Pedersen og Strandsbjerg: Er Rigsfællesskabet på vej ind i et nordamerikansk forsvarssamarbejde om Arktis?

06.02.2023

Uanset om Kongeriget bliver inkluderet i NORAD-samarbejdet, udgør moderniseringen af det nordamerikanske forsvarssamarbejde et vigtigt og logisk rationale for den stærkt forøgede både amerikanske og canadiske interesse for Grønland på alle niveauer. Men hvorfor skal vi være interesserede i udviklingen i NORAD, og hvad betyder det for Rigsfællesskabet, for Grønland og for Forsvaret?

Analyse af Henrik Gram Pedersen og Jeppe Strandsbjerg, Center for Arktiske Sikkerhedsstudier, Forsvarsakademiet

Grønland spiller en central rolle for forsvaret af Nordamerika, og arktisk politik bliver i stigende grad præget af sikkerhedspolitiske spændinger mellem de store lande, og militær oprustning er i den grad kommet på dagsordenen. I Danmark snakker vi om, hvor stor en del af det kommende forsvarsforlig der skal styrke Forsvaret i Arktis og om en mulig styrkelse af NATO’s rolle i Arktis, men en væsentlig diskussion om den kommende arktiske sikkerhedsarkitektur har ikke rigtigt indfundet sig: diskussionen om, hvad en modernisering af det nordamerikanske forsvarssamarbejde North American Aerospace Defence Command – i daglig tale NORAD – kommer til at betyde for Grønland, Danmark og for det danske forsvar i Grønland og Arktis mere generelt. NORAD står overfor en omfattende modernisering, som sætter nye standarder for forsvaret af Nordamerika. I en canadisk/amerikansk sikkerhedspolitisk sammenhæng er Grønland en del af Nordamerika, hvorimod Kongeriget Danmarks sikkerhedspolitik primært er bundet op på NATO og forsvaret af Europa.

Ifølge den canadiske forsker, James Fergusson, handler modernisering af NORAD ikke kun om at købe nye radarer, men simpelthen om en ny nordamerikansk forsvarsrelation. En ny strategisk positionering, hvor der lige nu bliver foretaget massive investeringer i materiel baseret på en ny strategi, præsenteret i marts 2021, for det nordamerikanske forsvar. I den sammenhæng er det blevet foreslået at inkludere Grønland i NORAD-samarbejdet og dermed flytte Grønland fra det mere NATO-fokuserede US EUCOM (US Europakommando) til US NORTHCOM (den nordamerikanske kommando), som har fokus på Homeland defence. EUCOM og NORTHCOM er to af seks amerikanske kommandoer med et regionalt ansvar.

I Danmark ramte diskussionen om Grønlands rolle i NORAD-moderniseringen medierne i begrænset omfang, efter de to RAND Institute-forskere Michael Bohnert and Scott Savitz i september udgav et debatindlæg på websitet Breaking Defence med titlen ”Should Greenland and Denmark become part of NORAD?” Det indlæg blev behandlet af Altinget i efteråret, ramte Sermitsiaq d. 17. december og Politiken 31. december 2022. Senest samlede P1’s Orientering og KNR op på samme historie i januar 2023. Men ellers går NORAD under radaren i den bredere offentlighed.

Faktisk er det de færreste i Danmark, som ved, hvad NORAD er. Hvis man slår op på Den Store Danske kan man læse, at NORAD er den norske pendant til DANIDA, og hvis man taler med embedsmænd og politikere er det langt fra sikkert, at de ved, hvad NORAD er for en størrelse. Kort fortalt er NORAD et binationalt militært samarbejde mellem USA og Canada formelt grundlagt i 1958 med en fælles kommandostruktur, som udgjorde – og stadig udgør – rygraden i forsvaret mod luftbårne trusler fra nord. Under den kolde krig blev det etableret for at kunne opdage bombefly fra Sovjetunionen i god tid med den navnkundige Distant Early Warning-linje (DEW) som var en sammenhængende kæde af flyradarer langs Alaskas og Canadas nordlige kyst og henover Grønland. Den blev moderniseret i 1980’erne, og i den proces røg Grønland ud, så radarlinjen i dag kun står i USA og Canada. Og nu står NORAD altså overfor en tilsvarende modernisering.

