Schack og Kjeldgaard-Pedersen: Syv spørgsmål til den internationale arrestordre mod Putin
24.03.2023
Arrestordren mod Putin aktualiserer ikke blot spidsfindige folkeretlige problemstillinger om immunitet. Den berører den helt overordnede debat om, hvad der er vigtigst, hvis man ikke kan få begge dele: Fred eller retfærdighed.
Analyse af Marc Schack, lektor i folkeret ved Forsvarsakademiet, og Astrid Kjeldgaard-Pedersen, prodekan for forskning og professor i folkeret, Det Juridiske Fakultet ved Københavns Universitet
Fredag den 17. marts 2023 traf Den Internationale Straffedomstol (ICC) i Haag en historisk beslutning, da den udstedte en international arrestordre mod Ruslands præsident Vladimir Putin. Det er ganske vist ikke første gang i historien, at en international domstol indleder en sag mod et siddende statshoved. Serbiens Slobodan Milošević, Liberias Charles Taylor, Libyens Muammar Gaddafi og Sudans Omar al- Bashir blev alle tiltalt, mens de stadig sad på præsidentposten. Men denne gang står vi i den helt unikke situation, at en stat med permanent sæde i FN’s Sikkerhedsråd og rådighed over verdens største atomarsenal, ledes af en person, der er internationalt eftersøgt og formelt anklaget for krigsforbrydelser. Det er en ny virkelighed, som alle verdens lande og statsledere skal forholde sig til i den kommende tid – ikke mindst hvis udviklingen fortsætter, og ICC rejser tiltale mod flere af Ruslands højtstående politiske og militære ledere. For hvem kan nu repræsentere Rusland i internationale sammenhænge, f.eks. når der på et tidspunkt skal findes en politisk løsning på krigen i Ukraine?
Da arrestordren blev annonceret, blev nyheden mødt med lige dele overraskelse og begejstring fra de mange kommentatorer, der følger domstolens arbejde. De fleste bifaldt, at ICC endelig viser mod og stempler ind i en konflikt, som involverer en stormagt. Som borger i et lille land med en naturlig interesse i en stærk international retsorden – og som menneske med en gennemsnitlig retfærdighedssans – er det svært ikke at dele den umiddelbare begejstring. Men fra en folkeretlig synsvinkel rejser arrestordren samtidig en række vanskelige spørgsmål, som vi vil forsøge at belyse her.
Hvilken kompetence har ICC?
Først og fremmest er det vigtigt at slå fast, at ICC er en traktatbaseret domstol. Det er et helt grundlæggende folkeretligt princip, at traktater kun binder de stater, der har tiltrådt dem. Konkret betyder det, at ICC som det klare udgangspunkt kun har kompetence til at behandle sager vedrørende forbrydelser begået på en medlemsstats territorium eller af en medlemsstats statsborgere. Hverken Ukraine eller Rusland har tiltrådt Statutten for Den Internationale Straffedomstol (ICC-Statutten), men Ukraine har i 2014 og 2015 afgivet erklæringer, der giver ICC kompetence til at gennemføre retsforfølgning for internationale forbrydelser begået på ukrainsk territorium. Allerede den 2. marts 2022 åbnede ICC-anklageren, Karim A.A. Khan, en efterforskning i situationen i Ukraine. Efterforskningen er imidlertid begrænset til krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden og folkedrab og omfatter således ikke selve invasionen, den såkaldte aggressionsforbrydelse. Det skyldes, at ICC i sidstnævnte tilfælde kun har jurisdiktion i situationer, hvor aggressor-staten har tiltrådt ICC-Statutten.
Domstolen er afhængig af samarbejdet med medlemslandene, og spørgsmålet er nu, hvilke af de 123 ICC-medlemslande, der vil turde anholde Putin
_______
Hvad er Putin tiltalt for?
Den specifikke tiltale mod Putin og hans medanklagede, børnerettighedskommissæren Maria Lvova-Belova, lyder på, at de begge er ansvarlige for deportation af ukrainske børn fra besatte områder i Ukraine til Rusland. Mens ukrainske myndigheder og uafhængige observatører har peget på, at mange tusinde børn er blevet tvangsflyttet ulovligt, har ICC-anklageren udtalt sig mere forsigtigt. Han mener foreløbig at kunne bevise, at mindst hundredvis af børn er blevet taget fra ukrainske børnehjem og bortadopteret i Rusland. I betragtning af de talrige eksempler på grove overtrædelser af krigens love, som medierne har været fulde siden konfliktens begyndelse, kan det undre, at ICC-anklageren lægger ud med netop deportation af børn. Årsagen er antagelig, at det ikke er nok at bevise, at en forbrydelse har fundet sted. Anklagemyndigheden skal også kunne bevise, at den tiltalte bærer et individuelt ansvar for den pågældende forbrydelse. Det sidste lader til at være en overkommelig opgave i den foreliggende sag, da Putin har taget meget direkte del i deportationsindsatsen bl.a. ved at udstede præsidentielle dekreter, så de ukrainske børn hurtigere kunne blive tildelt russisk statsborgerskab og blive bortadopteret til russiske familier.
