Niels Byrjalsen i RÆSONs nye trykte nummer: Hvad vil NATO?

09.05.2022

Hvad vil NATO? Krigen i Ukraine rejser de store spørgsmål.

Denne artikel indgår i RÆSONs nye forårsnummer, der har titlen: “Hvad Ukraine viser os om fremtiden”. Ude nu.

Af Niels Byrjalsen

Man vælger ikke altid sine kampe selv – heller ikke i international politik. Ukraine er blevet påtvunget en krig. De vestlige lande er blevet indlemmet i en storpolitisk konflikt. Det er sket efter den fuldbyrdede russiske invasion af ukrainsk territorium, om end begge dele har været undervejs i årevis.

For den transatlantiske alliance kræver krigen reaktion, men også refleksion. Den umiddelbare respons har været præget af både sammenhold og handlevilje. Det har, midt i krigens rædsler, affødt en vis lettelse efter år med splittelse og politisk lammelse, først og fremmest pga. Brexit og Trumps præsidentskab i USA. Men nedenunder er der uenighed, ikke bare om håndteringen af situationen i Ukraine, men også om fundamentale og langsigtede spørgsmål.

Krigen skubber til nogle af de grundpiller og balancepunkter, som udgør det helt særlige ved NATO og den transatlantiske alliance. For det første Tysklands unikke position. For det andet forholdet mellem det europæiske og det globale. Og for det tredje det faktum, at alliancen mestendels består af liberale demokratier, hvor krig for hovedparten af befolkningen – stadig – er en fjern abstraktion.

Krisens dynamik
De transatlantiske stater – altså NATO-medlemsstaterne og deres tætte europæiske partnere som Sverige og Finland – har ikke været sene til at svare på Ruslands invasion af Ukraine. Et omfattende sanktionsregime blev indført, de fleste diplomatiske og kulturelle forbindelser lagt i dybfryseren, og i skrivende stund vokser presset for en yderligere afkobling af Rusland i energipolitikken. På den militære side aktiverede NATO sine forsvarsplaner, forhøjede beredskabet for alliancens reaktionsstyrker i Europa og annoncerede en udvidelse af den fremskudte tilstedeværelse i de østlige frontlinjestater.

Det er ikke overraskende, at der handles og rykkes tættere sammen i en krisesituation. Siden Anden Verdenskrig har den transatlantiske alliance utallige gange stået i kriser – nogle siger ligefrem, at NATO altid er i krise. Men igen og igen har de europæiske og nordamerikanske stater fundet fælles fodslag. Selv når allierede har stået på hver sin side i en konflikt og følt sig forrådt af deres transatlantiske venner, som fx under Suez-krisen eller i forbindelse med Irak-krigen, har de hurtigt genetableret tilliden og sikret sammenholdet. Med en ekstern trussel, som den russiske anno 2022, er det mere ligetil.

Kriser skaber politisk dynamik. Tingenes tilstand tages ikke nødvendigvis for givet. Med den krise, som krigen har udløst, følger altså et mulighedsrum for at udvikle transatlantisk politik og strategi om alt fra afskrækkelse og troppeplaceringer til udvidelsesspørgsmålet og den fremtidige relation til Rusland. Men bag ved denne debat er der også mere fundamentale forskydninger i spil.

Et normalt Tyskland?
Lord Ismay, NATO’s første generalsekretær, sagde engang, at formålet med alliancen var ”at holde russerne ude, amerikanerne inde og tyskerne nede”. Efter Anden Verdenskrig gav dette mening for de fleste i både Europa og Nordamerika. Tyskland måtte afholdes fra igen at kunne blive en militær trussel og skulle samtidig gennemgå en demokratisk transition. Det var til dels en straf, men i endnu højere grad en forsikring for de sejrende magter og for Europas mange småstater. For tyskerne selv blev behovet for en grundlæggende forandring – væk fra den militære magt, som muliggør krigens destruktive kapacitet – en del af den nationale selvforståelse og kultur. En væsentlig del af rationalet for den transatlantiske alliance, og dermed for USA’s europæiske engagement og tilstedeværelse, blev således at fastholde den særegne tyske position i Europas politiske landskab.

