Magnus Lund Nielsen: EU prøver at finde balancen mellem at holde Ukraine i udstrakt arm og kort snor

31.10.2023

Ruslands krig har bragt Ukraine og EU i et skæbnefællesskab, ingen af dem havde set komme. Men for nu er der lange udsigter til et fuldt ukrainsk medlemskab af EU. Ukraine slås fortsat med korruption, og EU har brug for reformer for at kunne rumme et så stort nyt medlem. Men EU hverken kan eller vil lade Ukraine hænge i et geopolitisk limbo mellem Rusland og det europæiske samarbejde.

Analyse af Magnus Lund Nielsen

Ukraine vil ind i EU. Ukraines europæiske aspirationer blev mejslet i sten med Maidan-Revolutionen i 2014. Daværende præsident Janukovitj prioriterede tættere samarbejde med Rusland over en underskriftsklar samarbejds- og frihandelsaftale med EU. En fem dage lang folkelig opstand afsatte præsidenten og lagde kimen til den kurs mod Europa, som ukrainerne i dag – knap ti år senere – slås for retten til at beholde. Nu står de på den uendelige dørtærskel til EU.

Udvidelsespolitikken har historisk set været EU’s vigtigste geopolitiske slagnummer. Det ved man godt i Bruxelles. Derfor gør man sit for at holde ukrainerne til ilden. Kommissionsformand Ursula von der Leyen anerkendte allerede sidste år, at ukrainerne gør ‘store fremskridt’ mod et EU-medlemskab.

Forleden blev det annonceret, at formelle forhandlinger om ukrainsk medlemskab af EU begynder til december. Men ifølge regeringsledere overalt på kontinentet såvel som i EU-toppen er der meget langt fra, hvor Ukraine er i dag, til at Københavnskriterierne er opfyldt. Københavnskriterierne er de betingelser, som lande med EU-drømme skal indfri for at blive optaget. De sætter krav til kandidatlandenes politiske og økonomiske system samt deres evne til at efterleve EU’s omfattende regelværk. Som landet ligger nu, lader Ukraine stadig en del tilbage at ønske på alle tre fronter.

I et interview med den tyske avis Augsburger Allgemeine lagde tidligere EU-kommissionsformand Jean-Claude Juncker ikke fingre imellem: Ukraine er gennemkorrupt. Skeletterne er på det seneste også væltet ud af skabet – måske netop fordi Ukraine forsøger at tage hånd om problemet. Ukrainsk korruption er dog ikke ene årsag til EU’s tøven overfor ukrainsk medlemskab. For EU har også sit eget at slås med. En række økonomiske og traktatmæssige udfordringer betyder, at EU holder igen.

 

Ukrainsk korruption er dog ikke ene årsag til EU’s tøven overfor ukrainsk medlemskab
_______

 

Derfor har EU brug for en stærk ukrainsk stat

Efter russerne i begyndelsen af 2022 invaderede Ukraine, står det klart, at
tidsrammen for ukrainsk medlemskab er blevet kortere. Det skyldes bl.a. tilstrømningen af militær bistand til landet.

Over en kop kaffe en dag delte chefanalytiker i Tænketanken Europa og tidligere skribent i nærværende magasin, Anders Overvads, en pointe, jeg ikke har hørt før i diskussionen om ukrainsk EU-medlemskab.

I sin støtte til Ukraines kamp mod Ruslands ulovlige invasion har Vesten hjulpet ukrainerne med at opbygge militære kapaciteter, der har implikationer, der strækker sig langt ud over den nuværende krig. Netop det taler ind i diskussionen om ukrainsk indlemmelse i den europæiske union. Siden Ruslands invasion har USA alene doneret ca. 46 milliarder dollars til Ukraine, svarende til omtrent 330 milliarder kroner – og det er blot det militære bidrag. Samtidig anslår Kiel Institute of World Economy’s ’Ukraine Support Tracker’, at EU, medlemslandene og Storbritannien skriver sig for endnu ca. 45 milliarder euro i militær støtte. Det er store summer, som ikke kun betyder noget på slagmarken nu og her.

