Negar Mortazavi: En ny atomaftale mellem USA og Iran ville være loftet og ikke fundamentet for deres diplomatiske resultater

21.02.2022

”At amerikanerne forlod aftalen, viste med al tydelighed, at den gamle atomaftale var en god aftale. For da Trump trak sig ud og indførte nye, hårde sanktioner, valgte iranerne at ekspandere deres atomprogram, og regionalt blev de markant mere aggressive. Dette er alt sammen med til at understrege værdien i en aftale, som Biden er ivrig efter at genetablere. Det skal også nok lykkes for ham, men det bliver ikke uden nationale og internationale politiske omkostninger.”

Af Thilde Asmussen

I 2015 INDGIK Iran og de fem permanente lande i FN’s sikkerhedsråd samt Tyskland i den såkaldte Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA). Planen havde til formål at begrænse og monitorere Irans atomprogram og var foranlediget af USA’s præsident Barack Obama.

Tre år senere valgte den daværende præsident Donald Trump at trække sig fra aftalen med løftet om at kunne forhandle sig frem til en bedre aftale og sideløbende indførte USA en række økonomiske sanktioner over for Iran. Med valget af Joe Biden begyndte man igen at forhandle med henblik på at genetablere en aftale i april 2021, og angiveligt ligger en ny aftale snart klar.

Negar Mortazawi er en iransk-amerikansk journalist og politisk analytiker, der har fuldt forløbet siden de indledende forhandlinger i 2015. Hun mener, at en aftale kan få politiske konsekvenser for Biden, ligesom hun ikke ser en ny aftale bane vejen frem for et tættere samarbejde mellem de to lande.

 

Jeg tror, vi taler uger, måske dage, før en aftale er klar. Flere kilder fortæller, at man arbejder på højtryk for at løse de sidste knaster, og hele stemningen omkring forhandlingerne minder meget om den sidste periode af forhandlingerne tilbage i 2015
_______

 

RÆSON: Der er en del kilder, som påstår at en aftale snart ligger klar. Hvis det er tilfældet, hvilken aftale vil det så være – vil den være identisk med JCPOA fra 2015?
Mortazawi: Ja, jeg tror vi taler uger, måske dage, før en aftale er klar. Flere kilder fortæller, at man arbejder på højtryk for at løse de sidste knaster, og hele stemningen omkring forhandlingerne minder meget om den sidste periode af forhandlingerne tilbage i 2015. Så med mindre noget ekstraordinært skulle ske, når forhandlingerne ikke ét års jubilæum i april. Og det lader til at begge parter, USA og Iran, er meget interesseret i at lande en aftale snart.

Den nye aftale vil formentlig minde meget om JCPOA – muligvis med præcis samme ordlyd eller med få modifikationer. Iran har blandt andet denne gang bedt om garantier for at sanktionerne mod dem fjernes. Tilbage i 2015 fjernede man også sanktioner, men de økonomiske effekter i form af handel udeblev. Europæiske banker og virksomheder var meget tilbageholdende med at handle med Iran, fordi man hele tiden frygtede nye amerikanske sanktioner, særligt efter Trump blev valgt.

Denne frygt er ikke blevet mindre, fordi vi rent faktisk så, at republikanerne forlod aftalen, og de lover, at de vil gøre det samme igen, skulle de få muligheden. Derfor ønsker iranerne, at amerikanerne skal give bindende garantier udenfor atomaftalen – fx i form af komfortbreve, der forsikrer banker og virksomheder om, at det er okay at handle med Iran. Dette er en af de ting, som man ifølge mine oplysninger arbejder på i øjeblikket.

Man kunne godt forestille sig, at Irans nabolande holder godt øje med udfaldet af de nuværende forhandlinger. Hvordan ser man her på en ny aftale?
I 2015 var der stor modstand til JCPOA fra Israel, særligt Netanyahus Likud-parti, og den arabiske golf – primært Saudi-Arabien og De Forenede Arabiske Emirater. Efterfølgende har den israelske efterretning- og sikkerhedstjeneste dog konkluderet, at aftalen faktisk var god, fordi den begrænsede og monitorerede Irans atomprogram. For Israel er der dog fortsat modstand til en ny aftale af politiske grunde: Man ønsker ikke et tættere diplomatisk samarbejde mellem Iran og USA, fordi man frygter, det vil svække Israels egen relation til sidstnævnte, og fordi Iran i forvejen anses som en stærk regional magt. Den samme position havde de arabiske golfstater under Obama – de troede også, det ville svække deres egne forbindelser til Washington.

