Sten Rynning i RÆSONs nye trykte nummer: Afspænding kan kræve oprustning. Tør Europa minde USA om det?
15.01.2022
USA og Rusland har indledt en forsigtig dialog, der kan afgøre europæernes fremtid. Men hvem taler for os?
Denne artikel indgår i RÆSONs trykte vinternummer, der har titlen: „Hvem tager ansvar for verden?‟
Af Sten Rynning
Det er snart 40 år siden, han var tysk kansler, men Helmut Schmidt er alligevel en savnet figur i dagens Europa. Schmidts indgående forståelse for kontinental magtbalance og Europas interesse i den var enestående stærk. Schmidt vidste, at magtbalancen dybest set handlede om Rusland (Sovjetunionen) og USA, men at den også involverede Kina. Og han forstod, at Europa kun kunne fremme balance ved at mobilisere sit forsvar og gøre brug af sin politiske stemme. I dag, hvor USA og Rusland igen varmer op til at lave en aftale om ’strategisk stabilitet’, er denne form for europæisk engagement nødvendig, men alarmerende fraværende.
En forsigtig dialog
De seneste måneder har USA og Rusland forsigtigt taget fat på en integrated bilateral Strategic Stability Dialogue med henblik på at skabe en fornyet ramme for våbenkontrol og tiltag, som mindsker risikoen for misforståelser og væbnet konflikt. Lykkes det, så vil de to store have skabt en ny form for afspænding. Dialogen er et resultat af topmødet mellem præsidenterne Biden og Putin den 16. juni i år. Den er bemærkelsesværdig, fordi forholdet mellem USA og Rusland generelt er dårligt, og fordi topmødet i juni intet producerede af aftaler—ud over netop denne om at forfølge ’strategisk stabilitet’.
Europas interesse i stormagtsdialogen er umiddelbar og væsentlig – for selvom Rusland er en lille økonomi, er landet en stormagt rent militært og især nukleart. En aftale mellem stormagterne vil direkte koble sig ind i den sikkerhedsgaranti, som USA tilbyder Europa. Men skrækscenariet er, at USA køber sig til afspænding med Rusland ved at slække lidt på sikkerhedsgarantien.
Igennem 1990’erne og 2000’erne forhandlede USA og Rusland om atomvåben (’strategisk stabilitet’), uden at det skabte alarm i Europa. Det skyldtes ikke mindst, at det politiske klima var godt, og at de store var enige om at skære ned. Det kom til udtryk i START-aftalerne (Strategic Arms Reduction Talks) fra 1991 og 1993 samt en enkelt lidt løsere SORT-aftale (Strategic Offensive Reductions Treaty) fra 2002. I 2010, da man fornemmede et forår i relationerne takket være Ruslands præsident, Medvedevs, signaler om åbenhed og præsident Obamas vision om fuldstændig atomafrustning (global zero), blev de to store enige om at forny stabilitetspartnerskabet med en New START-traktat.
Men tiderne ændrer sig. Rusland er igen – som i årene før Medvedev – ledet af Vladimir Putin og har i en række sammenhænge—fra Krim-halvøen og Ukraine over cyberangreb og giftmord—tilkendegivet sin vilje til forandring eller rettere: til kontinental revisionisme. USA har i mellemtiden trukket sig ud af Afghanistan og har fundet sit geopolitiske tyngdepunkt i Asien. For USA handler ’strategisk stabilitet’ altså ikke bare om at indkapsle et våbenkapløb med Rusland, men om at gøre det på en sådan måde, at det stiller amerikanerne bedst muligt i konkurrencen med Kina.
Og så er vi tilbage ved Helmut Schmidt og det presserende behov for en europæisk stemme. Sat på spidsen, hvis USA og Rusland ’neutraliserer’ deres strategiske atomvåben (ved at skabe balance), og hvis begge investerer i nye våbentyper, konventionelle såvel som taktisk-nukleare, hvem skal så varetage Europas interesser? Hvem skal skabe stabilitet på et bagtæppe af både konventionel og taktisk-nuklear ubalance i forholdet mellem Rusland og det øvrige Europa? Kan europæerne råbe Washington, D.C. op, i en tid hvor det geopolitiske tyngdepunkt er flyttet til Asien?
Russisk-Hviderussisk militærøvelse på tværs af de to lande, 14. september 2021 [foto: Cover Images/Zuma/Ritzau Scanpix]
Det forsvundne Europa
Den Kolde Krig startede med et hidsigt atomkapløb, hvor USA prøvede at fastholde sin nukleare dominans, og hvor Sovjetunionen kæmpede for at komme foran. I slut-1960’erne og de tidlige 1970’ere gik det op for de to parter, dels at dominans var umuligt at opnå, dels at det faktisk kunne være en fordel at skabe en strategisk balance: Hvis begge var sårbare, ville begge holde sig tilbage fra at angribe. Dette var den såkaldte terrorbalance (Mutually Assured Destruction). I sagens natur gik de to supermagter mest op i balancen af helt store atomraketter (som kunne flyve fra henholdsvis USA og Sovjetunionen og ramme modparten), hvilket gav sig udtryk i SALT (Strategic Arms Limitations Talks).
Alle andre våben, også små nukleare, forstod man, var taktiske og lidt mindre vigtige. Men for de allierede gav det ingen mening at fremhæve strategisk balance, hvis der var taktisk ubalance i Europa. Det tog dog noget tid, før denne bekymring fik krop og stemme. Men i oktober 1977 holdt Helmut Schmidt en nu berømt tale i London, hvor han netop borede sig ind i problemerne med militær ubalance under det strategisk nukleare niveau. SALT er dejligt, sagde Schmidt, men det efterlader Europa sårbart på såvel det konventionelle niveau som niveauet for korte og mellemdistance nukleare våben.
Schmidt skar det knivskarpt ud, at ubalance ville øge risikoen for en begrænset krig i Europa. Sovjetunionen havde mulighed for at føre en hurtig konventionel krig mod Vesteuropa (måske inklusive taktisk-nukleare våben – dvs. mindre atomvåben), i vished om at USA ikke turde eskalere til strategisk krig, da begge stormagter var sårbare og ikke kunne vinde. Den amerikanske sikkerhedsgaranti var altså forringet, og risikoen for sovjetisk aggression forøget.
Socialdemokraten Schmidt forstod også, hvilke politiske udsving dette kunne give i en række europæiske lande, som kunne være fristet til at prøve lykken med alternative sikkerhedsarrangementer. Selv var han hele tiden truet politisk af venstrefløjen i det tyske socialdemokrati inspireret af Egon Bahr, hvor den danske pendant var dramaet omkring ’fodnoterne’ i dansk NATO-politik, som udspillede sig i 1980’erne.
Schmidt fastholdt, at militær balance var nøglen til stabilitet og afspænding, og at balancen måtte gøre sig gældende på alle militære niveauer – ikke kun det nukleart strategiske. Han var således udslagsgivende i at skabe den ’dobbeltbeslutning’, som NATO vedtog i 1979: NATO rykkede nye amerikanske missiler til Europa for at genoprette balancen, men NATO tilbød at rykke dem ud igen, hvis modparten, Sovjetunionen, ligeledes skar i sine våben og dermed bidrog til at opretholde balancen.
Dobbeltbeslutningen var svær og kontroversiel, men den skabte fundamentet for de senere mange våbenkontrolaftaler, som kom sidst i 1980’erne og ind i 1990’erne.
Princippet om balance op og ned ad den militære skala bestod – også selvom det politiske klima forandrede sig. Først røg de nukleart armerede mellemdistanceraketter helt og aldeles (INF-traktaten fra 1987), siden fulgte konventionel nedrustning (CFE-traktat i 1990), og så aftalen om reducering i de strategiske atomvåben (START) i 1991.
I dette politiske klima, i 1990, kunne USA og Rusland nå en principiel forståelse af, hvordan de egentlig skulle forstå ’strategisk stabilitet’.
Denne grundforståelse har ligget bag alle START-aftalerne – også New START fra 2010, der er udgangspunktet for samtalerne i 2021.
Når aftalerne løber ud
Kort sagt: Balance gjorde sig gældende op og ned ad den militære skala, og balance på alle niveauer var en forudsætning for troværdigheden i den amerikanske sikkerhedsgaranti til Europa.
I dag er der stort set ingen våbenkontrolaftaler tilbage, på nær New START, som stod til at udløbe den 5. februar 2021, men som Biden og Putin fik forlænget i sidste øjeblik. Trump og Putin havde ikke formået at skabe momentum bag en fornyelse, men Biden og Putin gav New START fem nye år, og i juni satte de som nævnt et forhandlingstog på skinner, for nu gjaldt det om at foregribe, at fem år i våbenkontrol er kort tid – lige om lidt vil man stå uden nogen traktat. Sagen er nemlig, at alle andre aftaler – konventionelle såvel som nukleare, missilforsvar (Anti-Ballistic Missile Treaty) såvel som adgang til luftovervågning (Treaty on Open Skies) – er ophørt med at fungere.
Årsagerne til opbruddet er naturligvis politiske. Rusland følte sig bundet af konventionelle begrænsninger i sin politik over for uroligheder i Kaukasus; USA ville ud af ABM-traktaten for at imødegå såkaldte slyngelstater; og i de senere år er den negative bevægelse accelereret i en strid om Ukraine, Krim-halvøen, nye russiske missiltyper (især et langdistance krydsermissil, SSC-8, kendt som screwdriver) foruden USA’s forsøg på at trække Kina ind i spillet om nedrustning.
Balancen findes altså i dag kun på det store niveau – det strategisk-nukleare – resten er for så vidt uden for fælles kontrol. Man kunne også sige, at balance er noget, hver især må forsøge at opnå ved egen kraft, hvilket naturligvis øger risikoen for misforståelser og spiraler af oprustning. Det er dermed åbenlyst i Europas interesse at sikre en kobling mellem forlængelse eller fornyelse af den strategiske balance (New-New START) og balance på de øvrige militære niveauer.
Det ville være naivt at sigte efter en stor våbenkontrolpakkeløsning (der samlede START, INF, CFE, ABM i et big bang): De enkelte våbensystemer er alt for komplekse, og den politiske tillid er ikke til stede. Den europæiske interesse må i stedet sigte efter, at de amerikanske ’strategisk stabilitets’-forhandlere er opmærksomme på konteksten, og at beslutningstagerne i Washington forstår, hvor afgørende vigtigt det er for NATO som alliance, at en amerikansk-russisk strategisk aftale har ’kroge’ tilbage til det gamle princip om, at balance gælder hele den militære skala. Kort sagt, selv i en tid hvor Kina er et geopolitisk tyngdepunkt, skal Washington forstå, at ubalance i Europa øger risikoen for krig i Europa og, som følge heraf, Europas flirt med tanker om politisk og strategisk autonomi. Ubalance er dermed opskriften på alliancens endeligt.
Komplikationer
Men der er flere gode grunde til, at ’strategisk stabilitet’ kan blive en ordentlig mundfuld for USA, og at de europæiske interesser køres ud på et sidespor.
Først og fremmest må vi konstatere, at det politiske klima i Washington, D.C. er betændt. Der er ikke megen kærlighed mellem Demokrater og Republikanere, og de to sider skal samarbejde, hvis Senatet skal ratificere en traktat med Rusland. At holde nøglespillere fra de to sider – de tungtvejende senatorer – tæt på forhandlingerne må derfor være en prioritet for Bidens regering, men det øger jo også kompleksiteten i den amerikanske position. Og det er ikke umuligt at forestille sig, at Rusland vil udnytte denne kompleksitet til at spille USA og Europa fra hinanden.
Det er især en mulighed, fordi det er blevet langt mere kompliceret at definere det ’strategiske’ element i ’strategisk stabilitet’. I ’gamle dage’ handlede det som bekendt om langtrækkende atomvåben. Men dette fokus holder ikke længere. USA ønsker i dag at inddrage også små eller taktiske atomvåben, for Rusland har et overvældende antal af disse, og det skaber en markant taktisk nuklear ubalance i Europa. Men Rusland svarer, at USA så må tilbyde at trække sine små atomvåben fra Europa (dem er der få af), og det ville selvsagt svække Europas kobling til den amerikanske ’atomparaply’.
Rusland ønsker på sin side at inddrage ikkenukleare våben, som har strategisk effekt: ikke mindst konventionelle hypersoniske missiler, som med præcision og hurtighed kan – frygter Rusland – slå de russiske nukleare styrker ud. Hvis USA stationerer sådanne våben hos allierede tæt på Rusland, bliver balancen ustabil, for så vil russerne af frygt for at miste deres styrke være fristet til at slå først.
Rusland ønsker også at inddrage missilforsvar – dvs., missilbatterier, som er i stand til at skyde angrebsmissiler ned (a la Israels Iron Dome). Generelt holder Rusland sig til den gamle ABM-aftale og har kun ét strategisk missilforsvar lokaliseret omkring Moskva. USA er på sin side trådt ud af aftalen for at opbygge flere mindre forsvar mod mindre stater (fx Iran og Nordkorea), men amerikanerne – og resten af NATO – holder deres missilforsvar på et niveau, hvor det ikke truer russiske strategiske styrker (og dermed ikke skaber tvivl om den gensidige afskrækkelse). Sådan ser Rusland imidlertid ikke på sagen, og Rusland forsøger nu igen – det samme gjorde sig gældende med New START – at gøre missilforsvar til en del af stabilitetsforhandlingerne.
I det hele taget kan den russiske position være svær at skitsere, for Rusland tenderer til at være reaktiv og til at pege på komplikationer, som gør det svært for USA at holde fokus på det rent nukleare. Ud over nye konventionelle våben og missilforsvar peger Rusland fx på behovet for at inddrage det ydre rum (og trusler mod overvågning og kommando- og kontrolsystemer) og cyber (igen, trusler mod kommando- og kontrolsystemer).
USA er ikke i udgangspunktet imod at brede diskussionerne ud. Fx har amerikanerne udtrykt bekymring for Ruslands konventionelle hypersoniske våben og altså det konventionelle strategiske element i balancen. Men at komme mange nye emner ind i forhandlingerne er også at blokere dem. Rammerne må på plads, hvilket vil sige, at principaftalen fra 1990 skal genbesøges, før de reelle forhandlinger kan gå i gang.
For at gøre det hele mere komplekst og sprængfarligt, er Kina nu også gået hen og blevet et centralt emne i diskussionerne om rammerne. Kina opruster nukleart: Landet har bygget flere hundrede nye nukleare siloer i Gobi-ørkenen, og muligvis vil Kina inden for en årrække blive en større nuklear magt end USA og Rusland – især hvis de to sidstnævnte bliver enige om at skære yderligere med en New New START-traktat.
For USA er det vigtigt at tage Kina med i ligningen, men kineserne vil ikke inddrages, og Rusland har ikke tænkt sig at hjælpe USA på denne konto. Rusland fastholder, at skal forhandlingerne bredes ud til flere lande, må også Frankrig og Storbritannien inddrages. Konsensus i NATO er derimod, at disse to lande ikke er en del af den strategiske balance; at deres nukleare styrker er minimale (bliver de mindre, kan de ikke opretholdes); og at de bidrager til at styrke NATO’s afskrækkelse (ved at øge usikkerheden i forbindelse med aggression fra Rusland). At gøre dem til prisen for at tale med Kina er altså et russisk træk for at så splid i NATO.
Tajikistan: Øvelsen finder sted tæt på Afghanistan for at simulere en respons mod en mulig terrorinvasion, 23. oktober 2021 [foto: Ukendt/Tass/Ritzau Scanpix]
Historien vender tilbage
Som nævnt er USA-Rusland-dialogen kun i sin første fase, hvor der tales principper. De egentlige forhandlinger må komme senere. Men det er også netop i denne principielle fase, at Europa skal gøre sin stemme klar.
Først og fremmest skal europæerne være klare i mælet omkring to emner, hvor sikkerhedskoblingen på tværs af Atlanten risikerer at blive svækket.
Det gælder først og fremmest nukleart, for det er og bliver kernen i stabilitetsdialogen. NATO har siden 1967 baseret sin afskrækkelse og dermed sit forsvar på, at det har våben til at svare på alle niveauer af aggression, og alle niveauerne involverer en kobling mellem USA og Europa. Risikoen er nu, at det taktiske nukleare niveau falder ud. Og det handler ikke bare om Rusland, men også om opinionen i Tyskland, hvor den kommende regering vil bygge på et flertal, som er stærkt skeptisk over for atomvåben. Det kan føles godt at sige nej tak til de resterende amerikanske taktiske nukleare våben i Europa, men dette skridt vil øge den militære ubalance og underminere den atlantiske sikkerhedskobling. Bliver det løsningen, vil den nye tyske kanslers gamle partifælle Helmut Schmidt rotere i sin grav.
Det andet emne gælder såkaldte eksotiske konventionelle våben – herunder hypersoniske missiler. Rusland vil gerne skubbe disse væk fra Europa, og Rusland kan have ret i, at disse våben, qua deres overvældende hastighed og konventionelle sprængstyrke, kan true den ’strategiske stabilitet’. Men hvis ikke Rusland giver noget til gengæld, vil russerne altså stå tilbage med en øget evne til at true NATO-områder i Europa, herunder fx Baltikum. Rusland er overlegen i missilkapacitet, og NATO har minimalt med luftforsvar. Det er endnu en militær ubalance, som bør bekymre Europa.
Endelig er der spørgsmålet om Kina. Kina opruster på alle fronter, og USA vil i stigende grad læse sin balance i forhold til Rusland ind i dette spil. Europæerne kan bidrage på to måder. For det første ved at stå sammen om, at NATO’s etablerede konsensus skal opretholdes: Frankrig og Storbritannien må ikke kunne spilles ud mod USA; deres minimale atomstyrker er en del af NATO’s afskrækkelsesevne.
Hvem vil gennemtænke den militære balance fra et europæisk synspunkt? Hvem vil sørge for at mobilisere den europæiske interesse ind i en NATO-ramme?
_______
Dernæst kan Europa indirekte bidrage til den amerikanske forhandlingsposition ved at gå langt længere i at integrere sine konventionelle styrker i en effektiv, mobil og robust styrke, som samlet kan projekteres til NATO’s østgrænse i et kollektivt forsvar. Med andre ord: Europæerne kan sluge de nødvendige politiske kameler for at opbygge reel konventionel slagstyrke og dermed aflaste USA. Det overskud, USA dermed vil få, kan USA bruge til at påvirke forhandlinger med Kina. Samtidig vil den forbedrede europæiske styrke bevare den konventionelle balance i forhold til Rusland.
Den ’strategiske stabilitets’-dialog mellem USA og Rusland viser, at Europa er tilbage til 1960’erne, hvor det kontinentale sikkerhedspolitiske fundament vaklede. Dengang blev løsningen en kombination af militær balance og politisk afspænding, men den var utrolig svær både at etablere og fastholde, fordi mange europæere helst ville springe over den militære balance for at komme hen til afspændingen. Helmut Schmidt så og konfronterede svagheden i denne utålmodighed og bidrog dermed helt afgørende til Europas sikkerhed og muligheden for en fredelig afslutning på Den Kolde Krig.
Alt muligt har sidenhen forandret sig, men det essentielle problem for Europa er det samme: Hvem vil gennemtænke den militære balance fra et europæisk synspunkt? Hvem vil sørge for at mobilisere den europæiske interesse ind i en NATO-ramme? Hvem vil påtage sig ansvaret for at sige, at afspænding forudsætter militær balance?
Det bedste, man kan sige, er, at der er en åben bane at spille på for de politiske beslutningstagere, som har stærke sikkerhedspolitiske instinkter og sans for timing. ■
Hvem vil påtage sig ansvaret for at sige, at afspænding forudsætter militær balance?
_______
Sten Rynning (f. 1967) er professor ved Center for War Studies, Syddansk Universitet. Hans forskning omhandler udvikling i moderne krig, herunder spørgsmålene, om Vesten har en særlig politisk og normativ tilgang til krig, og om NATO’s strategiske sammenhængskraft er under forandring eller afvikling. ILLLUSTRATION: Rusland: Putin og den russiske forsvarsminister, Sergei Shoigu, overværer en fælles militærøvelse mellem Rusland og Belarus, 13. september, 2021 [Foto: Sergei Savostyanov/EPA/Ritzau Scanpix]
![Kampen om magten: „En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb‟](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