NORAD-samarbejdet

Forsvarssamarbejdet mellem Canada og USA (i daglig tale CANUS) kan spores tilbage til 1938, hvor Præsident Roosevelt erklærede, at USA ikke stiltiende ville se på, hvis et tredjeland skulle angribe Canada. Det førte til flere erklæringer om samarbejde og forsvarskoordination under anden verdenskrig. I 1946 etableredes en Military Cooperation Committee, som ledte til et integreret luftforsvar af Nordamerika. Det kom blandt andet til udtryk i DEW Line, der som sagt strakte sig langs Alaskas og Canadas nordkyst og hen over Grønland. Den fortsatte CANUS forsvarsintegration førte til den formelle grundlæggelse af North American Air Defense Command i 1958. Det skete på baggrund af et ønske om at betragte det nordamerikanske luftrum som et samlet hele overfor den primære fjende på det tidspunkt: Sovjetunionen.

NORAD er verdens eneste binationale militærkommando, som integrerer personel fra to landes forsvar i en enhedskommando med direkte forbindelse til både den amerikanske præsident og den canadiske premierminister. De to lande er principielt ligestillede, men det er altid en amerikaner, der er chef for NORAD – og altid samme general, der er chef for NORTHCOM. Juridisk er NORAD forankret i Washingtontraktaten, ligesom NATO-alliancen er, men NORAD kører et parallelt spor og er ikke en del af NATO. Det bliver ofte beskrevet som et operationelt og taktisk samarbejde, der flyver lidt under den politiske radar, bortset fra når aftalen skal fornys, eller der sker større ændringer i det strategiske miljø, som det er tilfældet nu. Faktisk var NORAD operationelt allerede fra 1957 og har set adskillige ændringer i mission og vigtighed gennem årene. I forhold til at forstå, hvor NORAD kommer fra, skal vi lige igennem et par af disse.

 

NORAD er verdens eneste binationale militærkommando, som integrerer personel fra to landes forsvar i en enhedskommando med direkte forbindelse til både den amerikanske præsident og den canadiske premierminister
_______

 

Med udviklingen af interkontinentale ballistiske missiler (ICBM) kom den første større ændring i NORAD’s mission væk fra rent luftforsvar (air warning/air control) og til at blive en del af en afskrækkelsesstrategi overfor Sovjetunionen. Det var også i den kontekst, at Thuleradaren ved Pituffik blev etableret som en hjørnesten i det amerikanske ballistiske missilforsvar. I 1981 blev ”Air” erstattet af ”Aerospace” for at afspejle det udvidede domæne. Og op igennem 1980’erne blev DEW Line erstattet af det nuværende radarsystem North Warning System. Det skal nævnes, at Grønland blev taget ud af ligningen ved denne lejlighed. Man ville undgå radarer på indlandsisen, som er svære at forsyne og positionere. Derfor søgte man andre teknologier, blandt andet luftbåren overvågning. Og i marts 1996 blev NORAD’s mission omdefineret som ”aerospace warning and aerospace control for North America”.

Ti år efter den kolde krigs afslutning, førte det luftbårne angreb på USA’s territorium 11. september 2001 til en omstrukturering af den amerikanske kommandostruktur med etablering af US Northern Command (NORTHCOM) som fik ansvar for forsvaret af Nordamerika. I praksis blev arbejdsdelingen således, at NORAD har ansvaret for at overvåge og beskytte “til dagligt” mens NORTHCOM kan levere flere kapaciteter til såkaldte ’kill’-missioner om nødvendigt. NORTHCOM er rent amerikansk, mens NORAD altså er bi-nationalt. Set fra Kongerigets perspektiv er det værd at bemærke, at den europæiske kommando EUCOM’s ansvarsområde i forbindelse med omstruktureringen blev udvidet nordpå, så det dækker Grønland. Dvs. fra at spille en rolle i den første DEW Line blev ansvaret for Grønland flyttet til USA’s europæiske kommandostruktur. Det var på et tidspunkt, hvor Arktis var præget af samarbejde, og hvor få forudsagde en genopblussen af det militariserede Arktis, som havde præget den kolde krig.

