05.07.2023

.

Det er en vigtig lektie. For Netanyahus angreb på de israelske domstol viser, at verdens autokrater inspirerer hinanden.

Af Marlene Wind

FRA RÆSON54. Artiklen er med i det trykte nummer af RÆSON, “Politik på klimaets betingelser”, der er ude nu. Som noget helt nyt er alle artikler også udgivet som lydversioner, eksklusivt for vores abonnenter.

Lydafspiller

Benjamin Netanyahus Israel kopierer i øjeblikket Polen og Ungarns illiberale justitsreformer. Men hvorfor har det israelske civilsamfund i et halvt år kunnet mobilisere hundredtusinder til ugentlige demonstrationer, mens europæiske lande under illiberalt angreb ikke har? Noget tyder på, at nyere demokratier har langt vanskeligere ved at mobilisere civilsamfundet til beskyttelse af centrale institutioner som domstolene. Vi bør tænke dette med, når EU snart skal udvides med lande, der – trods en heroisk kamp imod russerne – har meget ringe erfaring med liberalt demokrati og retsstat.

En fejl, der ikke må gentages

I snart et halvt år har hundredtusinder hver weekend været på gaderne i flere israelske storbyer i protest imod den israelske regerings retsreformer. På luftfotos kan man en tilfældig weekend i foråret 2023 se en enorm menneskemængde, og meget tyder på, at protesterne først stopper, når ,reformerne’ skrottes helt. Ortodokse og tilhængere af partierne på den yderste israelske højrefløj har imidlertid demonstreret til støtte for regeringen. Så skarpt optrukket er konflikten, at mange af reservisterne fra det israelske militær nu truer med at strejke og udløse en sikkerhedskrise, hvis Netanyahu fastholder sin kurs.

Det interessante ved krisen i Israel er ikke bare, hvordan landets mest højre-nationale regering nogensinde er i gang med at afvikle demokratiet og helt bevidst gør det ved at angribe domstolene – et fænomen, vi også kender fra Europa. Men også hvordan befolkningen i et modent demokrati som det israelske reagerer med massiv mobilisering af civilsamfundet, i modsætning til lande, der har været demokratier i kortere tid.

I Israel er befolkningen gået massivt på gaden, men har ikke kunnet appellere om hjælp hos ,højere magter’, som oppositionen i fx Polen og Ungarn har gjort det via vidtgående og dyb involvering af EU-Kommissionen og EU-domstolen. Ud over USA’s kritik af Netanyahu har de israelske demonstranter stået alene. Alligevel har civilsamfundsmobiliseringen været langt større og mere intens end noget, vi har set i Polen og Ungarn, hvor regeringerne ligeledes systematisk har angrebet domstolenes uafhængighed i årevis.

Det mest respekterede demokratimålingsinstitut, V-Dem Institute i Göteborg, kategoriserer i dag Polen som et semikonsolideret demokrati, og Ungarn er ikke længere et demokrati, men et electoral autocracy. Dvs. at der godt nok afholdes valg, men at man ikke længere kan tale om demokrati og retsstat.[i]

Hvad betyder det for den demokratiske ,resiliens’ eller modstandsdygtighed, at det israelske civilsamfund har taget kampen op, og hvordan forklarer vi, at det er sket?

Det handler sandsynligvis om, hvor lang tid det tager at få demokratiet ind under huden og lære de demokratiske institutioner så godt at kende, at man vil gå endog meget langt for at forsvare dem. Vi kan med andre ord ikke forvente, at civilsamfundet i et nyere demokrati danner en ring om retsstaten, hvis et regeringsflertal skulle indlede et orkestreret angreb. I EU tog vi imidlertid aldrig højde for dette i EU-traktaterne. Heller ikke da EU sidst havde sin store udvidelse i 2004. Den fejl må vi ikke gentage, hvis EU skal overleve som retsfællesskab med op til 30 lande i fremtiden. Det vender jeg tilbage til, men lad os først se på, hvad det er for nogle ,reformer’, Netanyahu har sat i søen, samt hvordan vi skal forstå reaktionerne.

 

Noget tyder på, at nyere demokratier har langt vanskeligere ved at mobilisere civilsamfundet til beskyttelse af centrale institutioner som domstolene
_______

 

Nethanyahus greb om magten

”Ønsker du at lave et moderne coup d’etat, behøver du ikke længere at slå folk ihjel eller bruge magt. Du behøver heller ikke en hær eller at se blod i gaderne. De første institutioner, du skal gå efter og destruere, er domstolene og retsstaten. Alt andet kan følge efter”[ii]. Sådan siger Eli Salzberger, lederen af Minerva Center for the Rule of Law ved universitetet i Haifa, om situationen i Israel efter lanceringen af Nethanyahus reformpakke.