Det er på mange måder i EU’s interesse, at Ukraine får luget ud i korruptionen, opbygget stærke institutioner og en solid retsstat. På den ene side – og det var Overvads pointe – har Ukraine ikke alene modtaget store militære bidrag. Vi må også forvente, at de i fremtiden vil opretholde en stor militær kapacitet for at afskrække Rusland. Derfor håber man i Bruxelles at få skabt fremtidens Ukraine i EU’s billede og forståelse af demokrati og retsstat. Ellers risikerer EU i værste fald at bo side om side med en fattig, dårligt fungerende stat med enorm militær kapacitet. Den eneste måde at gardere sig mod det er, at Ukraine får en fremtid inden for unionen.

 

Vi må også forvente, at Ukraine i fremtiden vil opretholde en stor militær kapacitet for at afskrække Rusland. Derfor håber man i Bruxelles at få skabt fremtidens Ukraine i EU’s billede
_______

 

På den anden, mere sentimentale, side, har krigen vist, hvad EU og det europæiske samarbejde betyder for Ukraine. De (fleste) europæiske ledere er meget bevidste om de ofre, Ukraine har bragt for at holde kursen mod det europæiske fællesskab. Og det har man brug for at honorere. Der blev malet med temmeligt stærke farver, da Kommissionsformand von der Leyen i sin ’Tale om Unionens tilstand’ sidste år sagde: ”I dag har modet et navn, og det navn er Ukraine”.

Overalt fra Lviv til Odessa og Kyiv vajer EU-flaget fra officielle bygninger, kirker og altaner. Ruslands krig i Ukraine har bragt Ukraine og EU i et skæbnefællesskab, som ingen af dem havde set komme. Derfor mødtes EU’s udenrigsministre også (de fleste af dem i hvert fald) tidligere på måneden i Kyiv til deres første møde nogensinde uden for EU. Både EU og Ukraine ved, at landets fremtid ligger inden for unionen.

At skynde sig langsomt

Men hvorfor får EU så ikke sat skub i processen og lukket Ukraine ind i folden noget hurtigere? Fordi det ikke kun er Ukraine, der har brug for reformer. Det samme har EU. Selvom EU-rådspræsident Charles Michel taler om udvidelse så tidligt som i 2030, er det ikke en vision, mange regeringschefer deler. Et lækket notat fra EU-Rådet til Financial Times anslår, at skulle Ukraine blive en del af EU under de nuværende regler, ville det koste unionen 186 milliarder euro, svarende til næsten 1,4 billioner kroner, i bidrag de første syv år af landets medlemskab. Det ville torpedere det nuværende EU-budget. En separat udregning fra tænketanken CEPS viser, at Ukraine nærmest ville støvsuge kassen for landbrugsstøtte, skulle de blive medlem i morgen. Ukraines landbrugsareal alene svarer til halvanden gange størrelsen på Italien. Det ville ramme bønder i Danmark såvel som Frankrig hårdt.

At råds-notatet overhovedet er udarbejdet, er i sig selv interessant, da ingen forventer, at Ukraine bliver medlem under de nuværende regler alligevel. Der hersker bred enighed om, at EU vil være nødt til at ændre på sine arbejdsgange for at kunne rumme et land som Ukraine. At nogen har bestilt rådsnotatet kan derfor være udtryk for, at nogle medlemslande har brug for at trække håndbremsen i forhandlingerne om et hurtigt medlemskab til Ukraine.

Men EU’s egne udfordringer begrænser sig ikke kun til et spørgsmål om økonomi og strukturfonde. Det handler i lige så høj grad om noget langt mere basalt: Beslutningsprocesser. I dag benytter EU sig af et såkaldt ’kvalificeret flertal’ inden for langt de fleste politikområder, når medlemslandene forhandler i Rådet. Det vil sige, at 55 pct. af landene, svarende til 15 lande, som repræsenterer mindst 65 pct. af unionens befolkning, skal stemme for.

Men i spørgsmål om bl.a. forsvar, udenrigspolitik og EU’s flerårige budget har alle lande vetoret. Det sidste har særligt vist sig pinsomt for EU i spørgsmål om støtte til Ukraine, hvor et land som Ungarn har vist sig vrangvillig til at følge den linje, de resterende 26 lande er enige om. Man gruer derfor for, hvor ustyrligt et EU på op mod 35 medlemslande kan vise sig at blive under de nuværende regler.