CANUS-samarbejdet blev i den efterfølgende tid udfordret af en canadisk modvilje mod at deltage i omfattende globalt missilforsvar konceptualiseret af USA. Det blev set som et amerikansk projekt som ikke var relevant for canadisk sikkerhed. Men i de seneste år er de spændinger blevet overhalet af et ønske om at investere massivt i NORAD-samarbejdet. Den nye dagsorden er drevet af det nye sikkerhedspolitiske miljø både globalt og i særdeleshed i Arktis. Det bliver ofte fremhævet, at situationen nu har mange lighedspunkter med tiden for NORAD’s etablering. Relationerne til Kina og især Rusland er truende kombineret med våbenteknologiske fremskridt, som gør, at Nordamerika ikke længere udgør et sikkert helle. Som udtrykt af den canadiske forsvarsminister Anita Anand juni 2022: ”Canada’s geographic position no longer provides the same protection that it once did”.

Centralt for det nye strategiske miljø, har den teknologiske udvikling ændret naturen af luftbårne trusler, så det er nødvendigt at samtænke alle domæner. Det vil sige, at luftforsvar kræver integration af både cyber, space, land og det maritime domæne. Samtidig vil fokus på Grønland øges, fordi det geostrategisk er en del af Nordamerika. Grønland, og specielt Thulebasen, vil forsat være en hjørnesten i USA’s ballistiske missilforsvar, men udfordringen kommer nu også fra andre flyvende objekter, som ikke opfanges af Thuleradaren. Derfor får Grønland betydning ift. anden overvågning og som periodevis base for eksempelvis kampfly.

Opgaven for NORAD har siden oprettelsen været, og er forsat, forsvaret af Nordamerika i en ren bilateral kontekst.

NORAD-modernisering

Op gennem 2010’erne var USA kendt som en tilbageholdende spiller i Arktis, men fra 2017 oplevede vi i Grønland en stigende interesse fra det amerikanske forsvar. Det var også i 2017, at NORAD-modernisering blev identificeret i den canadiske forsvarsstrategi Strong, Secure, Engaged. Og nu står NORAD overfor den mest grundlæggende opgradering siden NWS afløste DEW i 1980’erne. I marts 2021 lancerede general Glen D. Vanherck (chef for NORTHCOM og NORAD) en ambitiøs ny strategi, hvor han opfordrer til en grundlæggende holdningsændring – han taler om kulturændring – til hvordan Nordamerika skal forsvares.

Strategien identificerer især en trussel fra modstanderes udvikling af ballistiske missiler, krydsermissiler, hypersoniske våben, droner, kunstig intelligens, og nye affyringsfartøjer som fx isbrydere. Hvor man under den kolde krig gik fra at frygte bombefly til ICBM, er der nu opstået trusler fra lavere og hurtigere flyvende enheder som er svære at detektere i den eksisterende radarstruktur. Det peger på et behov for at styrke det, man kalder afskrækkelse under den nukleare tærskel. Og det vil sige, at fjenden skal forhindres adgang. Strategien er bygget op om fire principper som bærende for den kommende udvikling: All-domain awareness, Information Dominance, Decision Superiority og Global Integration. Det betyder et stærkt fokus på at samtænke alle domæner – dvs. ikke kun luft – samt tænke forsvaret af Nordamerika i en global og ikke kun regional sammenhæng.  Decision superiority skal opnås ved at integrere nye sensorsystemer, AI og machine learning for at kunne tage hurtige og bedre beslutninger.

Strategien blev fulgt op af en fælles CANUS-erklæring i 2021 om modernisering af NORAD: “we reaffirm our commitment to supporting NORAD’s ability to detect, deter, and defend against aerospace threats and to detect maritime threats to North America, today and in the future. In particular, NORAD must be able to detect and identify those threats earlier and respond to them faster and more decisively, including aerospace threats transiting our northern approaches.“ Og så, i juni 2022, kom pengene, da den canadiske forsvarsminister Anita Anand annoncerede, at der skulle investeres cirka fem milliarder dollar over de næste seks år og næsten 40 milliarder dollar over den næste 20 år fra canadisk side. Og ifølge flere canadiske forsvarseksperter er det kun en start i forhold til at imødegå det nye trusselsbillede og leve op til den ambitiøse strategi.