Den 29. december 2022 dannede Netanyahu en ny regering. Det var sjette gang med ham som premierminister – men for at holde på magten var han denne gang nødt til at alliere sig med de fem mest højrenationale og religiøse partier i Knesset og i Israel nogensinde:[iii] Shas, United Torah Judaism, the Religious Zionist Party, Otzma Yehudit og Noam. De vandt i alt 64 pladser ud af 120.

Jeg skal ikke botanisere i israelsk indenrigspolitik i denne artikel. Heller ikke når det kommer til konflikten med palæstinenserne, som bestemt ikke er kommet tættere på en løsning efter den nye regerings angreb på højesteret. Et angreb, som bl.a. indebærer lovgivning, der begrænser palæstinensernes rettigheder – vel at mærke også dem, der allerede bor i Israel og har statsborgerskab eller lovligt ophold og arbejde.

Det er til gengæld interessant at se på, hvordan autokrater in spe kopierer hinanden.

Hvor forskningen viser, at demokrati ofte spredes gennem læreprocesser, stigende økonomisk velstand og civilsamfundsmobilisering, så sker demokratisk tilbagegang i dag også ved, at autokrater og illiberale ledere – meget aktivt – lærer af hinanden. Selvom en polsk minister benægter decideret rådgivning (efter først at have indrømmet det i et radiointerview), indrømmer man at have delt informationer om egne justitsreformer med israelerne. Netanyahu har således lært af den ungarske premierminister, Orbán, og den polske de facto–leder, Kaczynski, men også af netop genvalgte Erdoğan. Det, han har lært, er, at skal man ramme hovedpulsåren i et konstitutionelt demokrati som det israelske, hvor domstolene fungerer som mindretallenes beskytter og dermed kan tilsidesætte parlamentets lovgivning, er det netop førstnævnte man skal starte med.

Hans forgænger Ehud Barak (premierminister 1999-2019) ser også paralleller mellem det, der sker i Israel under den nye regering, og de senere års begivenheder i USA. Benægtelsen af valgresultatet efter det amerikanske præsidentvalg i 2020 og stormen på Kongressen 6. januar 2021 var også et forsøg på at destruere demokratiet indefra,[iv] mener Barak. Som tilføjer, at amerikanerne faktisk kan lære en del af det israelske civilsamfunds ,resiliens’.


Budapest, 18. juli 2017: Israels premierminister, Benjamin Netanyahu, på statsbesøg hos premierminister Viktor Orban. Det var det første besøg for en israelsk premierminister siden Murens fald [FOTO: Csaba Do Motor Xinhua/Ritzau Scanpix]

Autokratens playbook

Hvad er det så, den israelske højrenationale regering foreslår? Helt som Polen og Ungarn ønsker Netanyahu at stække højesterets magt og selv udnævne dommere til domstolene. I øjeblikket har politikerne en minoritetsstemme i det udvalg, der udpeger dommere, men reformforslaget vil give dem flertallet, så de kan indsætte deres loyale støtter. Det mest kontroversielle er nok, at reformen samtidig ville give regeringen magt til at tilsidesætte højesterets afsagte domme med simpelt flertal i parlamentet. Dermed vil en regering med et enkelt mandats flertal kunne gennemtvinge love, der af højesteret er blevet afvist som forfatningsstridige – fx krænkelser af borgerrettigheder

Generelt mener Netanyahu, at den israelske højesteret er blevet alt for magtfuld, og at et ,rigtigt’ demokrati bør beskytte flertallets vilje i stedet for at skulle tage hensyn til mindretallene. Reformerne kan i punktform opsummeres således:

1. Højesterets magt til at udøve reel judicial review (domstolskontrol) fjernes, så et simpelt flertal på én i Knesset kan tilsidesætte højesterets afgørelser.
2. Regeringen vil selv kunne udpege dommere ved – nøjagtig som i Polen og Ungarn – at få flertallet i det udvalg, der udpeger dem.
3. Ministre skal ikke være forpligtede til at følge deres juridiske rådgivere og dermed statsadvokatens anbefalinger. Noget, de i dag er forpligtede til ved lov.

Den nye regering har allerede vedtaget en fjernelse af statsadvokatens beføjelser til at kunne erklære en siddende premierminister uegnet til embedet – noget, de fleste mener har en direkte forbindelse til Netanyahus igangværende korruptionssager. Statsadvokaten er i det hele taget ikke populær blandt de højrenationale partier, og hans udsagn om, at reformerne vil give regeringen ,næsten ubegrænset magt’ og ,svække den forfatningsmæssige beskyttelse af … menneskerettighederne’,[v] har nok ikke hjulpet på dét.

Fra sin grundlæggelse har Israel været et konstitutionelt demokrati (og ikke et flertalsdemokrati, som vi fx kender det fra bl.a. Danmark, Sverige og Storbritannien).[vi] I et konstitutionelt demokrati spiller domstolene en helt central rolle for beskyttelse af mindretal og menneskerettighederne. Efter Anden Verdenskrig og jødeudryddelserne (som netop blev besluttet af et demokratisk flertal) indførte de fleste europæiske lande konstitutionelt demokrati med domstolene som det enkelte individs beskytter imod staten og flertallet.[vii] Det er derfor ironisk, at Netanyahus regering nu vil gøre op med denne demokratimodel.

Man forventer, at den nye indretning vil ,hjælpe’ de israelske bosættere på Vestbredden og i det hele taget betyde vedtagelse af lovgivning, som højesteret tidligere har afvist som forfatningsstridig. Det kunne fx være forslag om at lade bosættere overtage land ejet af palæstinensere eller om fortsat at fritage ultraortodokse jøder fra militærtjeneste (mens alle andre skal stille sig til rådighed for militæret i knap tre år).

Højesterets mulighed for fortsat at kunne stoppe politiske excesser besluttet af et flertal i Knesset er præcis det, israelerne kæmper for, når de går på gaden i protest. Og selvom vi i Danmark grundet vores egen flertalsdemokratiske tradition kan have lidt vanskeligt ved at følge det israelske civilsamfunds passion for stærke domstole, er det altså den dømmende magt, som de illiberale ledere i dag først går til angreb på. Eller som den polske professor fra Gdansk Tomasz Tadeusz Koncewicz formulerede det på en konference i Israel her i foråret:

“Hvis du vil ødelægge demokratiet, starter du altid med det vigtigste ,værn’, og det er domstolskontrollen …. Det regerende flertal forstod, at hvis man har en uafhængig domstol på plads, vil kuppet aldrig kunne gennemføres, fordi forfatningsdomstolen altid vil stå i vejen”.[viii]  Med andre ord: Ifølge Koncewivz kan kun domstolene stoppe et kup (constitutional capture) begået af illiberale ledere.

Israels mangel på en formel forfatning kan muligvis også forklare noget af den nuværende krise. Ifølge Guy Lurie, der forsker ved Israels Democracy Institute, forventede de fleste, da Israel blev grundlagt som stat i 1948, at en forfatning skulle udarbejdes efter det første valg til Knesset. Det skete imidlertid aldrig – bl.a. fordi der ikke kunne opnås enighed om, hvad der skulle være staten Israels ,natur’. Der var fx ingen enighed om religionens plads i samfundet og heller ikke om minoriteters og dermed palæstinensernes rettigheder.[ix] Alt dette blev således domstolens rolle at fastslå og beskytte. Og en stærk domstol har – mener mange – derfor været helt nødvendig.

At manglen på en skriftlig forfatning skulle være den eneste forklaring på, at det er kørt op i en spids i Mellemøstens eneste demokrati, er dog noget overfladisk. Angreb på domstolenes magt ses som sagt også i lande med stærke forfatninger, som fx Polen og Ungarn, selvom Ungarns forfatning er blevet ændret ni gange under Viktor Orbán. Et land som Storbritannien har heller ingen skreven forfatning og fik først en rigtig højesteret i 2009, hvor en ny højesteret afløste de såkaldte law lords, som sad i det britiske overhus. Det britiske demokrati har i vid udstrækning – nøjagtig som det danske – været funderet på flertallets magt som manifesteret i princippet om ,ingen over eller ved siden af parlamentet’ (sovereignty in parliament) med en yderst beskeden domstolskontrol. Ergo er der ingen som helst garanti eller kausal sammenhæng mellem eksistensen af en skreven forfatning og beskyttelsen imod illiberale angreb på retsstaten


Tel Aviv, 25. april 2023: Israelske demonstranter er på gaden med et kæmpemæssigt banner i protest mod Netanyahus forslag om en reform af højesteret. Forslaget er p.t. [2. juni, red.] sat på pause [FOTO: Oren Alon/Reuters/Ritzau Scanpix]

Hvad kan Europa lære af krisen i Israel?