Modsat Israel har golfstaterne denne gang ikke samme indstilling til forhandlingerne. Dette skyldes nok særligt landenes relation til USA. Under Trump havde Saudi-Arabien nærmest carte blanche til at gøre, hvad de ville, og Trumps administration lagde stor vægt på forbindelsen til golfstaten – Trumps første udenrigsrejse som præsident var netop også til Saudi-Arabien, våbensalget fra USA intensiverede, og der var ingen repressalier på mordet af Jamal Khashoggi.

Alt dette ændrede sig med valget af Joe Biden, fordi han retorisk har været meget mere hård i omtalen af golfstaterne. Det er Saudi-Arabien og De Forenede Arabiske Emirater godt klar over, og de ved også godt, det er uanfægtet amerikanernes relation til Iran. Derfor så vi også tidligere på ugen, den saudiske regering være ude og støtte de igangværende forhandlinger i Wien, og det samme gælder for Emiraterne. Begge stater har i øvrigt også startet deres egne bilaterale samtaler med Iran.

 

Biden vægter ikke forholdet til Iran højere [end Israel, red.], men en ny atomaftale er øverst blandt hans prioriteter – også selvom Israel ikke bryder sig om det
_______

 

Når israelerne fortsat er stærke modstandere af en ny atomaftale, betyder det så, at Biden vægter en bedre relation til Iran højere end at bibeholde relationen med Israel?
Nej, sådan tror jeg ikke, man kan konkludere. Biden vægter ikke forholdet til Iran højere, men en ny atomaftale er øverst blandt hans prioriteter – også selvom Israel ikke bryder sig om det. Som sagt har den israelske sikkerhedstjeneste konkluderet, at aftalen også er til Israels fordel og både nuværende embedsmænd samt tidligere embedsmænd i Netanyahus regering har været ude og at sige, at det var en fejl, at amerikanerne forlod aftalen – og det er altså på trods af, at netop Netanyahu var en af dem, der mest ihærdigt arbejdede på, at Trump trak sig ud. Så du kan sige, at Biden værdsætter en aftale mere end at give efter for modstand hos allierede, herunder Israel.

Hvorfor er aftalen så vigtig for Biden?
JCPOA-aftalen blev lavet under Obama – og Biden ej at forglemme –  og var på mange måder en unik aftale. USA og Iran sad ved samme forhandlingsbord efter tre og et halvt årti uden nogen relationer overhovedet. Derfor er aftalen også en del af Obama-Bidens udenrigspolitiske eftermæle, fordi man lykkedes med at lande en meget svær aftale efter to års intensive forhandlinger. Dette er nok også en af grundene til at Trump valgte at forlade aftalen.

At amerikanerne forlod aftalen, viste med al tydelighed også, at JCPOA var en god aftale. For da Trump trak sig ud og indførte nye, hårde sanktioner, valgte iranerne at ekspandere deres atomprogram, og regionalt blev de markant mere aggressive. Man så blandt andet, hvordan man fra Iran affyrede missiler mod en irakisk base, hvor amerikanske soldater var udstationeret, hvilket var helt uhørt. Samtidig betød de mange sanktioner, at det politiske rum i Iran blev endnu mindre, og forholdene for den iranske befolkning blev værre. Dette er alt sammen med til at understrege værdien i en aftale, som Biden er ivrig efter at genetablere. Det skal også nok lykkes for ham, men det bliver ikke uden politiske omkostninger.

Hvad er det for nogle omkostninger?
Foruden opposition til aftalen fra andre lande, er der også opposition til aftalen i USA. Meningsmålinger viser i forbindelse med JCPOA, at den amerikanske befolkning ønsker to ting: At USA ikke længere engagerer sig i krige i Mellemøsten, hvilket jo også har været et omdrejningspunkt under de seneste præsidentvalg. Derudover viser målinger også, at befolkningen ønsker en atomaftale med Iran. Det lader derfor til, at der er en folkelig opbakning til Bidens projekt, men blandt den politiske elite i Washington er det anderledes. Det Republikanske Parti er store modstandere af en ny aftale, med undtagelse af nogle få medlemmer.