 

… lande som Danmark, der ellers har været notorisk fodslæbende, indser nu, at en multipolær verdensorden kræver et stærkere og udvidet EU
_______

 

Problemet er komplekst. Egentlig behøver EU ikke at ændre traktaterne for at overgå til kvalificeret flertal i f.eks. udenrigspolitikken. De såkaldte passerelle-klausuler i EU-traktaten gør det muligt at overgå fra veto til kvalificeret flertal inden for specifikke politikområder. Så sent som i maj luftede Lars Løkke netop idéen om at blive medlem af den klub på ti EU-lande, der ønsker at overgå fra veto til flertalsbeslutninger i udenrigspolitikken. Løkkes udmelding er sigende for, hvordan lande som Danmark, der ellers har været notorisk fodslæbende, nu indser, at en multipolær verdensorden kræver et stærkere og udvidet EU. Der er brug for, at samarbejdet skifter gear.

Spørgsmålet er, om EU virkelig har lyst til at ændre sig så fundamentalt hen over hovedet på europæerne? I Bruxelles er der ikke meget appetit efter en tung og tidskrævende traktatændring. Traumerne fra det forfejlede forsøg på at skabe en europæisk forfatning i de tidlige nuller sidder stadig i kroppen. I sin seneste tale til parlamentet lagde von der Leyen omvendt også vægt på, at EU-udvidelsen ikke kan vente på traktaterne. Det efterlader ikke meget spillerum.

Macrons cirkler

Macron har foreslået en tredje løsning, der formentlig ikke vil kræve en traktatændring som det første: Et EU i forskellige tempi. For nylig udkom en fransk-tysk arbejdsgruppe med en rapport, der bl.a. udpensler, hvordan et sådant Europa kunne se ud. Rapporten tegner omridset af et EU i fire ’cirkler’. Alleryderst finder vi European Political Community, et uformelt politisk forum for europæiske ledere, der allerede har mødtes et par gange, senest her i oktober. Dernæst finder vi Ukraine, Storbritannien og Moldova befinde sig under ’associerede medlemmer’, med løsest tilknytning til unionen, men også med færrest forpligtelser. Den næstinderste cirkel er det EU, som vi nogenlunde kender det. Til sidst foreslår rapporten en hård kerne af formentlig hovedsageligt euro-lande, der kan tage samarbejdet til nye højder.

Macrons model har sine egne udfordringer. Kritikere frygter, at man gør et allerede komplekst EU endnu mere uigennemskueligt. Samtidig risikerer man, at lande som Moldova og Ukraine føler sig fanget i venteværelset, som det allerede er tilfældet for flere lande på Vestbalkan. Zelenskyj har gjort det klart, at landet ikke tager til takke med en fod i døren. Ukraine vil være fuldbyrdede medlemmer.

Men selvom Macrons idéer langt fra vækker begejstring alle steder, er EU måske alligevel i gang med at bevæge sig i den retning. Europæiske ledere prøver for tiden at finde en balancegang mellem kort snor og strakt arm. Ukraine lukkes gradvist ind – men også kun gradvist. Ukraine er nu inkluderet i EU’s roamingforordning, ligesom EU-Kommissonen allerede sidste år begyndte at inkorporere landet i EU’s energinet. Både for at lukke ukrainerne ind i varmen, men også for at gøre Ukraine mindre økonomisk afhængigt af Rusland.

Ukraines vej mod EU er fyldt med økonomiske, organisatoriske og geopolitiske bump. Men EU kan ikke risikere, at det tætte bånd, der er knyttet mellem Ukraine og Unionen siden krigens udbrud, svækkes. Selvom ukrainerne er utålmodige, håber EU, at Ukraine vinder krigen og holder sin kurs mod Europa. Med Københavnskriterierne i hånden og en gradvis indlemmelse i det europæiske fællesskab bliver båndet måske stadig stærkere, mens et nyt EU tegner sig i horisonten. ■

 

Ukraines vej mod EU er fyldt med økonomiske, organisatoriske og geopolitiske bump. Men EU kan ikke risikere, at det tætte bånd, der er knyttet mellem Ukraine og Unionen siden krigens udbrud, svækkes
_______

 

Magnus Lund Nielsen (f. 1994) er kandidat i EU-studier fra Europa-Kollegiet i Warszawa. Han skriver speciale om EU og Ukraine på kandidaten i Politisk Kommunikation og Ledelse på CBS. Han er tidligere rådgiver i Europa-Parlamentet og PA- og kommunikationskonsulent.

ILLUSTRATION: Ukraines Præsident Zelenskyj og EU’s kommisionsformand Ursula Von Der Leyen går sammen efter deres møde i Kyiv, den 9. maj 2023 [Foto: Sergei Supinsky/AFP/Ritzau Scanpix ]