 

Hvis Danmark og Grønland skulle være med som en ligestillet partner, ville det kræve, at NORAD udviklede sig til et trinationalt samarbejde. Det vil have konsekvenser for Kongeriget både på strategisk, operativt og taktisk niveau
_______

 

Hvor stiller det Kongeriget?

Det er vigtigt at forstå NORAD som ramme for den stærkt forøgede nordamerikanske interesse for især Grønland. Vi – både i Grønland og i Danmark – snakker meget om USA’s interesse og om vigtigheden af Thuleradaren for USA, men forsvaret af Nordamerika handler fremadrettet om meget mere end Thulebasen og ballistisk missilforsvar. Samtidig glemmer vi nok, at NORAD-samarbejdet fylder endnu mere i Canada, end det gør i USA. Fra canadisk side er man også interesseret i at gentænke den sikkerhedspolitiske relation til Grønland. Lige nu er USA’s tilstedeværelse i Grønland baseret på Forsvarsaftalen af 1951, men Canada er ikke nødvendigvis interesseret i at overlade de formelle aftaler om adgang til Grønland til USA. Kræver det en særskilt aftale med Canada, hvis Kongeriget ikke formelt bliver en del af NORAD?

Uanset om Kongeriget ved Grønland bliver inkluderet i NORAD-samarbejdet, udgør moderniseringen af NORAD et vigtigt og logisk rationale for den stærkt forøgede både amerikanske og canadiske interesse for Grønland på alle niveauer, men især inden for det sikkerhedspolitiske.

Hvis Danmark og Grønland skulle være med som en ligestillet partner, ville det kræve, at NORAD udviklede sig til et trinationalt samarbejde. Det vil have konsekvenser for Kongeriget både på strategisk, operativt og taktisk niveau – og er Kongeriget klar til det på et tidspunkt, hvor vi er under kritik for ikke at leve op til vores NATO-forpligtelser? Desuden vil det medføre, at Kongeriget udvider sit sikkerhedspolitiske perspektiv fra NATO som den primære søjle, til også at inkludere forsvaret af Nordamerika som en del af dansk sikkerhedspolitik i et trilateralt samarbejde.   

Under alle omstændigheder vil NORAD-modernisering øge kravene til satellitter, radarer og andre overvågningskapaciteter, der kan integrere og behandle data. Den vil også rejse spørgsmålet om kapaciteter, der kan indsættes i reaktion til eventuelle krænkelser eller trusler. På begge områder er Kongeriget udfordret i Grønland. Her en typisk amerikansk beskrivelse: ”Greenland is unfortunately mostly ’dark’ in terms of domain awareness due to a lack of sufficient sensors. The U.S. DOD Arctic Strategy lists as one of its priorities enabling domain awareness in the Arctic as being fundamental to homeland defense. The Danes struggle with domain awareness in Greenland due to its sheer size, lack of population and infrastructure, harsh northern climate, and lack of sensors”. Og selvom Danmark har annonceret investeringer i droner og nye radarer er det langt fra nok til at leve op til NORAD-strategien, som ud over øget overvågning også vil kræve en større – mulig – tilstedeværelse af våbensystemer, som jagerfly eller andet luftforsvar.

Udover de nævnte forsvarspolitiske spørgsmål, bør man overveje et centralt sikkerhedspolitisk spørgsmål, som sjældent stilles i Canada eller USA, når snakken kommer på NORAD-udvidelse: Hvilke interesser skulle Danmark og/eller Grønland have i at indgå i det samarbejde? NORAD er gearet mod forsvaret af de store tætbeboede områder i USA og det sydlige Canada. Det er med andre ord ikke Grønland eller det nordlige Canada, der står over for en stærkt øget risiko. Svaret på det spørgsmål vil i høj grad handle om alliancepolitik og afledte sikkerhedspolitiske fordele ved at nyttiggøre Forsvaret på et helt centralt område for USA og Canada. Men er det fordele nok til at modsvare de nødvendige investeringer – à la en canadisk kaliber? Og endelig er spørgsmålet, hvad Grønland får ud af et tættere militært samarbejde?

I Grønland var der op til seneste Folketingsvalg en del fokus på NATO-medlemskab: Det blev fx diskuteret, om Grønland selv skal tage stilling til medlemskab, om der ønskes mere NATO, mere dansk forsvar, eller mere amerikansk forsvar i Grønland. Men NORAD-samarbejdet og et tættere sikkerhedspolitisk bånd til Canada bliver så godt som aldrig nævnt. Og det kan undre, for umiddelbart er diskussionen om NORAD mere relevant og potentielt en, der vil medføre større forandringer end diskussionen om Grønlands egen tilslutning til NATO og om nye NATO-styrkemål i Arktis. Det er NORTHCOM/ NORAD, der udgør rygraden i forsvaret af Nordamerika. Ikke NATO. Og det er mere sandsynligt, at vi kommer til at se en mere markant militær tilstedeværelse i Grønland afledt af NORAD-samarbejdet end af NATO. I marts 2022 var Thulebasen fx vært for en Noble Defender øvelse. Noble Defender er en løbende række øvelser og operationer, som skal sikre NORAD’s evne til at forsvare CANUS fra alle retninger. I øvelsen ved Thulebasen deltog bl.a. canadiske F18 jagere og amerikanske KC135 tankfly. I år inkluderede Noble Defender for første gang F35 jagere på Thulebasen. Forsvaret deltog ikke i øvelserne.

I forsvarspolitisk sammenhæng er der mange grunde til, at det vil være interessante at dykke mere ned i den canadiske interesse. For det første er der på politiske plan en helt anden opmærksom på oprindelige folks rettigheder og levevilkår i Canada, end der er i USA. I det canadiske forsvar har de erfaringer med korpset Arctic Rangers, som udgøres af primært inuit under det canadiske forsvar. For det andet er der i Canada meget fokus på at lade de nordlige forsvarsinstallationer komme de lokale til gavn. For eksempel har det canadiske forsvar og det inuitdrevne firma Nasittuq for nylig underskrevet en servicekontrakt for det nuværende North Warning System til en værdi af omkring 600 millioner dollars. Selvom der er store forskelle på inuits juridiske stilling i Canada og Grønland i Kongeriget, kan det danske forsvar også lade sig inspirere med hensyn til hvordan tilstedeværelse kan komme lokale til gavn.

Det er givet, at Forsvaret vil blive styrket ved et kommende forsvarsforlig. Artikel 3-forpligtigelsen om at kunne forsvare sig selv vil højst sandsynlig også være højt prioriteret og inkludere hele Kongeriget. Derved kan det forventes, at den arktiske kapacitetspakke vil blive suppleret, og at der vil blive tilført yderligere kapaciteter til det arktiske område, hvilket vil give arktisk kommando bedre muligheder for at løse deres opgaver. Internationalt samarbejde, eksempelvis med NORAD, vil derfor være en naturlig følge heraf. Hvorvidt Kongeriget bliver fuld partner af NORAD, eller om et samarbejde mellem Kongeriget og NORAD formaliseres i en aftale, bliver interessant at se. Uanset hvilken model, der vælges, vil det reelt betyde, at Kongerigets sikkerhedspolitik fremadrettet også inkluderer forsvaret af Nordamerika – og derved også en forsvarspolitisk erkendelse af Grønlands rolle i dette. ■

 

Uanset hvilken model, der vælges, vil det reelt betyde, at Kongerigets sikkerhedspolitik fremadrettet også inkluderer forsvaret af Nordamerika – og derved også en forsvarspolitisk erkendelse af Grønlands rolle i dette
_______

 

Henrik Gram Pedersen (f. 1970) er major i Flyvevåbnet og chef for Center for Arktiske Sikkerhedsstudier, pt udsendt i international operation.

Jeppe Strandsbjerg (f. 1973) er lektor ved Center for Arktiske Sikkerhedsstudier, Forsvarsakademiet og tilknyttet Nasiffik, Center for Udenrigs- & Sikkerhedspolitik, Ilisimatusarfik (Grønlands Universitet).  

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland