande der ejer de cirka 2,15 billioner euro i valutareserve – eller hvor mange euro de hver især har. Vi ved dog, hvem der har de største samlede valutareserver af alle slags valutaer, nemlig Kina, Japan, Schweiz, Indien og Rusland (inklusive de indefrosne midler). Af disse fem må vi regne med, at alle har en vis beholdning af euro. Japan og Schweiz vil dog næppe reagere negativt på en konfiskation. Spørgsmålet om euroens tiltrækning som valutareserve drejer sig således primært om Kina og Indien. For Kinas vedkommende akkumulerer landet enorme valutareserver som følge af kinesernes gigantiske overskud på handelsbalancen. Grundet handelsmønstre har Kina ikke reelle alternativer til at beholde dollars og euro som størstedelen af sine valutareserver. Vi kender ikke Indiens eurobeholdning, men der er ingen grund til at tro, at en konfiskation af russiske midler vil føre til, at inderne i større grad vil undgå euroen til fordel for fx Kinas renminbi, da landet er Indiens rival.
Når Fabio Panetta eller ECB altså udtrykker sig vagt om mulig finansiel ustabilitet og svækket tiltrækningskraft som mulig følge af konfiskering af indefrosne midler, er der en grund til det: Der foreligger altså ingen konkret analyse eller evidens – kun en manglende vilje til at løbe risikoen og gå forrest.
Hvordan vil Rusland og den øvrige verden reagere?
Ser vi på, hvordan Rusland og den øvrige verden vil reagere på en mulig konfiskation, bliver billedet mere mudret.
Rusland har meldt klart ud, at man vil konfiskere tilsvarende vestlige aktiver (om end der næppe er for over 2 billioner kroner i vestlige aktiver i Rusland) og muligvis kappe diplomatiske forbindelser til Vesten. Man bør spørge, i hvilket omfang vitale udenrigspolitiske interesser bør vige for at bevare sårbare aktiver i vestlige virksomheder, som burde have taget højde for geopolitiske risici, da de gik ind i et autokratisk Rusland til at begynde med, og som nu har haft to år til at forlade landet. Skal EU virkelig veje enkelte virksomheders interesser højere – og underholde folk som direktøren for fødevaregiganten Mondelēz (der fortsat er i Rusland), Dirk Van de Put, der til Financial Times sagde, at investorer ”er moralsk indifferente” over for fortsat virksomhed i Rusland? At Rusland (selvfølgelig) vil reagere negativt på en konfiskation, er noget, G7-landene bør regne med, men kan aldrig være et argument for ikke at konfiskere midlerne i sig selv.
Ser vi på, hvordan Rusland og den øvrige verden vil reagere på en mulig konfiskation, bliver billedet mere mudret
_______
Hvad så med den øvrige verden?
Hvis G7-landene faktisk konfiskerer midlerne, er der ingen tvivl om, at Rusland og Kina vil forsøge at overbevise den øvrige verden om, at det er endnu et tilfælde af vestligt hykleri: At folkeret kun gælder for vestlige lande, når det tjener deres interesser. At magt giver ret. Dette er en etableret narrativ, der nyder genklang, i det omfang at vestlige lande faktisk har krænket folkeretten i andre sammenhænge.
Dertil kommer det forhold, at mange lande ikke ønsker en USA-domineret verdensorden – uden dog nødvendigvis at have reflekteret over, hvad det betyder, når Kina og Rusland mere frit kan forfølge deres udenrigspolitiske præferencer.
Konfiskationen vil være gefundenes fressen for etablerede propagandafortællinger fremført af Rusland og Kina. Derfor må G7-landene gøre det folkeretlige grundlag krystalklart, men også regne med at blive mødt med skepsis af en stor del af den øvrige verden.
Tid til handling
Det er tydeligt, at Euroclear, ECB og afgørende EU-lande indtil videre ønsker at sylte spørgsmålet om konfiskation og gemme sig bag vage argumenter. EU bør dog netop udnytte forholdet, at størstedelen af de 2 billioner står i EU, og tage politisk lederskab i G7-rammen.
At gå i spidsen for denne modforanstaltning mod Rusland vil også være et eksempel på den forandring, der må og skal til i Europas strategiske kultur. Hvor man generelt tøver, ikke tør løbe risici og er tryggest ved at føje amerikansk lederskab frem for selv at tage teten.
Regner vi fra 2014, er Ruslands krig mod Ukraine allerede inde i sit andet årti.
Og støtten til Ukraines krigsindsats og overlevelse som stat er og bliver et årelangt foretagende. Hvis vi skal integrere Ukraine i EU og NATO, vil det kræve årtiers vedholdende indsats – også hvis det starter med udgangspunkt i et reelt opdelt Ukraine, hvor kun den ene del optages (tænk: Vesttyskland under Den Kolde Krig).
Selvom Vesten har leveret markant støtte de første to år, er der stadig for meget nølen og en manglende forståelse af, at tid er en kritisk faktor. Jo hurtigere og bedre Vesten støtter Ukraine, desto hurtigere får ukrainerne muligheden for at smide russiske styrker ud af landet. Massiv støtte nu vil redde flere menneskeliv – og koste langt, langt mindre – end en konflikt, der strækker sig over årtier.
Ruslands invasion af Ukraine blev ledsaget af krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden i et omfang, der ikke er set i Europa siden Anden Verdenskrig. Dét kræver et afgørende internationalt svar, herunder anvendelse af modforanstaltninger i overensstemmelse med folkeretten og i henhold til FN-resolutionen, der gør Rusland juridisk ansvarligt for de skader, landet påfører Ukraine.
At konfiskere de russiske midler og anvende dem til fordel for ukrainerne vil ikke bryde folkeretten – men udgøre en markant saltvandsindsprøjtning, der kan finansiere økonomisk og militær støtte, på et tidspunkt hvor USA er indenrigspolitisk splittet, og EU langtfra kan løfte opgaven alene. ■
At konfiskere de russiske midler og anvende dem til fordel for ukrainerne vil ikke bryde folkeretten – men udgøre en markant saltvandsindsprøjtning, der kan finansiere økonomisk og militær støtte, på et tidspunkt hvor USA er indenrigspolitisk splittet, og EU langtfra kan løfte opgaven alene
_______
Peter Meedom (f. 1986), ph.d. og sprogofficer i russisk, er leder af Europa-afdelingen hos konsulentvirksomheden Aperio Intelligence, London. Han beskæftiger sig med geopolitik og bekæmpelse af økonomisk kriminalitet. Foruden tjeneste i forsvaret har han arbejdet med sanktioner og compliance i finansverdenen og som gæsteforsker på Columbia University og EHESS, Paris.
ILLUSTRATION: Slovjansk i det østlige Ukraine, 14. april 2023: Et boligkompleks ramt efter russisk bombardement, der dræbte mindst fire personer [FOTO: Anatolii Stepanov/AFP/Ritzau Scanpix]
![Kampen om magten: „En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb‟](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
