![Isabel Bramsen i RÆSONs nye trykte nummer: Sådan kunne fredsforhandlingerne mellem Ukraine og Rusland begynde](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2024/10/16113814/20240616-185343-2-7819x5213max-1.jpg)
Isabel Bramsen i RÆSONs nye trykte nummer: Sådan kunne fredsforhandlingerne mellem Ukraine og Rusland begynde
16.10.2024
.Ændrede forhold på slagmarken, udviklingen i verdenssituationen og indenrigspolitiske ændringer vil pludselig kunne gøre fredsforhandlinger mellem Ukraine og Rusland aktuelle. Sådan kunne fredsforhandlingerne se ud.
Denne artikel indgår i RÆSONs nye efterårsnummer, “Om USA’s valg og demokratiets fremtid”, ude nu. Læs mere her.
Af Isabel Bramsen
Det har længe været ugleset at tale potentielle fredsforhandlinger mellem Ukraine og Rusland, da det er blevet opfattet som en form for overgivelse til Ruslands krav. Med Ukraines intervention i Kursk er stemningen begyndt at vende, og med udsigten til muligvis også at have land at ’forhandle med’ taler Zelenskyj nu langt mere varmt for forhandlingssporet. Men allerede inden interventionen i Kursk blev der talt om mulige forhandlinger, ikke mindst med en mulig udsigt til Donald Trump som præsident i USA efter valget den 5. november. Selv det ukrainske folk er efter sigende mere åbne for forhandlinger med 44 pct., mens 35 pct. er imod (ifølge en spørgeskemaundersøgelse af ZN.ua media outlet) – en stigning fra maj 2023, hvor kun 23 pct. ukrainere var fortalere for fredsforhandlinger.
Derfor giver det mening at gøre status på tidligere, nuværende og potentielle fredsforhandlinger mellem Ukraine og Rusland. Ændrede forhold på slagmarken, udviklingen i verdenssituationen og indenrigspolitiske ændringer i de to lande vil pludselig kunne gøre fredsforhandlinger aktuelle. Så hvordan kan sådanne fredsforhandlinger se ud?
En pistol for panden
Allerede fire dage efter Ruslands 2022-invasion af Ukraine startede direkte fredsforhandlinger mellem russiske og ukrainske diplomater på grænsen til Belarus. Undervejs kom der udtalelser fra ukrainske forhandlere, der indikerede, at det var ganske seriøse forhandlinger, ikke blot om en våbenhvile, men om en bredere fredsaftale. Den 13. marts 2022 tweetede den ukrainske forhandler, Mykhailo Podolyak, fx: “Again. Negotiations go non-stop in the format of video conferences. Working groups are constantly functioning. A large number of issues require constant attention. On Monday, March 14, a negotiating session will be held to sum up the preliminary results” (Podolyak 2022).
Men trods intense forhandlinger i forskellige arbejdsgrupper, og formentlig endda et reelt udkast til en fredsaftale, gik forhandlingerne i vasken – måske også fordi Ukraine ikke ønskede at acceptere en fredsaftale med en pistol for panden. Der har været megen diskussion og polemik om årsagerne til Ukraines tilbagetrækning fra forhandlingerne. Man begrundede det i stor udstrækning med massakren i Butja, mens mange mente, at det var den daværende britiske premierminister, Boris Johnson, der talte ukrainerne fra at indgå en aftale på daværende tidspunkt. Senere har medier berettet om, hvordan både en central ukrainsk forhandler, Davyd Arakhamia, samt en amerikansk diplomat tæt på processen, Victoria Nuland, peget på, at det var Vestens rådgivning, der afgjorde afslutningen på fredsforhandlingerne, da de betragtede aftalen som værende på Ruslands præmisser. Men det er stadig omdiskuteret, hvad der præcist gik galt i forhandlingerne – og man skal være varsom, særligt i krig, med at drage for hurtige konklusioner omkring motiver og konkrete hændelser.
ILLUSTRATION: Bohodukhiv nær Kharkiv, 22. august 2024: Brandslukning efter beskydning fra russiske helikoptere [FOTO: Sergey Kozlov/EPA/Ritzau Scanpix]
Efter at forhandlingerne faldt fra hinanden i april 2022, forbød den ukrainske regering formelt forhandlinger med det nuværende regime i Rusland. I september 2022 bekræftede Zelenskyj gennem et dekret beslutningen fra Ukraines nationale sikkerheds- og forsvarsråd “om at erklære umuligheden af at føre forhandlinger med præsidenten for Den Russiske Føderation V. Putin”. Således er det i princippet ikke tilladt for Ukraine at engagere sig i forhandlinger.