Vi ved i skrivende stund ikke, hvornår eller hvordan den demokratiske krise – eller kupforsøget om man vil – i Israel ender. Efter at såvel hæren som dele af de offentligt ansatte er begyndt at strejke i sympati med det øvrige civilsamfund, taler man nu ligefrem om en ,trussel imod statens sikkerhed’.

Ser vi på spørgsmålet om det, jeg kalder demokratisk ,resiliens’ eller modstandsdygtighed, så viser begivenhederne i Israel dog, at et moderne coup d’état, er vanskeligere, jo længere et samfund har været demokratisk. Som Salzberger formulerer det, har vreden og mobiliseringen imod de foreslåede ,reformer’ i Israel netop været langt mere koordinerede, end de på noget tidspunkt har været i Ungarn eller Polen: ”Vi var meget mere forberedte end det ungarske og polske civilsamfund. Israel har et mangelfuldt demokrati, men ikke desto mindre et demokrati i 75 år”.[x] Og det betyder noget. Det lyder måske som en banal indsigt, men det er bestemt ikke uden betydning, at demokratisk kultur kan være afgørende for et samfunds modstandsdygtighed imod autokratisering.

Der har i Israel været en viden og en opmærksomhed i befolkningen på, hvad der kan ske, hvis man ikke gør modstand. Udviklingen i Polen og Ungarn har her fungeret som en advarsel. Under en af demonstrationerne i Tel Aviv blev der fx råbt: „Israel er ikke Ungarn, Israel er ikke Polen!”.[xi]

Ifølge den polske jurist Anna Wójcik er det da også tankevækkende, at de eksperter, der for år tilbage advarede om udviklingen i Polen, blev kaldt for hysteriske ,frygtmagere’. At advarslerne dengang ikke blev taget alvorligt, må mane til eftertanke.

Eftertanken bør også gå på fremtiden og en diskussion af, hvordan vi undgår en situation, hvor nye EU-lande optages i fællesskabet uden solid erfaring med det liberale demokrati.

EU er som bekendt en demokratisk klub, hvor det forudsættes, at alle overholder de samme regler. Hvor domstolenes uafhængighed og magt til – om nødvendigt – at tilsidesætte national lovgivning, som bryder fælles regler og traktater, er helt central. Læren af retsstatskriserne i såvel Polen og Ungarn som i Israel er derfor, at der ikke findes nogen garantier for, at civilsamfund i lande, der kun har haft demokrati i få årtier, besidder den nødvendige modstandsdygtighed til at stoppe illiberale lederes afvikling af de demokratiske institutioner.

Selvom oppositionen og centrale civilsamfundsaktører i Polen og Ungarn har kunnet appellere til EU-institutionerne om hjælp, har denne proces været træg og indtil videre kun delvist succesfuld.

Det betyder også, at når EU igen – og snart – skal udvide fællesskabet med landene på Vestbalkan samt Ukraine, Moldova og måske endog Georgien, så bliver en traktatændring nødvendig. En traktatændring, der effektivt og langt mere utvetydigt, end tilfældet er i dag, kan tilbageholde midler fra fælleskassen, hvis lande bryder demokratiske principper og ødelægger den retsstat, som ikke blot er en forudsætning for medlemskab, men også for at EU kan kalde sig demokratisk. Er der ikke nogen retsstat, vil der heller ikke være noget velfungerende indre marked, hvor virksomheder og borgere kan være sikre på, at fælles regler overholdes.

Man bør også gøre det muligt – reelt – at fratage ledere stemmeretten i Det Europæiske Råd, hvis politiske flertal forsøger at afvikle retsstaten. Noget, som i dag er de facto umuligt pga. krav om enstemmighed. Øget brug af flertalsafgørelser vil ligeledes være uundgåeligt, hvis ikke fællesskabet skal ende som en handlingslammet mastodont. Endelig bør man have en reel mulighed for at smide lande ud, hvis intet andet har virket. Ikke fordi man skal rende rundt og true med det hele tiden, men alene eksistensen af den mulighed vil uden tvivl have en reel afskrækkende effekt, der ikke eksisterer i dag. I Lissabontraktaten fik man en artikel 50, der gjorde det muligt for et land selv at træde ud. Den benyttede briterne sig som bekendt af, men mange forventede – dengang traktaten blev til – at artiklen også kunne bruges til at presse lande ud, hvis de gradvist afviklede demokratiet og retsstaten. I dag vil illiberale ledere imidlertid ikke ud af EU. De bliver, hvor de er – og udnytter EU’s generøse indre marked og omfordelingsprogrammer, der skæpper godt i statskassen. Samtidig spiller de, ligesom Orbán i Ukraine-krigen, på flere heste: Han deltager i EU’s rådslagning om krigen, samtidig med at han danser kinddans med Putin og truer med at nedlægge veto imod de fælles sanktioner, de øvrige lande netop er blevet enige om.