Selv ved Den Kolde Krigs afslutning, med et demokratiseret og genforenet Tyskland og den europæiske union sat på skinner, var der fortsat bekymring om, hvad der ville ske med magtbalancen i Europa, hvis NATO mistede relevans, og USA mistede interesse. NATO fornyede imidlertid sig selv med østudvidelserne og et nyt fokus på krisehåndtering og interventioner i og uden for Europa, og amerikanerne forlod aldrig rigtigt det europæiske kontinent. Sideløbende blev flere og flere beslutningstagere og meningsdannere overbevist om, at der var brug for mere tysk lederskab, ikke mindre. I de senere år har USA også efterspurgt, at Tyskland ville vise sikkerhedspolitisk og militært lederskab. Men tyskerne selv har været tilbageholdende. De tyske regeringer har siden 1989 søgt at gøre Tyskland til en ’civil magt’, som fører sikkerhedspolitik på en anden (og billigere) måde – med handel, diplomati og udviklingsbistand – og står som et liberalt og demokratisk fyrtårn.

Noget tyder på, at der nu sker et opgør med den mangeårige linje. I sin tale til den tyske Bundestag den 27. februar, blot tre dage efter den russiske invasion, skitserede kansler Scholz en ny tilgang til sikkerhedspolitikken. Ifølge Scholz er krigen i Ukraine et decideret vendepunkt – et Zeitenwende – både for den europæiske sikkerhedsorden og for Tyskland selv. Han varslede massive investeringer i forsvar, en omlægning af energipolitikken og en omfattende politisk og økonomisk afkobling af Putins regime. Tyskland har efterfølgende sendt militært udstyr, bl.a. luftværnsraketter og panserværnsvåben, til Ukraine og dermed ind i en krigszone – et tiltag, som indtil for nylig var noget nær utænkeligt.

For den transatlantiske alliance har det betydelige implikationer, hvis den nye tyske tilgang varer ved. Den europæiske gren af NATO vil blive markant forstærket med et mere slagkraftigt tysk forsvar, og Tyskland kan i så fald også kræve mere indflydelse og tale med større vægt, i forhold til hvordan europæerne indretter forsvars- og sikkerhedspolitikken. Hvilke kapabiliteter er værd at udvikle og købe? Hvor og hvornår skal disse kapabiliteter anvendes? Og hvilken rolle skal henholdsvis NATO og EU spille? I sådanne spørgsmål er det ikke sikkert, at Tyskland har samme interesser og prioriteter som andre europæiske stater. Det er fx ikke svært at forestille sig voksende tysk-franske uenigheder om, hvor stor en rolle europæisk forsvar skal spille i antiterroroperationer og stabiliseringsindsatser i Afrika og Mellemøsten.

Som udviklingen under de økonomiske kriser i slutningen af 2000’erne og starten af 2010’erne viste, kan et europæisk (og amerikansk) ønske om tysk lederskab derfor hurtigt forvandles til bitterhed og splittelse, hvis dette lederskab ikke fører til en konsensuspolitik, som har bred opbakning. Og konsensus kan ofte være svær at opnå på et kontinent og i en alliance med vidt forskellige nationale interesser.

Endnu mere fundamentalt er spørgsmålet om, hvorvidt et stærkere – og i sikkerhedspolitisk forstand mere ’normalt’ – Tyskland rykker ved basale transatlantiske balancer. Af de tre store europæiske stater har Frankrig siden 1945 ofte været den kontrære aktør i det transatlantiske spil. Storbritannien og Tyskland har derimod på hver sin måde lagt sig tættere op ad USA. Sammen med den europæiske afhængighed af USA, bl.a. pga. Tysklands manglende forsvarsinvesteringer, har det betydet, at uenigheder om langsigtede og strategiske spørgsmål har været begrænsede. Pga. deres manglende vilje til at investere i de kapabiliteter og den infrastruktur (herunder teknologiudvikling og logistik), som strategisk autonomi kræver, kunne europæerne ikke rigtigt gøre andet end at lægge sig i slipstrømmen på deres amerikanske venner – selv hvis de ønskede det.

Et potent Tyskland kan give en helt anden dynamik, særligt hvis det tyske Zeitenwende bliver forankret i den tysk-franske akse og det fælleseuropæiske forsvars- og sikkerhedspolitiske samarbejde. Umiddelbart kan man forestille sig store transatlantiske spændinger i forsvarsindustripolitikken, hvor europæiske og amerikanske virksomheder konkurrerer om vækst og arbejdspladser. Men dertil kommer, at det ikke er givet, at beslutningstagere i Tyskland og Frankrig deler de fremherskende amerikanske opfattelser af, hvordan den langsigtede politik over for Kina og Rusland bør indrettes.