Hvornår kan retssagen begynde?
ICC kan ikke føre sager in absentia. Det betyder, at en egentlig retssag mod Putin ikke kan begynde, før han er fysisk til stede i et retslokale i Haag. Samtidig råder ICC ikke over sin egen politistyrke, der kan indsættes for at anholde mistænkte krigsforbrydere. Til dette formål er domstolen afhængig af samarbejdet med medlemslandene, og spørgsmålet er nu, hvilke af de 123 ICC-medlemslande, der vil turde anholde Putin. Denne udfordring er ikke blot af diplomatisk men også af juridisk karakter. De enkelte medlemslande kan nemlig med henvisning til reglerne om statsrepræsentanters immunitet have en ganske fornuftig sag, hvis de vælger ikke at følge arrestordren.
Nyder statsoverhoveder som Putin immunitet?
Nogle af de ældste regler i den folkeretlige sædvaneret handler om, at højt placerede statsrepræsentanter har en særlig beskyttelse, når de befinder sig i fremmede stater. Ræsonnementet bag disse regler er, at alle stater er suveræne og lige, og at det er helt afgørende for det internationale samarbejde, at de øverste statsledere uhindret kan varetage deres embede. Men gælder immunitetsreglerne også, når der er tale om en arrestordre for krigsforbrydelser udstedt af en international straffedomstol?
Svaret på dette spørgsmål afhænger af, om man spørger ICC selv eller i stedet henvender sig lidt længere inde i det centrale Haag hos FN’s øverste dømmende myndighed, Den Internationale Domstol (ICJ), som har kompetence til at afgøre inter-statslige konflikter. De to domstole er efter alt at dømme ikke enige om immunitetsspørgsmålet og heri ligger et væsentligt juridisk dilemma for ethvert ICC-medlemsland, som Putin måtte finde på at rejse til. ICJ slog i en afgørelse fra 2002 fast, at højtstående statsrepræsentanter nyder personlig immunitet, også når der er tale om internationale forbrydelser. På den anden side har ICC i 2019 i forbindelse med al-Bashir-sagen gjort gældende, at der slet ikke findes sædvaneretlige regler om højtstående statsrepræsentanters immunitet i forhold til ”internationale domstole, der agerer på vegne af det internationale samfund”. Ifølge ICC’s Appelkammer er internationale domstole fundamentalt forskellige fra nationale domstole, når det kommer til spørgsmål om immunitet. Grundtanken om staters suverænitet og lighed er dermed ikke relevant for internationale straffedomstole som ICC, fordi de handler på det internationale samfunds vegne. Appelkammerets argumentation halter imidlertid på afgørende punkter. For det første forsømmer Appelkammeret at gøre rede for, hvad der præcis skal til for at etablere ”en international domstol, der handler på det internationale samfunds vegne.” For det andet mangler der en god forklaring på, hvordan en gruppe af stater – gennem en traktatbaseret domstol – sammen kan se bort fra de immunitetsregler, der utvivlsomt ville gælde, hvis hver af dem handlede alene.
Det er ikke givet, at offentligheden får noget at vide om nye arrestordrer på den korte bane. ICC kan nemlig vælge at rejse tiltale i hemmelighed, og det kan sagtens allerede være sket
_______
Kan Putin udnytte arrestordren til sin fordel?