Situationen i Polen er af historiske grunde helt anderledes, når det kommer til Rusland, hvilket også har ødelagt venskabet mellem de to ellers så gode allierede i Warszawa og Budapest. Det ændrer dog ikke på, at EU langt hen ad vejen har været handlingslammet i forsøget på at dæmme op for autokratiseringen af begge lande.

Skal vi undgå at ende i samme situation i et langt større EU, må traktaterne have et serviceeftersyn. Også selvom det kommer til at gøre ondt på suverænitetsfikserede lande – herunder Danmark. Alt vil her afhænge af, om vi har politikerne, som har modet til at insistere på, at EU skal have muskler til at kunne forsvare sig selv.

En række lande ønsker sig lige nu glødende demokrati og frihed samt medlemskab af et EU, som hviler på netop disse værdier. Vi har intet alternativ til at byde dem velkommen. Men fordi de ikke har en liberal demokratisk tradition med i tasken, må vi sikre, at vi før en udvidelse får bygget mekanismer og beslutningsprocedurer, der er stærke nok, hvis det engang i fremtiden skulle gå den forkerte vej. Med de autoritære Rusland og Kina skal og må Europa være et helle for demokratiet og friheden. Men et helle, der kan og vil forsvare sig selv. Også indadtil. ■

 

Med de autoritære Rusland og Kina skal og må Europa være et helle for demokratiet og friheden. Men et helle, der kan og vil forsvare sig selv. Også indadtil
_______

 

Fodnoterne kan findes nederst.

Marlene Wind (f.1963) er professor i statskundskab og leder af Center for Europæisk Politik ved Institut for Statskundskab.”

ILLUSTRATION: Budapest, 6. april 2022: Ungarns premierminister, Viktor Orbán, der har siddet ved magten siden 2010, holder pressemøde efter sit genvalg sidste år [FOTO: Bernadett Szabo/Reuters/Ritzau Scanpix]

[i] https://v-dem.net/media/publications/dr_2022.pdf; https://notesfrompoland.com/2021/03/11/poland-is-worlds-most-autocratizing-country-finds-democracy-index/
[ii] https://www.theguardian.com/world/2023/apr/16/hungary-poland-provide-model-israel-assault-judiciary-netanyahu
[iii] „Israel swears in new parliament, most right-wing in history‟. AP NEWS. 15 November 2022.
[iv] https://foreignpolicy.com/2023/05/18/israel-judicial-reform-protests-us-constitutional-crisis-democracy-lessons/
[v] https://www.npr.org/2023/02/04/1151390615/israel-supreme-court-far-right
[vi] Marlene Wind, (2020), Tribaliseringen af Europa – et forsvar for vores liberale værdier, København, Gyldendal.
[vii] Det er den amerikanske retsfilosof Ronald Dworkin der er ophavsmand til denne skelnen mellem flertalsdemokrati og konstitutionelt demokrati. For en analyse af udfordringerne ved Danmark som flertalsdemokrati i en globaliseret verden af konstitutionelle demokratier, se Marlene Wind & Tim Knudsen, „Det danske flertalsdemokrati møder EU-retten”, i K. Ensig Sørensen og U. Neergaard (eds.), (2023), 50 år i EU – en milepæl, København, Djøf.
[viii] https://www.washingtonpost.com/world/2023/03/28/netanyahu-israel-hungary-poland-orban-illiberal-nationalist/
[ix] https://www.demdigest.org/hungary-poland-and-turkeys-chilling-lesson-for-israel/
[x] https://www.theguardian.com/world/2023/apr/16/hungary-poland-provide-model-israel-assault-judiciary-netanyahu
[xi] https://www.theguardian.com/world/2023/apr/16/hungary-poland-provide-model-israel-assault-judiciary-netanyahu