 

I den amerikanske debat ses stormagtskonkurrence nu som den dominerende sikkerhedspolitiske tendens, og man kobler ofte de to store autokratiske stater – Rusland og Kina – sammen i ét problemkompleks. Men forholdet mellem Rusland og Kina er kompliceret, som Ukraine-invasionen illustrerer
_______

 

Europæisk orden – og global orden
Den transatlantiske alliance har fra starten først og fremmest handlet om Europa og europæisk sikkerhed. I tråd med Ismays diktum var det russerne ude, amerikanerne inde og tyskerne nede i Europa. Men samtidig har alliancen kontinuerligt været indlejret i den globale sikkerhedspolitik og i amerikansk grand strategy. Der er således en fundamental spænding og balance knyttet til selve det transatlantiske projekt.

På den ene side er den transatlantiske verden geografisk afgrænset til en særlig region, der har sine egne sikkerhedspolitiske logikker. På den anden side udgør de transatlantiske stater kernen i den amerikansk-ledede liberale orden, som godt nok ikke er, og aldrig har været, global, men som i sit tankegods – ideer om selvbestemmelse, internationale retsprincipper, menneskerettigheder, multilateralisme, frihandel og fremme af det liberale demokrati – har et globalt og universelt sigte. Selvom de to ordensprojekter, det europæiske og det globale, er forskellige, væves de over tid ind i og ud af hinanden.

Historisk har den transatlantiske alliance således været på en omskiftelig rejse. Under Den Kolde Krig var NATO’s fokus stift rettet mod Sovjetunionen og Warszawa-pagten med store troppetal og bølger af oprustning på begge sider. Supermagtstriden var imidlertid global af karakter, så alliancen var samtidig knyttet til USA’s overordnede containment-agenda, og europæiske allierede bidrog i varierende grad til amerikanske militære, diplomatiske og efterretningsmæssige dagsordener.

Da NATO skulle genopfindes efter det sovjetiske sammenbrud, blev nye formål fundet i den militære interventionisme og derfra i antiterroroperationer, oprørsbekæmpelse og stabiliseringsindsatser. Alliancen blev en del af en global amerikansk kampagne med primært geografisk fokus uden for Europa – i Mellemøsten, Sydasien og Afrika. Siden begyndelsen af den russiske hybridkrig i Østukraine i 2014 og annekteringen af Krim samme år er NATO dog vendt tilbage til udgangspunktet: det kollektive forsvar og afskrækkelsen af Rusland. I de seneste år er der derudover kommet en tiltagende bevågenhed på udfordringen fra Kina, om end tilgangen her er mere tvetydig og uafklaret.

I den amerikanske debat ses stormagtskonkurrence nu som den dominerende sikkerhedspolitiske tendens, og man kobler ofte de to store autokratiske stater – Rusland og Kina – sammen i ét problemkompleks. Men forholdet mellem Rusland og Kina er kompliceret, som Ukraine-invasionen illustrerer.

Kina har indtil videre givet en vis støtte til Rusland ved ikke at tilslutte sig de økonomiske sanktioner og de politiske fordømmelser og ved at understrege vigtigheden af en fælles løsning – og dermed vigtigheden af, at også russiske bekymringer og interesser tilgodeses. Samtidig har man signaleret, at der er mulighed for at intensivere det økonomiske samarbejde med Rusland i den kommende tid og derved mindske effekterne af de vestlige sanktioner. Omvendt er den kinesiske regering tilbageholdende i selvsamme støtte, fordi man ikke vil skubbe Vesten og store dele af det internationale samfund længere væk. Krigen og den intensiverede konflikt med USA og de vestlige stater er ikke i kinesisk interesse. Man foretrækker en mere moderat konkurrence- og konflikttilstand, hvor man både kan høste frugterne af den internationale handel og udnytte de liberale demokratiers åbenhed til at fremme forskelligartede kinesiske dagsordener.

Hvad skal den transatlantiske alliance gøre?

Én mulig tolkning er, at krigen netop viser, at der er en fundamental global konflikt mellem demokratier og autokratier, og at NATO – som demokratiernes vigtigste forsvars- og sikkerhedspolitiske anker – nødvendigvis må placeres centralt i denne konflikt.

Men en ganske anderledes tolkning er, at krigen understreger det særlige ved Rusland (eller i hvert fald ved det nuværende russiske regime) og dets relation til Europa, og at den kinesiske udfordring er af en helt anden karakter. Fra dette perspektiv kan man argumentere for, at NATO nu må fokusere endnu mere entydigt på den russiske militære trussel i Europa i stedet for at bidrage til at bringe Rusland og Kina tættere sammen i en global magtkamp.