Da arrestordren mod Putin hviler på et kontroversielt retlig grundlag, er der grobund for, at Rusland kan forsøge at udnytte situationen gennem en række diplomatiske og retlige træk. Mest oplagt vil være at gennemføre en form for rejse-diplomati, hvor han udstiller ICCs manglende formåen ved at besøge ICC-medlemslande, som ikke kan forventes at ville arrestere ham. Det er samme tilgang, som al-Bashir anlagde over en årrække, mens han fortsat var Sudans præsident. Rusland kan desuden, i stil med den amerikanske indsats i begyndelsen af domstolens levetid, forsøge at stække ICC ved fx at nægte domstolen støtte gennem FN’s Sikkerhedsråd, samt ved at gennemføre en offensiv diplomatisk indsats, hvor allierede bl.a. presses til at underskrive aftaler, som forbyder dem at udlevere russiske statsborgere til ICC. Endelig kan det tænkes, at Rusland vil udnytte tvisten om immunitetsspørgsmålet og udfordre ICC via Den Internationale Domstol (ICJ), som er den fremmeste autoritet, når det kommer til fastlæggelsen af gældende sædvaneret. Fx kan Rusland forsøge at få FN’s Sikkerhedsråd eller Generalforsamling til at bede ICJ om at udlægge retstilstanden gennem en vejledende udtalelse. Sker det, vil ICJ blive sat i en særdeles vanskelig situation. Enten skal ICJ forlade sin hidtidige praksis og – på tvivlsomt juridisk grundlag – nå frem til, at den folkeretlige sædvaneret har ændret sig siden 2002. Alternativt skal ICJ tilslutte sig ICC’s argumentation for, at der gælder særlige regler for en international straffedomstol som ICC. Det sidste vil ICJ ikke kunne gøre uden at gå på kompromis med det helt fundamentale folkeretlige princip, at en traktat kun er bindende for de stater, der har tiltrådt den.
Hvad gør ICC nu?
Ved ICC arbejder anklagemyndigheden sandsynligvis videre på efterforskningen af internationale forbrydelser begået i Ukraine. Det er ikke givet, at offentligheden får noget at vide om nye arrestordrer på den korte bane. ICC kan nemlig vælge at rejse tiltale i hemmelighed, og det kan sagtens allerede være sket. En række repræsentanter for den russiske stat lever aktuelt med den usikkerhed, at de kan blive anholdt, hvis de rejser til ICC-medlemslande. Navnlig kan man forestille sig, at den russiske udenrigsminister, Sergey Lavrov, og den russiske forsvarsminister, Sergei Shoigu, ligesom Putin selv reelt er forhindret i at besøge lande, der kan tænkes at ville udlevere dem til Haag.
ICC-anklageren har eksplicit tilkendegivet, at arrestordren mod Putin og Lvova-Belova blev offentliggjort med henblik på at afskrække de tiltalte og andre fra at begå yderligere forbrydelser. Ellers er der ikke i denne sag ikke andet at gøre for anklagemyndigheden end at indsamle yderligere beviser, mens man venter på at de tiltalte bliver arresteret. Denne venteposition er ikke ukendt for ICC, som bl.a. har haft en aktiv arrestordre mod Sudans (nu forhenværende) præsident, Omar al-Bashir siden marts 2009. Dermed kan situationen i Ukraine let gå hen og blive næste kapitel i historien om en international domstol, der har særdeles svært ved at gennemføre retssager. ICC har i skrivende stund eksisteret i mere end 20 år, den beskæftiger mere end 900 mennesker, og den opererer med et årligt budget på mere end 1,2 milliarder kroner. Alligevel har domstolen til dato kun dømt 5 personer for internationale forbrydelser, mens en række øvrige sager enten har ført til frifindelser eller er blevet opgivet.
Får arrestordren betydning for en diplomatisk fredsløsning?
Det er svært at komme uden om, at arrestordren mod Putin og Lvova-Belova og eventuelle fremtidige arrestordre mod russiske ledere kan komme til at påvirke de diplomatiske muligheder, når tiden forhåbentlig engang er inde til at finde en politisk løsning på krigen i Ukraine. Helt lavpraktiske spørgsmål som, hvilke lande der vil kunne danne rammen for sådanne forhandlinger, står åbne. En ellers oplagt destination som Schweiz vil formentlig være udelukket fra russisk side på grund af landets ICC-medlemskab, mens et land som Kina, der står uden for ICC-Statutten, vil være udelukket for Ukraine og Vesten. På denne måde aktualiserer arrestordren mod Putin ikke blot spidsfindige folkeretlige problemstillinger om immunitet. Den berører den helt overordnede debat om, hvad der er vigtigst, hvis man ikke kan få begge dele: Fred eller retfærdighed. ■
Det er svært at komme uden om, at arrestordren mod Putin og Lvova-Belova og eventuelle fremtidige arrestordre mod russiske ledere kan komme til at påvirke de diplomatiske muligheder
_______
Marc Schack er lektor i folkeret ved Forsvarsakademiet.
Astrid Kjeldgaard-Pedersen er prodekan for forskning og professor i folkeret ved Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet
ILLUSTRATION: Præsident Putin under pressekonference med den franske præsident Macron efter et møde i Kreml, 7. februar 2022 [FOTO: Dominique Jacovides/Ritzau Scanpix]
![Kampen om magten: „En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb‟](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