Et halvt år inde i krigen opstillede både Ukraine og Rusland forudsætninger for selv at indlede forhandlinger, der er fuldstændig uacceptable for den anden side, og forud for det ukrainske fredstopmøde i juni 2024 gentog Putin, at forudsætningerne for forhandlinger var, at Ukraine opgiver regionerne Donetsk, Kherson, Luhansk og Zaporizjzja, selvom store dele af disse områder også i dag er under ukrainsk kontrol.¨
Men på andre tidspunkter har Rusland udtrykt åbenhed over for forhandlinger uden at nævne forudsætninger eller baseret på et mere moderat udgangspunkt. Men med den seneste intervention i Kursk har Ukraine vendt situationen på hovedet og tilegnet sig land, de så at sige kan forhandle med. Først lød det fra Rusland, at netop krigshandlingerne i Kursk betyder, at de ikke er interesserede i fredsforhandlinger. Senest har de dog talt en anelse mere åbent om muligheden, fx udtalte Putin den 5. september, at de var åbne for forhandlinger med Ukraine, med udgangspunkt i det udkast til en fredsaftale, der efter sigende lå på bordet i 2022. Under alle omstændigheder holder hele verden nok vejret indtil det amerikanske valg, hvor vi får at se, hvilken strategi der bliver lagt af enten Trump eller Harris.
Efter at forhandlingerne faldt fra hinanden i april 2022, forbød den ukrainske regering formelt forhandlinger med det nuværende regime i Rusland. Således er det i princippet ikke tilladt for Ukraine at engagere sig i forhandlinger
_______
Fredsforhandlinger uden om Rusland
I fraværet af direkte forhandlinger med Rusland har Ukraine i stedet søgt at skabe en bredere proces med udvidet deltagelse. Vel at mærke uden Rusland, men med udgangspunkt i den ukrainske såkaldte Peace Formular (fredsformel) – det, der ofte omtales som Zelenskyjs 10-punktsplan: 1) nuklear sikkerhed, 2) fødevaresikkerhed, 3) energisikkerhed, 4) frigivelse af alle fanger og deporterede, 5) genoprettelse af Ukraines territoriale integritet, 6) tilbagetrækning af russiske styrker, 7) retsforfølgelse af krigsforbrydelser, 8) beskyttelse af miljøet, 9) sikkerhedsgarantier og 10) en officiel fredsaftale.
Ukrainske diplomater har forsøgt at bygge en international koalition, der ville samles omkring fredsformlen. Sikkerhedsrådgivere fra forskellige lande mødtes først i Danmark i juni 2023, igen i Saudi-Arabien i august 2023, på Malta i oktober 2023, i Schweiz i januar 2024 og igen i juni 2024, nu med deltagelse af statsledere. Ved mødet i København deltog 31 lande, og i mødet i Jeddah var 40 lande repræsenteret, nu også med deltagelse af Kina, grundet diplomatisk indsats fra de saudiske diplomater. Ved mødet på Malta deltog 66 lande, dog i Kinas fravær. Der blev udsendt en erklæring fra mødet i Malta, som specificerede, at temaerne til diskussion var “Nuklear- og strålingssikkerhed”, “Fødevaresikkerhed”, “Energisikkerhed”, “Løsgivelse af alle fanger og deporterede personer” og “Genoprettelse af territorial integritet af Ukraine”, og at diskussioner var i gang i flere arbejdsgrupper. Og hele 83 lande deltog på mødet i Davos i januar 2024, hvor man forberedte et egentligt fredstopmøde. Dette blev gennemført i juni med deltagelse af højtstående repræsentanter fra 92 lande og i alt otte organisationer.
Selvom disse møder ikke kan ses som fredsforhandlinger – fordi en af de to hovedparter, Rusland, ikke var repræsenteret og formodentlig end ikke var inviteret – repræsenterer de en innovativ diplomatisk tilgang. Både ift. at øge støtten til Ukraine og også for at skabe et bredere engagement med flere aktører. Især har det været kritisk for Ukraine at få lande fra det globale syd med om bord i lyset af disse landes voksende magt og betydning.