Begge tolkninger har bund i plausible rationaler, og derfor handler det, som altid, om at finde de rette balancepunkter. Fra europæisk perspektiv er det måske vigtigste hensyn, at USA forbliver engageret både europæisk og globalt. Derfor handler det også om at finde fælles transatlantiske politikker, som imødekommer bekymringerne i det amerikanske vælgerhav. Alternativet – en utilsigtet styrkelse af den radikale nationalistiske bevægelse i USA, som med eller uden Trump ønsker amerikansk afkobling fra både Europa og verden – ville være en transatlantisk tragedie.

De liberale demokratier, det nye NATO
NATO er ikke bare endnu en militæralliance – kernen udgøres af de liberale demokratier i Europa og Nordamerika, og den er dermed også en del af det større liberale projekt. Selvom der er ikkeliberale og ikkedemokratiske stater i NATO – historisk bl.a. Portugal og Grækenland i de første årtier af Den Kolde Krig og i dag i varierende grad Tyrkiet og Ungarn – er alliancen rodfæstet i lande med liberalt demokrati.

Det betyder, at befolkningerne i NATO’s medlemsstater har en afgørende stemme i alliancens virke og udvikling. Som den canadiske historiker Timothy Andrews Sayle påpeger, udgjorde medlemsstaternes vælgere under Den Kolde Krig et af de største usikkerhedsmomenter for NATO. Hvad ville der ske, hvis europæiske vælgere gav prokommunistiske ledere magten, hvis tyske vælgere igen valgte en fascistisk leder, eller hvis amerikanske vælgere stemte på en isolationistisk præsident? En demokratisk alliance skal på godt og ondt tage hensyn til vælgerne.

Forankringen i det liberale demokrati betyder også, at NATO-landene er befolket med mennesker, der er præget af den liberale kultur, og i dag i dens særlige senmoderne form. Det indebærer, at liberale grundforestillinger om frihed og lighed er normen, og at mange tager freden og den personlige sikkerhed for givet. Det indebærer også, at krig for mange ikke blot er et ukendt fænomen i praksis, men også normativt ses som et onde, man bør gøre alt for at undgå. Der er selvsagt forskelle på tværs af de transatlantiske stater, og internt i landene, men antagelserne om fred og frihed samt den mentale afstand til krig og konflikt er udbredte.

Den transatlantiske alliance er dermed baseret på en særegen konstellation:

På den ene side står NATO’s historisk stærke militære apparat, som med USA i spidsen kan involvere sig og udøve magt overalt på kloden. På den anden side de befolkninger, som NATO tjener, og som alliancen i sidste ende afhænger af. De er afkoblet fra både magtudøvelsens logik og krigens realitet. Når krigene har været fjerne eller kolde, har denne konstellation kunnet opretholde sin balance. Krigen i Ukraine er anderledes tæt på og udfordrer NATO – som demokratisk alliance – på mindst to måder.

For det første konfronteres befolkningerne i NATO-landene med den erkendelse, at krigen ikke bare er ’de andres’, men derimod noget, man bliver nødt til at forholde sig mere direkte til. Vil man aftjene sin værnepligt? Hvor langt vil man gå for at afskrække en trussel, selv hvis det indebærer en forøget risiko for selv at blive draget ind i en krig? Vil man gå i krig for sine allierede mod øst, hvis det skulle komme til det? Og kan man lade være med for alvor at blande sig i en krig i Europa, selv når det gør ondt i alle kroppens liberale fibre? Den slags spørgsmål er nu en del af den offentlige samtale i Danmark og andre NATO-lande på en langt mere reel måde end før. Befolkningernes svar er vi kun ved at lære at kende.

For det andet ligger der en langsigtet udfordring i som samfund at kunne tænke sikkerhedspolitisk, og agere derefter, uden at give køb på liberale normer og principper og uden at forfalde til primitiv stammetænkning og uklog militarisme. Krigen kan hurtigt få alt til at se sort og hvidt ud, men international politik er kompliceret.

En særlig transatlantisk vanskelighed består i at skabe en mere ensartet strategisk kultur omkring et trusselsbillede, som retter sig mod autokratiske regimer og ikke mod fx det russiske eller det kinesiske folk. Politiske ledere og meningsdannere har et særligt ansvar i denne sammenhæng. Samtidig er det afgørende at forstå, at konflikten ikke stopper, når krigen slutter eller går på vågeblus. For staterne i den transatlantiske alliance gælder det, at den bevidstgjorte og kloge sikkerhedspolitik er en forudsætning for både freden, velstanden og velfærden. ■

 

Kan man lade være med for alvor at blande sig i en krig i Europa, selv når det gør ondt i alle kroppens liberale fibre? Den slags spørgsmål er nu en del af den offentlige samtale i Danmark og andre NATO-lande på en langt mere reel måde end før. Befolkningernes svar er vi kun ved at lære at kende
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland