Steen Rynning i RÆSONs nye trykte nummer: Hvad tør vi forvente af NATO?
31.10.2023
NATO ville komme på ret kurs, hvis USA og Europa hver kunne svare på et enkelt spørgsmål.
Artiklen er fra RÆSONs nye efterårsnummer – Hvad betyder Ukraines skæbne for EU’s fremtid? – der udkom 15. oktober. Læs mere her.
Af Sten Rynning
Der var stort drama, da NATO’s stats- og regeringschefer mødtes til topmøde i Vilnius 19. juli i år. Ville Sverige klare sig forbi Tyrkiets protester mod dets alliancemedlemskab? Ville Ukraine blive tilbudt en vej ind i NATO? Og ville de allierede blive enige om byggeklodserne til et reelt forsvarsværn mod et revanchistisk Rusland? Og på den store klinge: Ville NATO definere de essentielle byggesten til en ny europæisk sikkerhedsarkitektur? Svaret på det sidste var stort set nej. Det bør vække bekymring.
Store ledere, begrænset succes
Topmødet gav flere af Europas politiske chefer lejlighed til at placere sig selv i stormens øje. Sveriges statsminister, Ulf Kristersson, holdt en rolig kurs over for Tyrkiets præsident, Recep Erdoğan, som pressede Sverige på dets indsats mod kurdere, terrorisme og koranafbrændinger. Ukraines præsident, Volodymyr Zelenskyj, begræd udsigten til, at NATO endnu en gang ville udskyde Ukraines alliancemedlemskab, hvilket fik den britiske forsvarsminister, Ben Wallace, til at kræve lidt mere ukrainsk ydmyghed. En politisk storm truede, men så kunne den britiske premierminister, Rishi Sunak, træde i karakter og dæmpe gemytterne. Generalsekretær Jens Stoltenberg arbejdede ihærdigt for at få enderne til at mødes, og USA’s præsident, Joe Biden, indtog en ophøjet position, hvorfra han hjalp sine lidt mindre og lidt nærsynede kolleger med at se de store linjer i alliancens ve og vel.
Trods disse ihærdige indsatser var topmødet langt hen ad vejen kun en begrænset succes. De politiske chefer besluttede mest at sparke bolden videre til næste års topmøde. Ja, Sverige fik sin politiske velsignelse til at komme ind i NATO, men præsident Erdoğan var snu nok til at gøre det afhængig af parlamentarisk godkendelse i Tyrkiet og så lade som om, at han nok kan få svært ved at styre den proces. Ungarns statsminister, Viktor Orbán, som er kritisk over for den gængse Rusland-politik i alliancen, gemmer sig bag denne manøvre og hjælper med at trække tiden.
Zelenskyj fik også kun pæne ord med på vejen. Jovist, Ukraine fik et opgraderet partnerskab i et NATO-Ukraine-råd, men det var ikke medlemskab. Dermed mangler NATO stadig at svare på, hvad alliancen vil gøre for at levere på den vision, den fremsatte allerede i 2008 – nemlig at Ukraine en dag vil blive NATO-medlem. Og bag Ukraine ligger spørgsmålet om Ruslands plads i en europæisk sikkerhedsorden, hvilket er et vanskeligt og dynamisk emne. Skal der bygges et jerntæppe? Eller skal der være åbninger for en form for dialog og tilnærmelse? NATO’s kommuniké fra topmødet er stærkt på fordømmelser af Rusland og noget mere uklart på fremtiden. Kort sagt, NATO-landene har brug for tid til at tænke, følge krigens udfald og koordinere positioner. Derfor gav de sig selv en tænkepause.
Men topmødet sluttede ikke uden konkrete resultater. Der var en underliggende opklaring af NATO’s forsvarsplaner. Alliancen har tidligere lovet at levere 300.000 reaktionsstyrker til forsvaret af den østlige grænse, hvilket lyder flot, men detaljerne har manglet. I Vilnius blev det mere klart, at NATO vil organisere disse styrker i tre regioner – nord, centralt og syd – hvilket løser en stor knude i den interne politiske debat om, hvordan alliancens militære myndigheder skal skære kagen, når det gælder om at ,kanalisere’ styrker fra vest mod grænsen i øst.
Men nu skal styrkerne leveres. NATO blev ganske vist enige om at sende lidt flere tropper (brigader frem for bataljoner) østpå i det ,fremskudte forsvar’, men flere fremskudte tropper er kun toppen af isbjerget. Hvor resten skal komme fra, er spørgsmålet, og svaret fortaber sig som regel i de enkelte landes komplicerede hjemlige forsvarspolitiske forlig og processer. Danmark er et eklatant godt eksempel på det. Mens landet fejrer sin støtte til Ukraine – fra Caesar-artilleri til F-16-fly – sejler Danmarks substantielle bidrag til NATO’s kollektive forsvar stadig rundt i ubeslutsomhed og en fjern planlægningshorisont i år 2033.
NATO-topmøde i Vilnius, 12. juli 2023: USA’s præsident, Joe Biden, flankeret af ledere (fra venstre mod højre): Litauens præsident, Gitanas Nausėda, Storbritanniens premierminister, Rishi Sunak, Tyrkiets præsident, Recep Tayyip Erdoğan, Italiens premierminister, Giorgia Meloni, NATO’s generalsekretær, Jens Stoltenberg, og Ukraines præsident, Volodymyr Zelenskyj [FOTO: Simon Dawson/No10 Crown Copyright/Ritzau Scanpix]
Videre til næste drama
Vi ved allerede nu, at det næste NATO-topmøde finder sted den 9.-11. juli 2024 i Washington D.C. Og vi ved, at endnu et topmøde følger i 2025 i Nederlandene. Dette skema vil selvfølgelig holde gang i hjulene og det politiske drama.
Topmødet i 2024 bliver særligt krydret. Det er NATO’s 75-årstopmøde – en uhørt alder for en politisk-militær alliance og dermed en ophøjet mulighed for at fejre sammenhold og udsyn. Men timingen betyder, at topmødet kommer til at falde midt i den amerikanske præsidentvalgkamp, som efter al sandsynlighed byder på et nyt opgør mellem Joe Biden og Donald Trump. For NATO og Europa kunne dramaet næsten ikke være mere klart skåret ud.
Donald Trumps præsidentperiode (januar 2017-januar 2021) bragte NATO tæt på afgrundens kant. Som præsidentkandidat havde Trump flere gange sagt, at han ville trække USA ud, hvilket ville få alliancen til at kollapse. Hvem der så skulle stå som garant for europæiske landes sikkerhed, var spørgsmålet. Et spørgsmål, som åbnede for en kold vind fra Europas historie præget af magtkampe og ufred.
Men Trump trak undervejs en anelse i land. Han var angiveligt tæt på i foråret 2018 rent faktisk at trække USA fra NATO, hvilket skabte en form for panik i opløbet til topmødet i sommeren 2018, men han nøjedes – et fattigt ord i denne sammenhæng – med at skabe splid ud fra en vinkel om, at europæerne var svage og ikke løftede deres del af forsvarsbyrden. Da Biden trådte til som præsident i januar 2021, var det derfor med enorm opbakning i alliancen. Bidens princip var – og er – at USA ikke kan håndhæve sin sikkerhed uden et stort og stærkt netværk af alliancer og partnerskaber.
Det er dog usandsynligt, at Trumps første præsidentperiode vil gentage sig: Skulle Trump vinde valget i 2024, vil det efter al sandsynlighed gå meget værre. Stormløbet mod Kongressen i januar 2021, de mange retssager og Trumps helt formidable evne til at politisere alle institutioner i samfundet og få alt til at handle om netop ham, har radikaliseret amerikansk politik yderligere. Kommer Trump igen ind i Det Hvide Hus, vil hans motivation til at tage et endeligt opgør med sine politiske modstandere være nærmest ubegrænset. Institutionelle barrierer vil falde, og NATO vil være et sandsynligt offer på den amerikanske kampplads i en strid, som ikke vil handle om NATO, men om det amerikanske demokratis egen skæbne.
Dramaet påvirker allerede Europa. Præsident Biden kommer ikke til at kunne vriste meget mere ud af Kongressen, når det gælder penge til at støtte Ukraines krigsindsats. USA har fundet sit niveau, kan man sige, og nu går der valgkamp i den. Det Republikanske Parti vakler i sin støtte til Ukraine. Trump vil ikke støtte opgøret med Ruslands aggression, og partiet evner ikke at give stemme til et alternativ. Republikanernes øjne er i stedet rettet mod Kina, og dermed Asien, frem for Europa. Det er, som om de ledende Republikanere har spottet en mulighed for at male Joe Biden op i samme hjørne, som de i sin tid fik Harry Truman op i: som præsidenten, der ,tabte Kina’ og altså i Bidens tilfælde Taiwan. Nu er spørgsmålet, om præsident Biden kan holde en fast kurs på Taiwan, alt imens han fastholder støtten til Ukraine. Skal der flere penge på bordet, så bliver det først på den anden side af en eventuel valgsejr til Biden og altså tæt på 2025.
Frankrig kan ikke være bannerfører for et stort og stærkt EU, hvis Frankrigs troværdighed internt i EU er på et lavpunkt
_______
Europas vaklen
Europas ledere er naturligvis klar over tingenes skrøbelige tilstand, men løsningen fortoner sig. En række lande forsøger at gå forrest og levere ekstraordinær kampkraft til Ukraine. Danmark er et af disse lande sammen med Storbritannien, Nederlandene, Norge, Polen og de baltiske lande. Man er klar over, at USA har nået sit niveau, og hvis Rusland ikke skal have held med at ødelægge en stor nabo (Ukraine) og ryste Europas orden, så skal der leveres fra europæisk side.
Desværre er tilstanden i de toneangivende lande Frankrig og Tyskland ikke god. Macron har skiftet kurs og er blevet mindre åben over for at tale med Putin og yder mere bistand til Ukraine. Det er et klart skifte. Men det kommer på en baggrund af, hvad mange lande, ikke mindst i Central- og Østeuropa, oplever som et svigt: at Frankrig i første omgang var villigt til at ofre noget af sin sikkerhed for en ,strategisk’ aftale med Rusland. Det medfølgende tab af politisk troværdighed og opbakning i store dele af Europa var den krise, som fremprovokerede Macrons nye kurs.
Frankrig kan ikke være bannerfører for et stort og stærkt EU, hvis Frankrigs troværdighed internt i EU er på et lavpunkt. Oprydningsarbejdet er i gang i Paris, men det bliver et langt, sejt træk. Det vil tage tid at overbevise skeptikere om, at Macron, når lejligheden igen byder sig, ikke vil række hånden ud til Putin for at lave en ,europæisk deal’.
I mellemtiden er Tyskland gået hen og blevet den største europæiske leverandør af militær hjælp til Ukraine, hvilket er et markant skifte fra krigens begyndelse i februar 2022. I tillæg har kansler Scholz kort efter krigens udbrud bundet landet til masten, når det gælder om at hæve forsvarsudgifterne til 2 pct. af BNP. Og i år meddelte regeringen, at landet vil udstationere en permanent brigade (4.000 tropper) i Litauen som en del af alliancens ,fremskudte forsvar’. Alligevel savner landet lederskab. Tyskland lægger sig konsekvent (lige) bag USA: Det vil kun sende avancerede kampvogne til Ukraine, hvis USA også gør det, og det vil ikke gå forrest i spørgsmålet om levering af kampfly eller langtrækkende artilleri. Og når USA bremser op, så gør Tyskland det også.
Polen har forstået situationens alvor, og landet rykker i front. Målt i kroner og øre som andel af BNP er Polen og de baltiske lande klart foran alle øvrige allierede i støtte til Ukraine: Polen støtter med mere end Frankrig og er således nummer tre – i hælene på Tyskland og Storbritannien – blandt de europæiske lande.
Det gennemsyrer polsk politik, at Polen ikke kan stole på Vesteuropa, når det gælder kollektivt forsvar. Vesteuropa er for militært svagt – de gamle lande kan simpelthen ikke at flytte nok kampkraft østpå, selv hvis huset skulle bryde i brand. Endnu værre er de gamle landes politiske blødhed og syn på krigen i Ukraine som en konflikt, der på en eller anden måde er et sidste pust i opgøret med grænsedragninger i det forgangne Sovjetunionen. For Polen er krigen derimod en systemisk konflikt, som vil definere Europas skæbne.
Europa er splittet mellem disse to grundlæggende visioner. ,Det gamle Europa’ handler om Rhinen – floden, der adskiller og samler Frankrig og Tyskland, og hvorfra det europæiske samarbejde er udsprunget. Det nye Europa handler angiveligt om Dnipro-floden, der adskiller ukrainske og russiske tropper, og hvorfra et nyt Europa vil opstå. Hvilken flod der er vigtigere end den anden, dét er Europas uafgjorte drama.
Oprydningsarbejdet er i gang i Paris, men det bliver et langt, sejt træk. Det vil tage tid at overbevise skeptikere om, at Macron, når lejligheden igen byder sig, ikke vil række hånden ud til Putin for at lave en ,europæisk deal’
_______
Stor, tung og uafklaret
NATO er rammen, i hvilken de allierede ledere holder sammen på de politisk betændte stumper om alliancens medlemskreds og rolle i kontinentets arkitektur. Det handler ikke om mekanik, men kunst. NATO er ikke en maskine, som bare kan sættes i gang med at bygge kollektivt forsvar – tværtimod: NATO er en politisk kunstform, hvor lederne må træde til at for skabe et skønmaleri af midlertidige løsninger, hvilket ikke mindst ses i forhold til pakken af tiltag, som Ukraine blev præsenteret for i Vilnius.
Dette forklarer også NATO’s ekstraordinære forandring. Under Den Kolde Krig holdt man meget få topmøder – der var kun otte, og det første fandt sted i 1957, otte år efter alliancens grundlæggelse. Efter Den Kolde Krig er NATO blevet hooked på topmøder. Tæller vi 1989 med, og kigger vi frem mod de planlagte topmøder i 2024 og 2025, vil NATO nå op på ikke mindre end 30 af dem. Den Kolde Krig varede i 40 år. Snart er der gået 35 år siden dengang, så det bliver altså til næsten et topmøde om året.
Dette skifte hænger grundlæggende sammen med en forandring i NATO’s idegrundlag: Jo mindre klar den inderste kerne af NATO er, jo mere er der brug for at bringe lederne sammen for at løse problemer. Jeg udforsker logikken og konsekvensen af dette historiske skifte i en bog, som ganske snart udkommer (NATO: A History (Yale University Press), der udkommer i februar 2024).
At NATO er blevet afhængig af en lind strøm af topmøder for at fungere, siger også noget om alliancens karakter og placering i europæisk sikkerhed. Trods Vilnius-topmødets ståhej omkring Ukraines medlemskab af alliancen har NATO en meget begrænset og indirekte rolle i krigen i dag. Det er ikke NATO, som leverer våben; det er ikke NATO, som træner ukrainske styrker; det er ikke NATO, som står til at definere en sikkerhedsarkitektur i krigens kølvand. Det var heller ikke NATO’s frontfigur, Jens Stoltenberg, som var først på toget til Kyiv i en demonstration af solidaritet og relevans. Stoltenberg ville gerne, men de allierede holdt ham tilbage, og han dukkede først op i april 2023 – mere end et år efter invasionen.
At holde alliancen tilbage har selvfølgelig at gøre med, at de allierede ikke ønsker en eskalerende konfrontation mellem Rusland og NATO. NATO skal være en slags bagstopper. NATO skal være det kollektive forsvar af NATO-landenes territorium. Imens kan landene mere fleksibelt håndtere støtten til Ukraine og spillet om freden.
Men NATO bliver også holdt tilbage, fordi alliancen er stor, tung og uafklaret. Det er lettere for de store lande at køre uden om alliancen for at handle i de store spørgsmål. Eksempelvis er samlingen af de syv største liberale økonomier – G7-samarbejdet – således mere rammesættende for det diplomatiske spil end NATO. Det er uden for NATO, at de store lande bedst kan åbne en mere global dialog om krigen. Og det er uden for NATO, at de store lande bedst kan håndtere deres hjemlige politiske dramaer, som udspringer fra valne koalitioner og utilfredse vælgere. Derfor kanaliseres udenrigspolitikken ind i fleksible, internationale formater, hvor der ikke er for mange små lande med krav om særlige hensyn.
At NATO holder det ene topmøde efter det andet, er dermed god underholdning –medierne elsker den gode historie, og de politiske ledere bader sig i opmærksomheden. Men det er ikke noget, vi skal forvente os stor forandring fra. Topmøderne vil altid i deres optakt køre med højt drama, de vil altid lande på ,historiske’ kompromiser, og de vil altid være optakt til næste runde i manegen: det næste topmøde.
I alt dette er det dog værd at huske, at den gode underholdning tjener et vitalt formål: at holde NATO intakt og Europa og Atlanten sikkert og stabilt. Analytisk er det klart, at NATO stadig har denne rolle, men at de mange topmøder er et krisetegn – et tegn på en alliance, som savner kompas og lederskab.
To enkle spørgsmål
NATO ville komme på ret kurs, hvis USA og Europa kunne svare på hver et enkelt spørgsmål.
Spørgsmålet til USA er, om de ønsker at fortsætte det alliancenetværk, de har opbygget siden Anden Verdenskrig. Spørgsmålet til Europa er, om kernen i det kontinentale samarbejde flyder fra Rhinen eller Dnipro.
Enkle svar på de to spørgsmål ville skitsere den fremtidige europæiske sikkerhedsarkitektur og NATO’s rolle i den. Men ingen af de to sider af Atlanten er i stand til at give et klart svar. Det er foruroligende tider og et tankevækkende baggrundstæppe for de kommende års NATO-topmøder.■
Det gennemsyrer polsk politik, at Polen ikke kan stole på Vesteuropa, når det gælder kollektivt forsvar. Vesteuropa er for militært svagt – de gamle lande kan simpelthen ikke at flytte nok kampkraft østpå, selv hvis huset skulle bryde i brand
_______
Sten Rynning (f. 1969) er professor og direktør, Dansk Institut for Avancerede Studier ved Syddansk Universitet.
ILLUSTRATION: Powidz, Polen, 15. marts 2023: Soldater forbereder øvelsen „Griffin claw” („Griffens klo”) [FOTO: Army Staff Sgt. Austín Montañez, Army National Guard]
![Kampen om magten: „En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb‟](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
