FN-direktør Richard Gowan: Normalt vil en krig ikke udgøre en eksistentiel krise for FN. Men denne gang føles det anderledes
16.11.2023
”I størstedelen af året har det virkelig været Rusland, som har været den spolerende part i Sikkerhedsrådet. Men nu er rollerne åbenlyst byttet om. Det er nu USA, som blokerer FN-handling, hvilket er uundgåeligt i en krig, der involverer Israel.”
Interview med Richard Gowan, FN-direktør for International Crisis Group, af Kirstine Eklund.
RÆSON: ”Verden har mistet troen på FN”, skriver du i en artikel i Foreign Affairs i kølvandet på krigen mellem Israel og Hamas. Hvordan vil du beskrive stemningen i FN i disse dage?
RICHARD GOWAN: Stemningen er meget dyster. Krisen i Mellemøsten, i kølvandet på et meget hårdt år med diskussioner om Ukraine, Sudan og andre kriser, har efterladt alle udmattede, men også ret bitre, for at være ærlig. Det er ikke for meget sagt, at mange diplomater lige nu virkelig spekulerer på, om dette er et stort vendepunkt for organisationen, hvorefter den skal kæmpe for at genvinde sin troværdighed.
Mener du, at krigen mellem Israel og Hamas kan true FN’s troværdighed på længere sig?
Ja. Så tragisk som den er, ville en krig som denne ikke normalvis udgøre en eksistentiel krise for FN. For FN har drøftet Mellemøsten mange gange, og situationen mellem Israel og Palæstina skaber altid splittelse i FN på en måde, som fx vold i Congo eller Haiti ikke gør. Ikke desto mindre har FN tidligere navigeret gennem mange konflikter mellem israelere og palæstinensere og samtidig fortsat sine bredere opgaver.
Men denne gang føles det anderledes, fordi krigen fremhæver de dybe skel mellem ikke bare USA og Rusland, men også Vesten og Det Globale Syd. Alle disse skel var der allerede inden den 7. oktober. Diplomater har længe været meget bekymrede for, at den splittelse ville gøre det sværere at lykkes med multilateralt samarbejde.
Vi har allerede set, at Sikkerhedsrådet ikke kan handle samlet i forfærdelige kriser som krigen i Sudan på grund af stormagtsspændinger. Vi ser samarbejdet omkring klimaforandringer være meget skrøbeligt – også på grund af større spændinger mellem Vesten og Det Globale Syd. Listen over diplomatiske problemer fortsætter. Denne krig føles særligt betydningsfuld, fordi den bringer alle disse problemer i fokus, og det gør det også sværere at løse de andre uenigheder, fordi den har forstørret splittelsen i Sikkerhedsrådet og Generalforsamlingen.
Jeg tror, at amerikanske diplomater er meget bevidste om, at USA’s omdømme tager skade. I den amerikanske mission til FN er der en reel forståelse for, at de mister meget af den goodwill, de havde opbygget ved at støtte Ukraine. Men de har bare ikke noget andet valg
_______
Under alle omstændigheder vil det tage FN lang tid at komme sig ovenpå det tab af troværdighed og tillid, som vi har set i de seneste uger. Selv optimistiske diplomater siger til mig: „Det bliver en op ad bakke kamp at genoprette tilliden, men vi er nødt til at gøre det, fordi der ikke er nogen alternativer‟.
FN-systemet er unikt og uerstatteligt, selvom det har fejl og mangler. Jeg tror, vi bevæger os ind i en periode, hvor samarbejde og kompromis gennem FN bliver sværere og sværere på grund af de store globale skillelinjer. Men det var altid den retning, vi var på vej imod. Krigen i Mellemøsten kastede bare lys på disse skillelinjer – og har nok også gjort dem værre end før.
I samme artikel beskriver du, hvordan FN’s effektivitet er faldet siden starten af året, bl.a. fordi Rusland har brugt sin vetoret til at blokere visse aftaler og har trukket sig fra eksisterende aftaler. Hvilken rolle har USA spillet i den udvikling?
I størstedelen af året har det virkelig været Rusland, som har været den spolerende part i Sikkerhedsrådet. Men nu er rollerne åbenlyst byttet om. Det er nu USA, som blokerer FN-handling, hvilket er uundgåeligt i en krig, der involverer Israel. Det er ikke overraskende. Biden-administrationen forhindrede Sikkerhedsrådet i overhovedet at komme med en erklæring omkring den seneste runde angreb i Gaza i maj 2021. Så USA spiller sin sædvanlige rolle.
Rusland og, i mindre grad, Kina udnytter til gengæld virkelig denne situation. De lægger stor vægt på, at det nu er Washington, som holder FN tilbage. Jeg tror, at amerikanske diplomater er meget bevidste om, at USA’s omdømme tager skade. I den amerikanske mission til FN er der en reel forståelse for, at de mister meget af den goodwill, de havde opbygget ved at støtte Ukraine. Men de har bare ikke noget andet valg.
Særligt Rusland har kritiseret USA og beskyldt dem for hykleri og dobbeltmoral. Du skriver i artiklen, at den russiske tilgang har irriteret andre medlemslande i Sikkerhedsrådet, men er det USA, der har et forklaringsproblem lige nu?
Rusland har været for dristige og åbenlyse i deres ønske om at udnytte dette øjeblik. Jeg tror, at flere i Sikkerhedsrådet og arabiske medlemslande i FN er ukomfortable med det, fordi de føler, at Rusland instrumentaliserer krisen i Mellemøsten og palæstinensernes lidelser til at score politiske point imod USA. Så jeg mener faktisk, at Rusland har overspillet sin hånd.
Jeg tror, at flere i Sikkerhedsrådet og arabiske medlemslande i FN er ukomfortable med det, fordi de føler, at Rusland instrumentaliserer krisen i Mellemøsten og palæstinensernes lidelser til at score politiske point imod USA. Så jeg mener faktisk, at Rusland har overspillet sin hånd
_______
Men i sidste ende ønsker de fleste FN-medlemmer det, som Rusland kræver: nemlig en våbenhvile. Så generelt står Rusland på samme side som flertallet af Sikkerhedsrådet og flertallet af FN’s medlemslande, selvom de ikke kan lide Moskvas taktik. Diplomaterne i New York ser selvfølgelig, hvordan Rusland spiller spillet. Men for resten af verden – bare ikke fra New York – ser det ud, som Rusland grundlæggende forsvarer palæstinenserne. Så jeg tror, at det her styrker Ruslands troværdighed globalt.
Kina har været mindre offensive i deres tilgang og har blot brugt FN til at kræve våbenhvile igen og igen. Hvad fortæller det os om den kinesiske strategi?
Kina er altid mere forsigtige end Rusland i Sikkerhedsrådet. De foretrækker generelt at begrænse offentlige konfrontationer i FN, og det virker også til at være deres position denne gang. De er fast besluttede på at kræve våbenhvile, men de er ikke gået til angreb på USA på samme måde som Rusland. Kina har tilfældigvis også præsidentskabet i Sikkerhedsrådet i november måned.
Hvis der kommer en eller anden løsning på krigen i november, er jeg sikker på, de vil forsøge at tage æren for det ved at orkestrere en resolution i Sikkerhedsrådet, hvori de velkommer afslutningen på fjendtlighederne og taler for diplomatiske forhandlinger om en tostatsløsning. Kina leder efter en mulighed for at virke konstruktive. Men generelt tror jeg, Kina ved, at de bare kan læne sig tilbage. Ingen behøver at tvinge USA til at begå fejl. USA skal nok lave tiltag, der fremmedgør en stor del af det resterende FN, uanset hvad.
Derudover har Kina på det seneste forsøgt at portrættere sig selv som en voksende diplomatisk aktør i Mellemøsten. Beijing spillede faktisk en rolle i Saudi-Arabien og Irans forsoning. Men kineserne er nok meget bevidste om, at de ikke har indflydelse til at mægle en afslutning på Israel-Hamas-krigen. Jeg tror, det er en af årsagerne til, at de holder ret lav profil. De vil undgå, at folk begynder at stille spørgsmål ved, hvorfor Kina ikke gør mere i den her situation.
Den 26. oktober blev der afholdt en afstemning i Generalforsamlingen om en resolution, der opfordrede til en humanitær våbenhvile, på initiativ af Jordan og andre arabiske lande. Den blev vedtaget med 121 stemmer for, men som vi begge ved, er resolutionen ikke-bindende. Du har kaldt det oprindelige udkast for „en håndgranat af en resolution‟ og karakteriseret FN som et „teater for politisk positionering‟. Hvad er den faktiske betydning af den vedtagne resolution?
Årsagen til, at jeg kaldte det første udkast ”en håndgranat”, er, at den ikke indeholdt nogen reference til Hamas overhovedet. Hvorimod Brasilien fx foreslog en resolution i Sikkerhedsrådet, der opfordrede til humanitære pauser og faktisk fordømte Hamas [den blev dog vetoet af USA, red.]. Mens det første udkast af resolutionen i Generalforsamlingen fra Jordan indeholdt sprog, der udfordrer Israel og opfordrer til våbenhvile. Det var åbenlyst, at USA og europæerne aldrig kunne acceptere den.
Generelt tror jeg, Kina ved, at de bare kan læne sig tilbage. Ingen behøver at tvinge USA til at begå fejl. USA skal nok lave tiltag, der fremmedgør en stor del af det resterende FN, uanset hvad
_______
Men jordanerne gjorde indrømmelser. De inkluderede en indirekte henvisning til Hamas, hvor de fordømte terrorhandlinger. De ændrede sproget til at kalde det for en våbenstilstand i stedet for en våbenhvile. De tog forskellige små skridt for at mildne udkastet en smule. Og, som du ved, var det faktisk nok for visse vestlige lande, såsom Frankrig og Norge, til at støtte resolutionen. Så ja, det første udkast var en slags diplomatisk håndgranat.
Men når alt kommer til alt, blev resolutionen vedtaget med et stort flertal, og den tjente sit primære formål, som var at give en symbolsk støtte til palæstinenserne, ikke til Hamas, men til palæstinenserne. Men dette er bare én af en næsten endeløs række af Generalforsamlingsresolutioner om Mellemøsten gennem årene, som Israel har ignoreret.
Og israelerne har gjort det meget klart gennem denne krig, at de vil ignorere enhver kritik fra FN, inklusive Generalforsamlingen og Generalsekretæren. I sidste ende tror jeg også, at israelerne ville ignorere kritik fra Sikkerhedsrådet, hvis Sikkerhedsrådet nogensinde skulle få styr på sig selv. Så det var altid åbenlyst, at dette primært var en symbolsk tekst, og den ingen indflydelse har på krigen på jorden.
Jeg tror, diplomaternes spørgsmål nu er: Kan og bør Generalforsamlingen foretage mere direkte handling for at lægge pres på Israel? Kunne den for eksempel anbefale sanktioner mod Israel? Resolutioner i Generalforsamlingen er som nævnt ikke-bindende, men den kan stadig anbefale ting som sanktioner. Så hvis krigen virkelig trækker ud, kunne man se Generalforsamlingen drøfte mere konkrete tiltag for at forsøge at begrænse Israel.
Det ville dog være sværere at få den nødvendige to-tredjedels flertal til sådanne forslag. Ligesom mange lande er glade for at fordømme Rusland retorisk i Generalforsamlingen, men derefter ikke pålægger sanktioner mod Rusland, tror jeg, at der er mange lande, der er villige til at støtte palæstinenserne retorisk, men ikke nødvendigvis ønsker at tage mere konkrete skridt mod at begrænse Israel.
USA stemte som forventet imod resolutionen, men som du nævnte, stemte andre vestlige lande faktisk for den, såsom Frankrig, Norge og Belgien. Meget nære allierede til USA som Storbritannien, Tyskland og Australien afholdt sig fra at stemme (abstain) og stemte således ikke sammen med USA. Hvad er konsekvenserne af en situation som denne, hvor Vesten er splittet, modsat ved afstemninger om fx Ukraine, hvor Vesten har stemt sammen?
Det betyder, at EU har mistet noget troværdighed og indflydelse på krigen. Det betyder, at når EU’s udenrigschef Josep Borrell taler, ved alle, at der ikke står et samlet EU bag ham. Lige såvel at når Macron begynder at presse på for en våbenhvile, som han nu har gjort, forstår alle, at han ikke taler på vegne af hele Europa.
Fra begyndelsen af krigen har alle arbejdet ud fra antagelsen om, at USA er den eneste magt, der kan gennemtvinge en diplomatisk løsning, hvis de vil. Men afstemningen i Generalforsamlingen har bestemt fremhævet den europæiske uenighed, og denne uenighed har reduceret Europas evne til at spille en betydelig diplomatisk rolle i krisen.
USA kan ikke gå ud fra, at alle dets allierede generelt vil følge dets holdninger til krigen. Og jo længere krigen varer, desto flere sprækker vil man se i den vestlige positionering
_______
Men det virker ikke, baseret på dit svar, som om det betyder så meget, at det her viser en vestlig splittelse. Hvor lægger du primært vægt på den europæiske splittelse?
Det er ikke unormalt, at selv USA’s tætte allierede er lidt mere forsigtige med deres støtte til Israel. Det er også, hvad man ville forvente. Og jeg må sige, at helt op til den afstemning spekulerede europæiske diplomater på, om de mon kunne finde frem til en fælles holdning. Men det eneste, de kunne have gjort i fællesskab, ville have været at afstå fra at stemme (abstain).
Så en vis grad af vestlig splittelse over en krise som denne næsten er uundgåelig. Vi må forvente, at hvis krigen trækker ud i en betydelig periode, vil denne splittelse vokse. Og vi har allerede set det med Macron, der begynder at tale om en våbenhvile. USA kan ikke gå ud fra, at alle dets allierede generelt vil følge dets holdninger til krigen. Og jo længere krigen varer, desto flere sprækker vil man se i den vestlige positionering.
Hvilke konsekvenserne har USA’s håndtering af krigen mellem Israel og Hamas for dets globale status, indflydelse og særligt forholdet til Det Globale Syd?
Jeg mener ganske enkelt, at den amerikanske position underminerer mange af Biden-administrationens bestræbelser på at genopbygge forholdet til landene i Det Globale Syd. Biden har haft mange prioriteter, og selvfølgelig har Ukraine og Kina været de øverste prioriteter. Men administrationen har også forsøgt at forbedre de amerikanske forbindelser til flere udviklingslande.
De har forsøgt at positionere USA som en leder inden for kampen mod klimaforandringer efter Trump-æraen. Bidens rådgivere forstår, at USA på lang sigt har meget arbejde at gøre for at opretholde gode forbindelser i udviklingslandene. Men denne krig ødelægger mange af de bestræbelser.
For FN betyder det bl.a., at hvis USA og europæerne skulle fremlægge en ny resolution i Generalforsamlingen til støtte for Ukraine i de kommende måneder, så ville den ikke få den meget høje opbakning, som tidligere resolutioner om Ukraine har fået. Mange lande, som gav deres stemmer til støtte for Ukraine i 2022 og tidligere i år, spørger nu, hvorfor de ikke får noget igen, hvorfor de ikke får større vestlig støtte til palæstinenserne. Og det er bare én dimension af det bredere problem.
Men ja, jeg mener helt klart, at USA endnu en gang har mistet en hel del troværdighed i øjnene på ikke-vestlige observatører.
For FN betyder det bl.a., at hvis USA og europæerne skulle fremlægge en ny resolution i Generalforsamlingen til støtte for Ukraine i de kommende måneder, så ville den ikke få den meget høje opbakning, som tidligere resolutioner om Ukraine har fået
_______
Hvorfor er det dét værd for USA? Hvorfor er det så vigtigt for USA at vise ubetinget støtte til Israel både generelt og i FN?
Godt spørgsmål. Jeg synes dog, det er værd at sige, at den amerikanske støtte til Israel ikke nødvendigvis er ubetinget. Bag kulisserne har USA presset israelerne til at tillade bistand til Gaza. USA har også arbejdet hårdt for at undgå en regionalisering af krigen. Det er faktisk den vigtigste bekymring for USA.
Men jeg tror, det simple svar er, at indenrigspolitik er afgørende. Der er en meget stor del af den amerikanske vælgerbefolkning, primært evangeliske kristne, der ønsker at se USA stå ubetinget ved Israels side.
Men indenrigspolitikken er også kompleks. Der er en betydelig del af Det Demokratiske Parti, især yngre Demokrater, der har større sympati for palæstinenserne og som er ukomfortable med Bidens position. Bidens politikker vil bestemt koste ham stemmer i mindst en afgørende svingstat, nemlig Michigan, som har en meget stor arabisk-amerikansk befolkning. Så indenrigspolitikken er ikke sort-hvid. Men især politikere som Biden er vokset op i en æra, hvor det var en politisk grundregel, at USA skal stå ved siden af Israel.
Hvilken rolle kan FN spille i denne konflikt fremadrettet, når medlemmerne af Sikkerhedsrådet er så dybt uenige om dette spørgsmål?
Så længe krigen fortsætter, vil der kun komme lidt eller intet af værdi fra New York. Der tales nu om, at Sikkerhedsrådet skal vedtage en form for kort resolution, som alle kan være enige om, der opfordrer til beskyttelse af børn i Gaza [den er i mellemtiden vedtaget, se her, red.]. En tekst, der ikke engang nævner våbenhvile, men blot minder Israel om dets forpligtelser til at beskytte børn.
Det har vel en eller anden moralsk værdi. Men jeg tror, at mange mennesker vil se på det og sige, at det omgår hovedproblemet. Virkeligheden er nok, at de eneste reelle bidrag, FN yder lige nu, er det, hjælpearbejderne gør på jorden i Gaza. Så man må på visse måder ignorere politikken i New York og huske, at FN stadig får nødhjælp ind i Gaza, og FN’s personale mister deres liv på jorden. Så i den forstand forbliver FN’s rolle afgørende.
En ting, jeg har hørt i de seneste uger fra kolleger i New York og Geneve, er faktisk, at de kan mærke, at de professionelle uenigheder i nogle tilfælde oversættes til personligt fjendskab mellem diplomater
_______
Men FN vil ikke opnå politiske fremskridt i krigen, før Israel, af militære årsager eller på grund af amerikansk pres, beslutter, at det er tid til at bevæge sig mod en våbenhvile. Men når Israel så begynder at bevæge sig mod en våbenhvile, vil FN’s position pludselig ændre sig, fordi det vil være FN-organisationer, der som minimum skal udføre størstedelen af det umiddelbare nødhjælps- og genopbygningsarbejde efter krigen.
USA har angiveligt foreslået, at FN kunne påtage sig en større rolle, måske endda midlertidigt administrere Gaza og erstatte Hamas på samme måde, som FN administrerede Kosovo i en periode. Der har også været diskussion om, at Sikkerhedsrådet skulle autorisere arabiske lande til at sende fredsbevarende styrker ind i Gaza. Jeg mener dog stadig, at alt dette er meget hypotetisk. Og der er mange grunde til, tror jeg, at mange arabiske lande måske ville være meget nervøse for at sende tropper ind i Gaza – særligt risikoen for at blive fanget i kviksand.
Ikke desto mindre vil afslutningen på krigen skabe et nye politiske muligheder for FN. Og til trods for alle argumenterne nu og til trods for al vreden mellem Israel og FN’s generalsekretær, Guterres, er der en lang historie for, at FN har spillet en rolle i at stabilisere efter krige mellem israelere og arabere siden 1940’erne, 1960’erne og 1970’erne. Så jeg udelukker ikke, at FN kan spille en betydelig rolle efter, at hovedkampene er stoppet. Men FN er ikke i stand til selv at afslutte fjendtlighederne.
Dét tillidsbrud i FN, som du beskriver: Er det også på et mere personligt plan? Oplever de diplomater, der normalt er gode venner, en svagere tillid til hinanden lige nu?
Ja, det er noget, folk siger. Der har været meget snak om den faldende tillid internt i FN i et stykke tid nu. Men FN er et spøjst sted, fordi du normalvis har alle disse diplomater, der har retoriske kampe i offentligheden, men privat drikker en gin og tonic og er ganske venskabelige. En ting, jeg har hørt i de seneste uger fra kolleger i New York og Geneve, er faktisk, at de kan mærke, at de professionelle uenigheder i nogle tilfælde oversættes til personligt fjendskab mellem diplomater.
Konflikten mellem israelere og palæstinensere føles dybt personlig for folk i mange lande, herunder USA og mange europæiske lande, på en måde, som Haiti – på trods af al den lidelse for haitianerne – ikke gør. Det gælder også for diplomater. Der er noget personligt ved denne krise, der er noget eksistentielt ved den, og det påvirker den måde, diplomater lever og arbejder sammen på.
Kan det også have langsigtede konsekvenser?
Ja. Altså i sidste ende vil diplomater og fagfolk gøre, hvad deres regeringer beder dem om at gøre. Men jeg tror, at en af de gode ting ved FN – og noget vi virkelig savnede under COVID-perioden – er, at dygtige diplomater i New York og Genève kan mødes med deres kolleger og finde måder at indgå kompromisser på og løse problemer på tomandshånd. FN’s store styrke er, at mennesker mødes ansigt til ansigt hver dag og finder de her stille kompromiser. Det bliver sværere for diplomater at gøre det, når de oplever disse personlige, faglige og politiske begrænsninger. ■
Jeg udelukker ikke, at FN kan spille en betydelig rolle efter, at hovedkampene er stoppet. Men FN er ikke i stand til selv at afslutte fjendtlighederne
_______
Richard Gowan er FN-direktør for International Crisis Group, som arbejder med at forebygge krige og sikre fred.
ILLUSTRATION: FN’s hovedkvarter i Geneve, Schweiz, 14. november 2023: Den isralske udenrigsminister Eliyahu Cohen (i midten af billedet) holder pressemøde med pårørende til de kidnappede israelere i Gaza [FOTO: Salvatore Di Nolfi/EPA/Ritzau Scanpix]
![Kampen om magten: „En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb‟](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