Hvad der gør det sværere for Biden er, at der også er medlemmer af Demokraterne, som generelt er modstandere af alt, hvad der minder om diplomati med Iran. Særligt senator Bob Menendez har været meget verbal i sin modstand og har aktivt forsøgt at skubbe administrationen i Det Hvide Hus væk fra en diplomatisk tilgang til Teheran. Det samme gjorde sig gældende under Obama, hvor Menendez i Kongressen også stemte imod JCPOA. Han var også afgørende for, at Biden ikke startede forhandlingerne op i Wien noget før, da han sidder i Senatskomitéen for Udenrigsrelation, en magtfuld post i senatet. Særligt i den seneste tid har han været meget aktiv og også offentligt gået imod Biden-administrations bestræbelser på en aftale.

Når en så vigtig person blandt Demokraterne ikke støtter præsidentens politik og offentligt udtale modstand – senest i sidste uge, hvor Menendez holdt en lang tale om emnet – er det naturligvis problematisk for Biden. Det viser, at relationen til Iran ikke er et forenende spørgsmål i partiet. Men Biden har brug for Menendez, når han skal have stemt politik igennem i senatet – her har Biden kun en meget lille majoritet, så han har ikke råd til at miste opbakning.

 

Når en så vigtig person blandt Demokraterne ikke støtter præsidentens politik og offentligt udtale modstand – senest i sidste uge, hvor Menendez holdt en lang tale om emnet – er det naturligvis problematisk for Biden. Det viser, at relationen til Iran ikke er et forenende spørgsmål i partiet

_______

 

Du siger, han ikke har råd til at miste opbakning, men det er vel en risiko, han alligevel løber, ved at gå efter en aftale med iranerne. Hvad har hans kalkule været?
At vende tilbage til JCPOA behøver ingen godkendelse i Kongressen, fordi det ikke er en bindende traktat. Den blev udformet som en bekendtgørelse, og det er derfor, Obama kunne underskrive aftalen med én underskrift, og Trump kunne forlade den med én underskrift. Biden kunne i princippet lave en ny aftale i dag, og han kunne have gjort den på sin første dag i Det Hvide Hus. Når han alligevel har ventet, skyldes det i høj grad den store opposition til aftalen i Washington. Han havde nok håbet, han kunne have vundet nogle modstandere over – både internt og eksternt, men det er ikke lykkedes ham.

At han så alligevel vælger at gå efter en aftale, tror jeg betyder, at han er villig til at betale den politiske pris, der måtte komme, og jeg tror sådan set, at han har været besluttet på det siden dag ét. Derfor har det seneste år været spildt, fordi han ikke har opnåede nogen resultater ved at vente.

Hvis vi vender os mod den anden part – Iran – hvilken udvikling har der så været i deres tilgang til aftalen, efter den konservative Ebrahim Raisi blev valgt som præsident sidste år?
Desværre for Biden-administration faldt valget af dem sammen med skiftet af administration i Iran, hvilket var en uheldig timing. Bidens hold missede en oplagt mulighed for forhandlinger, da han blev præsident i januar, fordi han på daværende tidspunkt havde seks måneder med en relativt moderat Hassan Rohani for bordenden. Præsident Rohani og hans hold var de samme, som forhandlede JCPOA med Obama-Biden-administrationen, så ud fra et praktisk perspektiv havde det været oplagt, at Biden var gået i gang med forhandlingerne med det samme – i stedet ventede man til april, kun to måneder før det iranske valg, hvor Rohani blev skiftet ud med en meget mere konservativ præsident.

Valget i Iran i juni 2021 faldt sammen med at forhandlingerne om en ny atomaftale endelig var kommet op i omdrejninger, og valget af Raisi medførte, at iranerne trak sig fra forhandlingerne, og da man endelig havde sat et nyt hold, var man allerede i november. Da Raisis hold vendte tilbage til forhandlingsbordet, var det med utrolig mange krav, som tydeligt gjorde amerikanerne utilfredse. For mig at se, var det dog ikke overraskende, at iranerne havde alle disse krav – siden 2015 havde Raisi udgjort en fløj i iransk politik, der havde kritiseret og angrebet den daværende administration på grund af deres diplomati og JCPOA i særdeleshed, så han var nødt til at markere sig som en hardliner.

Da Iran så vendte tilbage til den 7. omgang forhandlinger i november 2021, havde de nedjusteret deres krav, og det var tydeligt, at de rent faktisk ønskede at vende tilbage til en aftale. De nye modifikationer i aftalen, man arbejder på, skal derfor også ses som en måde, hvorpå Raisi kan markere, at han er i stand til at opnå noget andet end Rohani.

Aftalen, man kom frem til i 2015, havde ikke en lang levetid, før en ny amerikansk præsident valgte at skrotte den. Hvor stor tillid har iranerne til, at historien ikke gentager sig efter et præsidentvalg i 2024?
Tilliden er ikke specielt stor, og iranerne forstår, at hvis Trump kommer tilbage i 2024, kan ingen stoppe ham fra at forlade en aftale endnu en gang. Værdien af en ny aftale vil alligevel være betydningsfuld for Iran, også selvom den kun måtte vare frem til næste valg, men de ønsker samtidig, at aftalen indeholder garantier for, at den i det mindste kan fungere de kommende år. Derved håber de, at den vil være mere robust, hvis en ny præsident skulle blive valgt. Samtidig er der jo også en sandsynlighed for, at Biden bliver genvalgt, eller at en anden fra Demokraterne skulle blive valgt, og det vil formentlig forlænge aftalens levetid. Så for iranerne er det en god investering og noget, de har vurderet, vil gavne landet.

At han så alligevel vælger at gå efter en aftale, tror jeg betyder, at han er villig til at betale den politiske pris, der måtte komme, og jeg tror sådan set, at han har været besluttet på det siden dag ét. Derfor har det seneste år været spildt, fordi han ikke har opnåede nogen resultater ved at vente

Men hvis end ikke iranerne selv har den store tillid til en længerevarende aftale – samtidig med republikanerne fortsat er store modstandere af en aftale – vil aftalen så have den ønskede effekt på den iranske økonomi?
Iranerne har lært fra sidste gang, hvor man troede JCPOA ville føre til mange flere udenlandske investeringer. Iran er som marked godt og 70 pct. af befolkningen er under 40 år, og de tørster efter teknologi og nye produkter generelt. Men den politiske atmosfære ændrede sig ikke med aftalen, og det betød, at udenlandske virksomheder ikke turde foretage langsigtede investeringer i landet. Derfor er man i dag bevidst om, at en ny aftale ikke vil revolutionere økonomien og ikke automatisk åbne dørene for øget handel med Vesten. Men den nuværende økonomiske situation, som følge af sanktioner og covid-19, er så dårlig, at en ny aftale alt andet lige vil have en positiv effekt.

Med en ny atomaftale, vil vi så opleve et paradigmeskift i forhold til samarbejdet mellem USA og Iran, der jo historisk set ikke har været specielt godt?
Raisi er en religiøs figur, som nogle mener er i gang med at blive kørt i stilling som den nye øverste religiøse leder, når den tid kommer. Samtidig er han, hvad jeg vil beskrive, som en generation af hardlinere version 2.0. Det er en generation, som fortsat er meget konservative, men som også godt er klar over, at de er afhængige af omverdenen og at isolation ikke gavner dem politisk eller økonomisk. Iran har også etableret sig som en regional magtfaktor, og det har givet dem selvtillid. Det tror jeg betyder, de i højere grad vil vende sig mod øst, blandt andet øget handel med Kina og stærkere politiske bånd til Rusland fremfor Vesten, som ideologisk ligger for langt væk.

USA og Iran har været i politisk konflikt de sidste fire årtier, så ud fra det perspektiv vil en ny aftale være godt. Jeg tror da også at en ny atomaftale vil være loftet og ikke fundamentet for diplomatiske resultater mellem Iran og USA. Biden har mange ambitiøse planer for forholdet til Iran, men jeg tror ikke det er realistisk at opnå lige foreløbigt. ■

Negar Mortazawi (f. 1981) er journalist og politisk analytiker, som i en årrække har beskæftiget sig med USA og Irans relation. Hun skriver jævnligt om politiske forhold i Foreign Policy, The Intercept og Politico. ILLUSTRATION: Den iranske præsident Ebrahim Rasisi holder tale ved om de igangværende forhandlinger om en ny atomaftale i hovedstaden Teheran, Iran, d. 11. februar, 2022 [Foto: Abaca/Ritzau Scanpix].