Mikkel Vedby Rasmussen i RÆSONs nye trykte nummer: Sådan vil det nye danske forsvar bruge pengene

04.05.2022

121 ekstra milliarder frem til 2033. Det danske forsvar skal købe sig en ny identitet ved at vise, at man kan kæmpe og vinde i Østersøområdet. Politikerne skal være villige til at betale regningen for kontroversielle våbensystemer. Det bliver ikke let.

Denne artikel indgår i RÆSONs nye forårsnummer, der har titlen: “Hvad Ukraine viser os om fremtiden”. Ude nu.

Af Mikkel Vedby Rasmussen

Forsvarspolitik handler grundlæggende om at købe militært isenkram. De sikkerhedspolitiske grunde til, at man har brug for kampvogne og fregatter hører sådan set ikke Forsvarsministeriet til. Og er en forsvarsminister i tvivl om det, skal hans kollega på Asiatisk Plads nok minde om det. Ligesom Forsvarschefen venligt, men bestemt, vil fortælle politikerne, at militære operationer er noget, generalerne nok skal tage sig af. Så en forsvarspolitikers opgave er at sikre, at forsvaret er organiseret og forsynet, så det kan udføre de opgaver, som den sikkerhedspolitiske situation kræver.

I årtier har forsvarspolitikken handlet om at finde ressourcer til at gennemføre militære operationer til støtte for en aktivistisk forsvarspolitik.

Danmark har til punkt og prikke fulgt den preussiske militærteoretiker Carl von Clausewitz’ diktum om, at krig er en fortsættelse af politik med andre midler. Men der har været politisk konsensus om, at krigen, som den udfoldede sig i internationale operationer – i Afghanistan, i Irak eller Libyen – ikke skulle koste en krone mere end nødvendigt. Det politiske fokus betød samtidigt, at så længe man kunne stille enheder til internationale operationer, var der meget begrænset opmærksomhed på Forsvarets samlede tilstand. Tværtimod byggede aktivismen på et skrøbeligt kompromis mellem en venstre- og højrefløj, hvor højrefløjen fik lov til at bruge militære midler mod at venstrefløjen fik lov til at definere operationerne som fredsskabende og anvende betydelige midler på civile indsatser, der fx sendte afghanske piger i skole.

Forsvarspolitikken var underlagt så mange andre hensyn, at de grundlæggende spørgsmål om, hvilket udstyr som Forsvaret havde brug for og hvilke missioner, som det burde udføre, er blevet trængt i baggrunden, til fordel for en diskussion om hvad forsvaret kunne bidrage med til den aktuelle internationale mission.

Ukrainekrigen har været en brat opvågning. Selvom det har været tydeligt siden annekteringen af Krim i 2014, at forsvarspolitikken ikke havde fulgt med den sikkerhedspolitiske virkelighed, var det Putins erobringskrig, som skabte et politisk flertal for at bevillige midlerne til at investere i et nyt forsvar.

At Danmark har fået en ny forsvarspolitik, stod klart, da SF’s formand citerede den romerske strateg Vegetius for mottoet: ”Hvis du ønsker fred, så forbered dig på krig”. Der er nogle ting, der ikke er, som de plejer i dansk forsvarspolitik.

I de kommende år vil området få flere penge, men også flere presserende målsætninger at opfylde. Forsvarspolitikken vil med andre ord blive mere politisk. Den vil i mindre grad handle om værdier, og i højere grad ligne andre former for politik, som det bliver praktiseret på Christiansborg, fordi man skal fordele så mange penge til konkrete investeringer. For at forstå, hvad den politik handler om, må man udgrave de politiske logikker i Forsvarets økonomi og materielanskaffelser.

Denne artikel vil således se på forsvarsbudgettets politiske økonomi. Først vil jeg se på de udfordringer, som en ny investeringsramme giver. Dernæst vil jeg se på, hvilke missioner og kapaciteter, som sandsynligheden taler for at investere i. Investeringer i forsvaret vil rejse en række politiske spørgsmål. Det nationale kompromis om sikkerhedspolitikken afhænger nemlig af, om SF og de radikale også i praksis kan støtte oprustning. Derfor vil jeg særligt fokusere på de to partiers holdninger til diverse materielinvesteringer.

Kompromisset
I det såkaldte nationale kompromis fra 6. marts 2022 lover de fem partiledere, ”at Danmarks udgifter til forsvar og sikkerhed løftes varigt til 2 pct. af BNP inden udgangen af 2033”. Det er værd at bemærke, at denne beslutning skal implementeres i et kommende forsvarsforlig. Et forlig, der efter planen skal forhandles i 2023 for 2024 og fire år frem. Aftalen lægger op til at gælde for 10 år frem, altså 2-3 forsvarsforlig i alt – om det så skal udmøntes i ét stort, 10-årigt forsvarsforlig eller en 10-årig investeringsaftale fremgår ikke tydeligt.