I juni 2024 blev der afholdt et fredstopmøde i Schweiz. Her var det ikke bare sikkerhedsrådgivere, men også statsledere og udenrigsministre, der deltog, inklusive Zelenskyj. I modsætning til tidligere Peace Formula-møder blev store dele af mødet optaget, og det havde derfor karakter af, at de deltagende lande fremlagde deres vurderinger foran en global offentlighed. Ud af 150 lande, der angiveligt var inviteret til fredstopmødet, accepterede 92 invitationen, hvoraf 39 (44,3 pct.) var europæiske lande. Mødet resulterede i et fælles kommuniké, der støtter Ukraines territoriale integritet, nukleare sikkerhed, fødevaresikkerhed og frigivelse af krigsfanger. 78 af deltagerne underskrev – og senere seks andre lande. Flere store lande som Indien, Brasilien og Saudi-Arabien skrev dog ikke under, og Kina deltog slet ikke. Inden mødet lancerede Kina og Brasilien i fællesskab en fredsplan, som fokuserede på tre punkter for at forhindre yderligere eskalering af konflikten. Udspillet kunne ses som et forsøg på at lave et alternativt, konkurrerende spor til mødeprocessen.
Var mødet et udtryk for innovativt diplomati, der ideelt set kan bane vejen for meningsfulde forhandlinger? De fleste lande, der ikke deltog eller undlod at underskrive udtalelsen, begrundede deres fravær med, at Rusland ikke var inviteret til forhandlingerne. Zelenskyj selv har udtalt, at Rusland bør inviteres senere i processen – alene en invitation til russerne vil formentlig få flere lande fra det globale syd til at være mere åbne for forhandlingerne.
En forhandlingsproces, der også involverer Rusland, vil ikke tage fart, før krigens parter finder konfliktens omkostninger for høje. Både Ukraine og Rusland har vist sig klar til at udholde betydelige omkostninger, økonomiske og menneskelige, og for Rusland, forringelse af (nogle) internationale forbindelser.
Kharkiv-regionen, 25. august 2024: Ukrainske soldater styrer droneangreb mod russiske positioner [FOTO: Evgeniy Maloletka/AP/Ritzau Scanpix]
Hvem skal mægle?
En ukendt faktor i skrivende stund er det amerikanske præsidentvalg. Vil Trump efter en sejr skrue ned for den amerikanske støtte til den ukrainske krigsindsats? Dét ville skabe et betydeligt pres på Ukraine for at komme til forhandlingsbordet. Og tilsvarende: Kan pres fra Kina – det land, der i øjeblikket har størst indflydelse over Rusland – påvirke Moskva?
Erfaringen viser, at det tager utrolig lang tid at blive enige efter flere års stridigheder og dernæst at få alle de tekniske detaljer på plads for at se, om en eventuel aftale overhovedet har nogen gang på jorden. Det kunne tale for at igangsætte forhandlinger hellere før end senere. Dog er det generelt bedst at begynde med hemmelige forhandlinger for at sikre sig, at der er en vis grund for tilnærmelse, før man ruller det helt store fredsskyts ud. Der er nemlig en risiko ved at have meget stort opsatte fredsforhandlinger, der så falder fra hinanden – nemlig: at parterne og verdenssamfundet så at sige kan ’miste modet’, hvilket kan skabe store problemer for muligheden for fremtidige forhandlinger.
En ting er dog sikkert: En våbenhvile er ikke en nødvendig – og måske ikke endda en ønskelig – forudsætning for fredsforhandlinger. Hvis man lægger en våbenhvile til grund for forhandlinger, kan man ofte gøre fredsforhandlingerne mere sårbare, da de så på sin vis bliver afhængige af, at våbenhvilen ikke overskrides på landjorden. Derudover bliver det en indirekte måde at ’acceptere’ situationen på landjorden på som udgangspunkt for forhandlinger. Det er afgørende at forstå, at forhandlinger sagtens kan foregå parallelt med krig, præcis som vi så det ved de første forhandlinger mellem Ukraine og Rusland i 2022. Ligeledes foregik fx forhandlingerne mellem FARC og den colombianske regering (2014-16) samtidig med meget intense krigshandlinger. Ukraine og USA har også udtrykt modstand mod at have en våbenhvile, da dette kunne være en de facto-accept af Ruslands ulovlige invasion. Vil invasionen af Kursk ændre ved dét? Indtil videre er det ikke tilfældet.
Alt i alt må man sige, at betingelserne for fremtidige fredsforhandlinger er særdeles udfordrende.
En af knasterne er de respektive krav, som hver part foreslår som betingelser. I det omfang Ukraine er klar til direkte diplomatisk engagement med Rusland, er det inden for fredsformlens rammer, hvori det hedder, at Rusland skal trække sine tropper tilbage og retsforfølges for krigsforbrydelser. Rusland har derimod ved nogle tilfælde krævet, at Ukraine opgiver regionerne Donetsk, Kherson, Luhansk and Zaporizjzja (som de end ikke kontrollerer det hele af) som udgangspunkt for forhandlingerne. Ved andre tilfælde har de dog derimod forslået udkastet til aftale fra 2022-forhandlingerne som grundlag for en ny dialog.
Men disse forbehold er mere en del af et politisk spil end realistiske udgangspunkter for forhandlinger. Selvom det kan give mening at forsøge at muliggøre forhandlingerne ved at opstille forudsætninger, er det vigtigt at bemærke, at hverken forhandlingslitteraturen eller historiske eksempler på fredsforhandlinger peger på vigtigheden af at acceptere visse vilkår for basislinjer for forhandlinger. Tværtimod viser forskning, at forhandlinger potentielt forandrer parterne og deres holdninger. Selvom det er nødvendigt at blive enige om dagsordenen for et givet forhandlingsmøde, er enhver form for enighed om kernespørgsmål forud for samtalerne ikke nødvendig – uenigheden er jo selve grunden til at mødes.
Alt i alt må man sige, at betingelserne for fremtidige fredsforhandlinger er særdeles udfordrende
_______
Direkte forhandlinger mellem Ukraine og Rusland vil forudsætte, at Kyiv ophæver forhandlingsforbuddet, medmindre man finder en løsning med at forhandle, hvor parterne ikke møder hinanden ansigt til ansigt, men kun igennem tredjeparter. Ligesom vi fx ser det i våbenhvileforhandlingerne mellem Israel og Hamas, hvor Qatar, USA og Egypten er mæglere. Men hvem vil eventuelt kunne mægle?
En række forskellige lande har tilbudt deres bistand som mægler – herunder Israel, Tyrkiet, Kina, Indonesien, Brasilien, Sydafrika og senest Indien. Listen afspejler den stigende multipolaritet i verden og viser, hvordan den russiske invasion af Ukraine påvirker lande over hele kloden. Senest er Indien blevet nævnt som mulig mægler – et land, der er særdeles godt placeret for at spille en sådan rolle, med relationer til både Rusland og Ukraine. Man kunne også forestille sig to mæglere på én gang. Såkaldt multipartsmægling er blevet en gængs tilgang, hvor fx både Norge og Cuba forhandlede mellem FARC og den colombianske regering i 2014-16, og i de nuværende forhandlinger mellem Israel og Hamas har vi hele tre mæglere: USA, Qatar og Egypten. Herved kan man opnå en bedre balance i mæglers upartiskhed – to mæglere med særlige relationer til hver deres part.
Mæglere kan spille en rolle, ikke som værter, men ved at lægge pres på parterne og foreslå ideer. I tilfælde hvor der er flere mæglere – jf. Israel-Hamas-forhandlingerne – kan mæglerne næsten komme til at spille en proxy-forhandlingsrolle for parterne, hvor de så at sige forhandler med de andre mæglere på vegne af parterne.
Havana, 23. september 2015: Colombias daværende præsident, Juan Manuel Santos (t.v., 2010-18), fejrer fremskridt i forhandlingerne med lederen af guerillabevægelsen FARC, Timoleon Jimenez. I midten: Cubas daværende præsident, Raul Castro (2008-18) [FOTO: Luis Acosta/AFP/Ritzau Scanpix]
En mulig skitse til forhandlinger
I min analyse af situationen kunne de mest frugtbare betingelser for at forhandle fred i Ukraine være at føre samtaler ikke kun mellem Ukraine og Rusland, men på multilateralt plan med udenrigsministre fra de fem permanente medlemmer af FN’s Sikkerhedsråd (P5) foruden Ukraine og EU. Dette 5+2-setup blev brugt i forhandlingerne, der med succes førte til en atomaftale med Iran i 2015.
At føre forhandlinger på dette niveau kan ændre dynamikken på flere forskellige måder.
For det første ville det lægge forhandlingerne på det geopolitiske niveau, hvor konflikten på mange måder hører hjemme. I stedet for at Ukraine er Vestens ensomme bolværk, ville de partier, der trækker i mange af trådene i vigtige spørgsmål, være til stede ved bordet. Måske vil Rusland – hvis dialogen finder sted mellem disse parter – være mere tilbøjeligt til at gå ind i forhandlinger uden forudsætninger, da 5+2 afspejler deres perspektiv på krigen som en ’krig mod Vesten’ og deres ønske om at ændre verdensordenen. I Sikkerhedsrådet er Rusland også per definition den store magt, som landet ønsker at være.
For det andet kan Ukraine være mere interesseret i at føre forhandlinger på dette niveau, ikke at stå over for Rusland i et asymmetrisk magtforhold, men med et flertal af vestlige allierede om bord. Kinas støtte til at respektere suverænitetsprincippet og samtidig være en allieret med Rusland kunne spille positivt ind. At have EU og USA ved bordet gør det muligt at forhandle med sanktioner, det vil sige, at Vesten fx kan lempe sanktioner over for Rusland, mod at Rusland trækker sine tropper tilbage fra ukrainsk jord.
Man skal naturligvis ikke have nogen illusioner om, at tilnærmelsen vil komme let eller ske fra den ene dag til den anden. Diplomati er en langsom, skrøbelig proces, dog er der så meget desto mere grund til at starte en forhandlingsproces så hurtigt som muligt.
Relateret til spørgsmålet om, hvordan potentielle fredsforhandlinger kunne se ud, er det også vigtigt at overveje, om fredsforhandlingerne skal følge en gradvis tilgang, hvor mindre aftaler (som kornaftalen og andre potentielle mindre aftaler) bygges på hinanden, eller om forhandlingerne følger en logik om, at ’intet er aftalt, før alt er aftalt’, som det var tilfældet i Nordirland og Colombia. Selvom der er fordele ved at vente med vanskelige spørgsmål (fx Krims status), kan det også være problematisk at fejre delaftaler. En af de primære årsager til, at Oslo-aftalerne mislykkedes, var manglen på en klar ramme for kritiske spørgsmål – herunder Jerusalems status, retten til at vende tilbage for palæstinensiske flygtninge og etableringen af en levedygtig palæstinensisk stat. Dette var et bevidst træk i forhandlingerne – en såkaldt gradvis tilgang, hvor mindre kontroversielle spørgsmål løses først, mens man udskyder de mest udfordrende spørgsmål. Selvom det kan gøre det lettere at få gang i forhandlingerne, risikerer det at skade fredsprocessen. Fredsbestræbelser er ekstremt sårbare processer, og hvis der kun findes enighed om enkelte elementer, kan det i sig selv skabe modstand mod hele processen.
Selvom vi lige nu er langt fra fredsforhandlinger, for slet ikke at tale om en mulig fredsaftale, kan dette hurtigt ændres. Ukraines kontrol med dele af Kursk giver landet nogle helt nye kort på hånden – det er pludselig muligt at forhandle med land – og særligt hvis også afgørende lande som Kina og USA deltager i forhandlingerne, er der potentiale for at afslutte krigen og dermed lukke risikoen for en yderligere eskalering.■
At have EU og USA ved bordet gør det muligt at forhandle med sanktioner, det vil sige, at Vesten fx kan lempe sanktioner over for Rusland, mod at Rusland trækker sine tropper tilbage fra ukrainsk jord
_______
Isabel Bramsen er ph.d. i statskundskab fra Københavns Universitet. Hun er lektor og leder af freds- og konfliktstudier ved Lunds Universitet samt mægler ved Center for Konfliktløsning og forfatter til The Micro-Sociology of Peace and Conflict (Cambridge University Press 2023), Resolving international conflicts (Routledge 2019) og International Konfliktløsning (Samfundslitteratur, 2014).
ILLUSTRATION: Bürgenstock nær Lucerne i Schweiz, 16. juni 2024: Ukraines præsident, Volodymyr Zelenskyj, under den internationale konference for fred, der over to dage samlede over 50 statsledere – dog ikke Putin [FOTO: Urs Flueeler/AFP/Ritzau Scanpix]