Aftalen omhandler ”forsvar og sikkerhed”. Det må læses således, at sikkerhed skal forstås i sin militære betydning – dvs. som ”hård” sikkerhed. Der vil dog være mulighed for at fortolke – eller udhule – de lovede forsvarsinvesteringer i det omfang, at de stadig kan regnes med under NATO’s 2 procent-målsætning. Det betyder, at visse investeringer i forskning, pensioner o. lign kan regnes med – og der er alt mulig grund til at tro, at Finansministeriet vil gøre sit for, at de bliver det. Ligesom en række partier vil Finansministeriet have en interesse i at bruge så mange af forsvarspengene som muligt til andre områder, således at antallet af tiltag, som regeringen ikke kan foretage, fordi der skal investeres i Forsvaret, bliver så lille som muligt.

Ifølge aftalen skal budgettet varigt øges inden udgangen af 2033. Indenfor dén formulering kan de 2 pct. nås i 2024 – men i princippet kan man også lade budgettet forblive, som det er, til 2032 for så at stige til 2 procent af BNP i 2033. Endeligt er det også muligt, at forsvarsudgifterne stiger over 2 pct. Statsminister Mette Frederiksen udtalte 10. april 2022 til Berlingske Tidende, at ”jeg betragter mere udgifterne på de to procent af BNP som en bund end som et loft”. Statsministeren fortalte derudover, at hun frygter en langvarig konflikt med Rusland og forudser nødvendigheden af at udstationere danske styrker i fx de baltiske lande.

Uanset hvor stort forsvarsbudgetter ender med at blive, så vil stigningstaksten blive en udfordring for de offentlige budgetter. Derfor er der også af den årsag grund til at tro, at Finansministeriet vil udskyde udgifterne så lang tid som muligt.

Men pointen er jo netop, at forsvarsbudgettet siden invasionen af Ukraine ikke længere bliver fastsat efter den normale politiks logik. Som statsministeren sagde i interviewet 10. april: ”en krig er en ekstraordinær situation og skal håndteres sådan”.

Forsvarsbudgettet er blevet krisepolitik. Det betyder, at den udfordring, som budgettet skal bruges til at imødegå, ikke er defineret på Christiansborg, men af verden på den anden side af Frederiksholms Kanal. Den verden vil formentlig ikke vente på, at Danmark i ro og mag får øget budgettet. Så hvis den sikkerhedspolitiske situation i Europa fortsat er tilspidset, vil stigningen skulle være større og hurtigere. Det gælder for materielindkøb, men det vil også gælde for operationstempoet. Hvis danske styrker kontinuerligt skal deployeres i de baltiske lande eller Polen, vil det kræve øgede udgifter til materiel, øvelser og de andre omkostninger, der drev forsvarsbudgettet, da de kontinuerlige deployeringer i Afghanistan definerede, hvordan hele Forsvaret brugte penge – også selvom langt fra alle enheder var deployeret i Afghanistan.

Ligesom enhver operationsplan formodes at bryde sammen ved kontakt med fjenden, så vil forsvarsaftalen også bryde sammen, fordi det er sværere for regeringen at gå på kompromis med den sikkerhedspolitiske virkelighed, end at etablere et nationalt kompromis med Folketingets partier. Militæret laver dog stadig planer, selvom man ved de bryder sammen, fordi det trods alt giver en rettesnor for, hvad man gør efter sammenbruddet. På samme måde har forligspartierne ikke andet valg end at sætte sig omkring et mødebord i Forsvarsministeriet og aftale en profil for stigningen i budgettet.



Ādaži, Letland: De fem partiledere bag ‘det nationale kompromis om dansk sikkerhedspolitik’ på besøg i NATO’s lettiske divisionshovedkvarter, 31. marts 2022. Sofie Carsten Nielsen, Jakob Ellemann-Jensen, statsminister Mette Frederiksen, Pia Olsen Dyhr og Søren Pape Poulsen [FOTO: Mads Claus Rasmussen/Ritzau Scanpix]

Indfasingen
Vi kender start og slut for den nye profil på forsvarsbudgettet. I dag bruger Danmark 21,9 mia. kr., og i 2033 skal der (mindst, hvis man spørger statsministeren) bruges yderligere 18 mia. kr. I det nationale kompromis er det aftalt, at der skal afsættes 3,5 mia. kr. i 2022 og 2023. En del af disse midler (formentlig omkring 2 mia. kr.) tilfalder Forsvaret til indkøb til lagre og udstyr til de styrker, som regeringen har stillet til rådighed for NATO. Selvom der kan tildeles flere midler for 2023, så er det rimeligt at forvente, at politikerne ikke vil bevillige meget mere end det allerede aftalte, med mindre ydre omstændigheder tvinger dem til det. Det store spørgsmål er derfor, hvordan profilen på forsvarsbudgettet bliver mellem 2023 og 2033. Det vil afhænge af, hvilke typer investeringer, som bliver foretaget, hvordan de skal afregnes og hvor lang tider det tager at bygge kapaciteten op.

I forsvarsvenlige kredse har der været udbredt skepsis overfor, at kompromispartierne først vil nå 2 procents-målsætningen i 2033. Imidlertid betyder den relativt lange indfasingshorisont ikke nødvendigvis, at der ikke relativt hurtigt kan tages investeringsbeslutninger. Indkøbet af F-35 er illustrativt her. I 2017 besluttede Folketinget at indkøbe 27 F35-kampfly til en samlet pris på 16,16 mia. kr. Det fremgår af det aktstykke i finansudvalget, der godkendte købet, at udgifterne blev fordelt fra 2018 til 2027 (med udgifter på 318,6 mio. kr. i 2018 og 133,4 mio. kr. i 2027). Hovedparten af udgifterne til anskaffelsen af kampflyene ligger i perioden 2020 til 2025, hvor der betales mellem 2,9 mia. kr. og 1,1 mia. kr. om året. I dette tilfælde er investeringerne således fordelt over en årrække. Bruger man en tilsvarende lang investeringshorisont, kan der allerede i 2023 tages store og vidtrækkende beslutninger om materielindkøb i forventning om, at de kan afregnes efterhånden, som budgettet stiger.

Materielindkøb er dog kun én type investering på et forsvarsbudget. Og det kan besluttes relativt hurtigt, mens kapaciteten lader vente på sig – fx til fly er både leveret og indfaset. Andre typer kapaciteter får en initial operationel kapacitet hurtigere, men tager så længere tid at bygge op til deres egentlige kapacitet. Det gælder særligt for landmilitære kapaciteter.

I forliget 2018-23 blev det besluttet at opbygge en brigade. I forsvarsbudgettet for 2018 var der, ifølge forligsaftalen, bevilliget 96 mio. kr. til denne med støt stigende udgifter frem til 2023, hvor der var afsat 2.2 mia.kr. til at drive brigaden. Brigaden koster altså 4,3 mia.kr. at bygge op. Desuden kræver den materielinvesteringer i luftforsvar, panser osv., men først og fremmest ansættelse og træning af soldater. Det er en anden type investering end kampflyindkøb, der også forrentes på en helt anden måde. I 2012 konkluderede en analyse af Forsvarets operative kapaciteter, at omkostningerne ved en hærenhed steg med 327 procent, når den blev deployeret, mens omkostningerne ved at deployere Søværnets enheder steg med 52 procent og Flyvevåbnets med 108 procent. Udgifterne til kapaciteter fra Søværnet og Flyvevåbnet ligger således primært i anskaffelsen af anvendelsen, mens anvendelsen af kapaciteten er dyrest for hæren.

For det nye, større forsvarsbudget bliver en af de vigtigste balancer således at indkøbe materiel og ansætte personel til værnenes forskellige kapaciteter. Og på en måde, hvor den høje initialomkostning og lange leveringstid for Søværnet og Flyvevåbnets kapaciteter balanceres med investeringer i Hærens kapaciteter, hvor omkostningerne ligger senere i perioden, og opbygningsperioden er relativ lang. Hvis man ”pakker” budgettet rigtigt, vil det være muligt allerede fra 2023 at lægge en plan for, hvordan Forsvaret skal se ud i 2033 og begynde at implementere den med det samme.

 

Fremtidige materielinvesteringer kan ikke foretages under den forudsætning, at omverden ikke vil ulejlige en, mens man ombygger sine kapaciteter
_______

 

Balancen
De forskellige udgiftsprofiler for Forsvarets kapaciteter har ikke alene betydning for, hvordan investeringerne skal planlægges, men de er også en bombe under planen selv. For, som nævnt ovenfor, så kan Forsvaret ikke forvente, at alle de nye midler kan gå til kapaciteter og et højere trusselniveau betyder også, at Forsvaret må planlægge ud fra, at kapaciteter kan blive tabt. Skal Forsvarets kapaciteter anvendes (fx med løbende udstationeringer af fly og hærenheder i Baltikum) i perioden frem mod 2033, skal udgifterne til eksisterende kapaciteter øges med mellem 50 og 300 procent, hvis vi følger de omkostninger ved indsættelse, som blev identificeret i analysen fra 2012.

Som svar på den russiske trussel har Forsvaret allerede sendt en kampbataljon med hovedstyrken fra Gardehusarregimentet, et antal kampfly og en fregat til Baltikum (bataljonen fra maj 2022). Hvis dette operationsmønster skal fortsætte, bliver der færre midler at opbygge Forsvaret for. Det forudsætter imidlertid, at alle kapaciteter fortsat vil være til stede og umiddelbart kan sættes ind i det øjeblik, at de ankommer til kasernen. Den forudsætning holder imidlertid næppe.

Danske forsvarsindkøb er indtil nu blevet foretaget under den antagelse, at vi ikke ville miste kapaciteter i kamp. 27 F-35-kampfly er en betragtelig militær kapacitet, men hvad hvis russiske fly skyder 8 af disse ned? Tilsvarende er standardbesætningen for en fregat langt lavere, end den besætning som fregatten får, hvis den sendes på mission. Den nuværende indretning forudsætter, at missioner er undtagelsen, snarere end reglen, og at man fx ikke behøver at mobilisere alle fire fregatter på én gang. Man skal have en sådan kapacitet, at enkelte enheder kan tages ud af kampen – dét forudsætter indkøb af en anden størrelsesorden og langt flere ansatte.

Ikke alene må der planlægges efter en anden bemanding og bestykning af eksisterende kapaciteter, i opbygningen af nye kapaciteter, for må man også tage i betragtning, at det i Forsvaret tager tid at indfase et nyt våbensystem. Anskaffelsen af F35 er fx baseret på, at Flyvevåbnet ikke skal foretage internationale missioner i den periode, hvor F16 udfases og F35 indfases. I perioden 2022 til 2024 var det således ikke planen, at Flyvevåbnets kampfly skulle varetage andre missioner end nationalt beredskab. Den planlægningsforudsætning virker dog temmelig frivol efter Ruslands angreb på Ukraine. Med andre ord: Fremtidige materielinvesteringer kan ikke foretages under den forudsætning, at omverden ikke vil ulejlige en, mens man ombygger sine kapaciteter. Det vil nemlig øge omkostningerne betydeligt, fordi man skal kunne drive både det gamle og det nye system i en indfasingsperiode.

Opbygningen
Som sagt forhindrer den lange opbygningsperiode ikke, at man allerede i 2022-2023 kan lægge planen for, hvordan det nye Forsvar skal se ud. En sådan plan er en forudsætning for at kunne ”pakke” budgettet på en måde, der gør det muligt at foretage investeringer i kapaciteter fra henholdsvis Flyvevåben og Søværnet samt Hæren på en måde, hvor de forskellige værns forskellige investeringsprofiler kan anvendes til at få den optimale udnyttelse af budgetforøgelsen.

Spørgsmålet er, hvor mange ekstra penge, som det reelt giver Forsvaret i perioden frem til 2033. Ifølge Finansministeriet svarer en årlig forøgelse af forsvarsbudgettet til 2 procent af BNP i 2033 til 18 mia. kr. I det nationale kompromis er det aftalt at afsætte 3,5 mia. kr. ekstra på budgettet i både 2022 og 2033. Disse midler er en ”krigskasse” til udgifter ifm. Ukrainekrigen, og det er derfor ikke på forhånd præcist defineret, hvad de skal bruges til. Derfor er det uklart, hvorvidt alle disse penge tilfalder Forsvaret, men hvis det sker, og hvis budgettet derefter stiger med 1,45 mia. kr. per år, vil der være en jævn stigning frem til 2033. Baseret på disse (skrøbelige) antagelser vil der årligt blive tilført Forsvaret 121,7 nye mia. kr. Dette beløb forudsætter, at der ikke er ydre omstændigheder, som presser forligspartierne til at anvende midlerne hurtigere. Det forudsætter også, at missioner og andre udgifter til Ukrainekrigen ikke æder alle midler i de første år.

Det er svært at bruge 121,7 mia. kr. fornuftigt. Som Venstres formand Jakob Ellemann -Jensen tørt konstaterede i forbindelse med lanceringen af det nationale kompromis: ”Hvis man hæver forsvarsbudgettet med 19 milliarder i morgen, så er det måske ikke alle penge, der vil blive brugt lige hensigtsmæssigt”.

En hel generation af officerer og politikere har aldrig prøvet andet end effektiviseringer. Det har sine fordele, når man skal opbygge et helt nyt Forsvar. Der er formentlig ikke et forsvar i Europa, der har så lidt overflødigt fedt, som det danske – og det burde betyde, at alle nye investeringer kan anvendes til en direkte kapacitetsforøgelse. Hvis man vel at mærke gør det rigtigt.

Men netop fordi Forsvaret har været igennem den ene McKinsey-analyse efter den anden, er der en udbredt fornemmelse i etaten af at være blevet uretfærdigt behandlet, og mange vil se udvidelsen af budgettet som en kærkommen lejlighed til at genoprette tidligere tiders indretning. I Forsvaret findes en udbredt fornemmelse af, at alting var bedre i gamle dage. Derfor er der en reel risiko for, at milliarderne – eller i hvert fald de første af dem – blive brugt til at genskabe et Forsvar, hvor alle har mindre travlt, og hvor der altid er et nyt køretøj eller et nyt par støvler til rådighed.

De mange penge kan også tilskynde til det, man kunne kalde kompensationsinvesteringer. De radikales Martin Lidegaard mente således i begyndelsen af marts 2022, at ”et nyt forsvarsforlig tænkes langt bredere end det traditionelle forsvar. Forskning og massive investeringer i nye dual use-teknologier bør således udgøre den største del af et nyt forsvarsforlig”. Selvom udviklingen på slagmarken i Ukraine tydeligt viste, at det ”traditionelle forsvar” var, hvad der virkeligt talte, så ville de radikale – en uge efter invasionen – altså hellere fokusere på grøn omstilling. Hvor relevant det måtte være at investere i forskning og udvikling, så er hver krone som går til det ikke brugt på at købe kampvogne. Men de store budgettal kan forlede en til at tro, at der er penge nok til mærkesager, der får oprustningen til at glide lettere ned i baglandet.  Pia Olsen Dyhr fortalte således ved SF’s landsmøde 19. marts, at SF foruden investeringer i forsvaret også vil arbejde for at ”styrke vores diplomati, vores freds- og konfliktforskning og konfliktforebyggelse i Verden”. SF låner her et radikalt trick fra 00’erne, hvor forskning blev brugt til at sætte en dagsorden, som kunne forklare, at de radikale havde tilsluttet sig den aktivistiske udenrigspolitik. Den manøvre får SF dog svært ved at gentage ved at bruge penge på fredsforskning, for den vil kun styrke de kræfter på venstrefløjen, som er imod militære midler og taler for en anti-amerikansk udenrigspolitik.

De Radikale og SF risikerer således at sætte baglandets støtte til oprustning over styr ved at bilde sig selv og deres vælgere ind, at de kan sikre en mere bæredygtig og forskningsbaseret oprustning. Dette kan få konsekvenser for indkøb af materiel. Der er talrige eksempler på materielinvesteringer, der har måtte blive klædt mere ”fredeligt” ud for at få radikale stemmer. På et tidspunkt, hvor den måde investeringerne ”pakkes” på er så afgørende, udgør den slags staffage en risiko for, at investeringerne ikke giver den fornødne sikkerhed.

Missionen
Et Forsvar på højere beredskab har brug for større lagre og mere personel i alle funktioner. Men det er svært at vurdere, hvornår et større lager eller en ny ansættelse reelt giver en større kapacitet. Desværre har hele diskussionen om 2 procent-målsætningen tilskyndet til at tænke i budgetstørrelse som et mål i sig selv.

Forsvaret står således overfor en kulturudfordring: Hvordan omstiller man sig fra et spareforsvar til et spendérforsvar? For at kunne svare på det spørgsmål, må Forsvaret trække på den anden erfaring, udover effektiviseringer, som Forsvaret har gjort sig siden afslutningen af Den Kolde Krig, nemlig omstillingen til et deployeringsforsvar.

Efter afslutningen af Den Kolde Krig blev budgettet reduceret, men indenfor den nye ram,e formåede man at omstille sig fra et territorialforsvar baseret på værnepligt til et ekspeditionsforsvar baseret på professionelle soldater. Det forsvar har været i krig i Irak, Afghanistan, Mali, Syrien, Libyen og jagtet pirater ud for kysten i Vest- og Østafrika.

Man har her opbygget en ny missionskultur, som netop er det, Forsvaret bør bruge som fundamentet for at opbygge et spendérforsvar, der anvender skatteborgernes penge fornuftigt. Missionskulturen er mere samarbejdende, end Forsvaret er til hverdag. I missionen skal man have det til at virke, uanset hvilket værn, man kommer fra, og uanset hvem, man skal samarbejde med. Hvor der i Forsvaret er en tendens til at se på hver enkelt enhed for sig selv, i stedet for en del af en samlet indsats, så er erfaringen i missioner, at man skal samarbejde for at nå konkrete mål – gør man ikke det, kan folk dø. Denne alvor giver ikke tid til endeløse brokkerier og budgetoptimering.

Missionskulturen har først og fremmest fokus på opgaven. Det er dette fokus, som  bør stå i centrum for opbygningen af et nyt og større Forsvar.

Den centrale politiske beslutning i et nyt forsvarsforlig er således at definere Forsvarets nye missioner. Forsvarspolitikerne har i en række år brugt meget energi på at definere en ny cyberopgave og nye opgaver i Arktis. Men disse opgaver udgør under 10 procent af det samlede forsvarsbudget, og måske mindre af de samlede nyinvesteringer, bl.a. fordi udgifterne til en brigade eller et kampfly får udgifterne til nye servere og statsansatte hackere til at ligne bagateller. En undtagelse kan være cyberforsvaret af Forsvarets enheder og styrker. Disse investeringer er af en anden karakter end forsvaret mod russiske hackere, og har derfor mindre politisk bevågenhed, men vil være afgørende for danske styrkers evne til at operere på en fremtidig slagmark.

De konkrete, nye missioner er konventionelle, og forsvarsinvesteringerne vil derfor ske i konventionelle kapacitet. Det er kampvogne, kampfly, orlogsfartøjer og soldaters lønninger, som pengene skal gå til. Arktis er desuden et langt mindre vigtigt operationsområde end Østersøområdet og de kapaciteter, som skal bruges i det polare område (overvågningsdroner, patrujleskibe) er billigere, end de konventionelle militære kapaciteter, som der er brug for i afskrækkelsen af Rusland.

Ukrainekrigen har demonstreret, at krig stadig føres med artilleri og kampvogne. At det stadig gør en forskel, om man har luftherredømme eller ej, og at antallet af soldater, som man kan mobilisere, og den logistik, som man kan forsyne dem med, er afgørende for, hvem der kommer bedst fra start i en væbnet konflikt. Men Ukrainekrigen har også demonstreret, at nye våbensystemer – som droner – har fået en afgørende plads i felten. Og særligt synes det at vise, at defensiven har klare fordele af de nye teknologier. På den baggrund kan man definere tre missioner for det danske forsvar, og de tilhørende kapaciteter, der skal investeres i.



Flyvevåbnet skal formentlig anskaffe flere transportfly (en C130 Herkules koster cirka 1 mia. kr.) til at understøtte logistikken for de to brigader. Det kan også komme på tale at anskaffe flere kampfly (et enkelt F-35 koster cirka 740 mio. kr.), men udviklingen i droneteknologi gør, at det måske giver mere mening at anskaffe kampdroner (Predator-droner koster cirka 270 mio. kr. stykket) [FOTO: NATO]

Mission 1: Områdekontrol i Østersøen
Danmarks geografiske placering betyder, at vi kan kontrollere indgangen til Østersøen. Vi har i den forbindelse behov for at sikre forbindelserne til Bornholm – og vi har mulighederne for at transportere enheder til de baltiske lande og efterfølgende forsyne dem. At sikre den vestlige del af Østersøen – og, om nødvendigt, forhindre at Rusland kan operere i det område – er derfor en central opgave.

I den militære jargon er dette en såkaldt Anti-Access Areal Denial (A2AD) strategi. Den meget amerikanske forkortelse dækker over en klassisk opgave for det danske Søværn. Under Englandskrigene 1801-14 brugte den danske flåde således 250 mindre kanonbåde til gøre det svært for den britiske flåde at operere i Østersøen. Royal Navy måtte bruge 96 orlogsfartøjer, herunder 16 lineskibe, for at holde den britiske østersøhandel åben. Under Den Kolde Krig var Søværnets opgave tilsvarende: At forhindre en invasionsflåde fra Warszawa-pagten i at nå frem til den danske kyst. Motortorpedobåde af Willemoes-klassen videreførte dermed traditionen fra Englandskrigenes kanonbåde.

Efter Den Kolde Krig forlod Søværnet denne mission til fordel for internationale operationer. I 1990 havde Søværnet således 67 orlogsfartøjer, mens der blot var 41 skibe i 2010. Til gengæld var den samlede vægt af skibene 35.862 tons i 1990 og 55.550 tons i 2010 – Søværnet er altså gået fra at have mange små skibe til få store. Det er et søværn baseret på fregatter suppleret af en række mindre inspektionsfartøjer, der sejler til Grønland eller foretager farvandsovervågning.

Gennemførelsen af en A2AD-mission vil betyde, at Søværnet igen skal investere i mindre enheder, der kan bistå fregatterne i Østersøen. Fregatterne har i dag ikke mandskab nok til at for alvor at kunne blive sat ind i længerevarende missioner. Derfor bør den første investering i Søværnet være nye fregatbesætninger, så man kan udnytte de eksisterende fartøjer. Dernæst kommer en række investeringer i nyt materiel. Fregatterne skal ifølge indeværende forlig opgraderes med kapaciteten til områdeluftforsvar og have Tomahawkmissiler, der bl.a. kan anvendes mod mål på land. Den kapacitet vil formentlig ikke blive betalt af indeværende forlig, men når fregatterne får den, vil de kunne sikre området for operationer foretaget af de mindre enheder, der bedre kan manøvrere i Østersøen.

Danmark kunne vælge at købe 3-4 korvetter. Sveriges Vissbyklasse koster 1,2 mia. kr stykket, så man må regne med en regning på 4-5 mia. kr. for fartøjerne. Dertil kommer udgiften til besætninger, bestykning m.v. Det vil være vigtigt at investere i mindre platforme, der har en specifik opgave i Østersøen, snarere end at udvikle skibe, der skal kunne alt fra bekæmpelse af olieforurening til et søslag med Rusland. Det nye sikkerhedspolitiske billede betyder, at den danske tradition for enheder, der kan bruges til lidt af hvert, er utidssvarende.

Fordi Forsvaret ofte drømmer om de gode gamle dage, så vil store dele af Søværnet ønske sig at få ubådsvåbnet tilbage. Det giver operationel mening med ubåde for den føromtalte A2AD-strategi, og én af Sveriges A26 koster cirka 3 mia. kr.. Spørgsmålet er dog, om man for de penge kunne investere en dronekapacitet, der kunne give samme militære effekt, men som kræver mindre besætning, og derfor kan anvendes med en anden risikoprofil (læs: lavere risiko for tab).

Skibsinvesteringer vil formentlig være de mindst politisk kontroversielle. I sin tale på SF’s landsmøde 19. marts 2022 sagde SF-formanden Pia Olsen Dyhr således ”Vi skal sikre flådefartøjer og fly til patruljering og suverænitetshåndhævelse, ikke mindst i Østersøen og i Arktis”. Det vil være interessant for både fagbevægelse og erhvervsliv, hvis det besluttes at bygge skibene i Danmark. Der er arbejdspladser og teknologiudvikling i et sådant projekt, med muligheden for at sælge skibene til andre lande.

 

Krigen i Ukraine har bekræftet, hvad krigen mellem Azerbaijan og Armenien i 2020 indikerede: Droner er blevet kampafgørende
_______

 

Mission 2: Brigader i Baltikum
Om denne mission vil politikerne sige, at det handler om afskrækkelse overfor Rusland i de baltiske lande, fordi det virker uhøfligt at tale om at udkæmpe en egentlig krig med Rusland. Ikke desto mindre er det, hvad Forsvaret skal være i stand til, hvis afskrækkelsen skal have et reelt indhold. Den erkendelse vil givet kræve en del diskussion forsvarspolitikerne imellem.

Pia Olsen Dyhr forpligtede sig i sin landsmødetale til at ”sikre ordentligt materiel til de soldater, som vi beslutter at sende afsted på vores vegne”. I udgangspunktet er det et stærkt tilsagn om at styrke Hæren, men løftet kan hurtigt fortolkes som opbakning til nye støvler snarere end nye artillerisystemer. Både SF og R vil have vanskeligt ved at omfavne en mission, hvor det handler om at kæmpe og vinde mod Rusland. Den slags konkrete felttogsplaner plejer de to partier at have svært ved at kapere. Men i dette tilfælde er det ikke muligt at tage tilflugt i abstraktioner. For den konkrete styrkes konkrete kapaciteter er afgørende for, at virkningen bliver reelt afskrækkende. Fx hvis Danmark permanent skal udstationere en kampbataljon eller to i de baltiske lande, og de skal støttes med luftmagt, logistik, sanitet, efterretninger og alle de andre kapaciteter, der skal til for at kunne gennemføre egentlige krigsoperationer.

Og for SF og R stopper problemerne ikke med Hærens evne til at kæmpe og vinde. Krigen i Ukraine har bekræftet, hvad krigen mellem Azerbaijan og Armenien i 2020 indikerede: Droner er blevet kampafgørende. De ukrainske styrker har brugt droner til rekognoscering, som danske styrker gjorde i Helmand, men brugen af droner har bevæget sig langt videre end det. De har fungeret som flyende artilleri: Ukraine har brugt den amerikanske Swiftblade-drone, som kan svæve i luften op til 30 minutter og fjernstyres mod et mål (fx en kampvogn) på jorden, hvorefter den eksploderer. Disse droner er blevet suppleret af tyrkiske TB2-droner, som de ukraisske styrker ligeledes har brugt mod russiske kampvogne. På den måde bliver droner et supplement til artilleri for de enkelte hærenheder, samtidig med at flyvevåbnets ildstøtte til styrkerne på jorden kan suppleres med fx Predator-droner, der kan affyre missiler på mål på jorden.

Men for mange på venstrefløjen associeres droner med den amerikanske imperialismes våben. I 00’erne begyndte USA at anvende droner i anti-terror-operationer i Mellemøsten – en praksis, nogle kritikere har fundet amoralsk. Venstrefløjsbevægelser indledte en kampagne for at forbyde droner og andre autonome våbensystemer, som givet vil blive aktiveret, hvis det danske forsvar overvejer at indkøbe droner i det omfang, som vil være nødvendigt for danske tropper på en fremtidig slagmark i Østeuropa.

Den største enkeltudgift på det forøgede forsvarsbudget vil formentlig være en større, mere slagkraftig hær. Som tidligere nævnt kostede opbygningen af en brigade hele 4,3 mia. kr. i indeværende forlig. Det store spørgsmål i det nye forlig bliver, om Hæren har brug for endnu en brigade, og hvilket beredskab brigaderne i givet fald skal være på. En større hær med fx to deployerbare brigader vil øge udgifterne betydeligt. Fordi hærenheder er væsentlig dyrere at anvende end enheder fra de andre to værn, må man forvente at de løbende, operationelle omkostninger ved en større, mere slagkraftig og hurtigere mobilisérbar hær vil være betragtelige. De indirekte omkostninger vil ligeledes være store. En større hær kræver mere logistik og større lagre af ammunition, uniformer og våben. Desuden skal Forsvarets værksteder, kaserner og anden infrastruktur til at håndtere tusinder af soldater og deres materiel udvides.

Politisk har udvidelsen af hæren den fordel, at det skaber arbejdspladser på kaserner, værksteder og diskoteker i garnisonsbyer, men nationaløkonomisk er det uomtvisteligt en ulempe. Nationalbankdirektør Lars Rohde advarer således om, at en dramatisk forøgelse af antallet af ansatte i Forsvaret vil mindske arbejdskraftudbuddet med konsekvenser for den økonomiske vækst. Også af denne grund kommer forsvarspolitikken således til at rumme en ny, kompleks diskussion om, hvordan man skal leve op til ambitionerne i det nationale kompromis uden at sætte prioriteter på andre politikområder over styr.

Mission 3: Luftforsvaret
I Kaliningrad står russiske Iskandermissiler, der kan bære et atomsprænghoved. De kan ramme danske brigader i de baltiske lande eller orlogsfartøjer i København. I dag har Danmark intet forsvar mod missilerne. Det betyder, at Rusland vil kunne afpresse den danske regering ved at true med et angreb på danske styrker eller deres forsyningsliner – eller: mod danske byer.

De nye forsvarsinvesteringer er således ikke meget værd, hvis de ikke inkluderer missilforsvar. Her vil det amerikanske Patriotsystem være en mulighed. Missilforsvaret vil koste 11-12 mia. kr. for to patriotbatterier, der vil kunne dække et område 360 grader. SM6-missiler til fregatterne vil desuden kunne supplere de SM2-missiler til områdeluftforsvar på fregatterne, som allerede er bevilligede.

Disse investeringer er simpelthen forudsætningen for at kunne forsvare både dansk territorium og danske styrker udsendt i Østeuropa mod russiske missiler.

Siden afskaffelsen af HAWK-missilerne i 2005 har Danmark ikke haft en antiluftværnskapacitet, men det er på tide at genindføre den. Hæren og Flyvevåbnet kan diskutere om droner og antimissilsystemer hører til i det ene eller det andet værn, og selvom der givet kan investeres mange følelser i den diskussion, er det ligegyldigt, hvilken uniform operatørerne har på, bare opgaven bliver løftet.

Selvom missilforsvar altid har været politisk kontroversielt, under kritik fra de sidste rester af fredsbevægelsens modstand mod præsident Reagans Star Wars-program, så er systemerne grundlæggende defensive. Dét burde hos SF og R mindske angsten ved at stemme for. Men samtidig må man forvente kraftig russisk modstand. Allerede i 2015 advarede den russiske ambassadør om, at Danmark kunne blive mål for russiske atomvåben, hvis danske fregatter blev en del af NATO’s missilforsvar. Selvom der her er tale om et andet system, så har Rusland altid insisteret på at blande NATO’s missilforsvar og områdeluftforsvar sammen, fordi Rusland ikke ønsker at mindske den fordel, som deres missiler giver dem i Østersøen. Den russiske ambassade vil formentlig komme med tilsvarende trusler, hvis Danmark investerer i Patriotmissiler og andre anti-missil-kapaciteter.

Regningen
Når alle kravene til nye kapaciteter til Forsvaret er lagt sammen, kan regningen nemt blive højere end 121 mia. kr. og det vil kræve mere end 2 procent af BNP at betale den. Statsministeren har derfor formentlig ret, da hun til Berlingske Tidende 10. april 2022 sagde:  ”Hvis jeg skal sige det direkte, så er krigen tilbage … Det skal vi kunne forsvare os mod, og det skal vi forberede os på som et vilkår”.

Den største risiko ved den oprustning, som Danmark nu begynder, er ikke, at de mange penge bliver anvendes på de forkerte våbensystemer. Der er overraskende stor konsensus om, hvilke våben Danmark har brug for, og NATO forsvarsplanlægningsproces vil formentlig bidrage til at give et klart billede af, hvad alliancen har brug for. Nemlig at Danmark skal investere for at bidrage til at afskrække – eller om nødvendigt, bekæmpe Rusland. Den største risiko er, at de mange milliarder ikke kan anvendes rigtigt, fordi oprustningen begynder så sent, at Danmark ikke kan nå at opruste på den velovervejede måde, som forligspartierne forudsætter i deres aftale. Begivenhederne kan også vise sig at kræve en endnu hurtigere oprustning, der både er dyrere og mindre rationel end planlagt. Så selv hvis Danmark kan holde tempoet, er det en reel risiko, at venstrefløjen mister modet og ikke er i stand til at lægge stemmer til indkøb af militære kapaciteter som droner og missilforsvar. Det er ikke kun militært, der kan oprustes, men også politisk. ■

 

Når alle kravene til nye kapaciteter til Forsvaret er lagt sammen, kan regningen nemt blive højere end 121 mia. kr. og det vil kræve mere end 2 procent af BNP at betale den
_______

 

Mikkel Vedby Rasmussen (f. 1973) er professor og dekan for det samfundsvidenskabelige fakultet, Københavns Universitet. I 2014-15 var han leder af Forsvarsministeriets Udviklingssekretariat. Han er tidligere leder af Center for Militære Studier ved Københavns Universitet og Dansk Institut for Militære Studier. I april 2015 udgav han “The Military’s Business. How to Design Military Power for the Future” på Cambridge University Press. ILLUSTRATION: Tre medlemmer af Jægerkorpset gør sig klar til militærøvelsen Night Hawk 21, der blev afholdt i Danmark med deltagende specialstyrker fra 11 NATO-lande, 5. oktober 2021. Øvelsens sigte var bekæmpelse af terrorisme og hybrid krigsførelse [FOTO: NATO]