Johansen & Rynning i RÆSONs nye trykte nummer: Europa må styrke både EU og NATO
22.10.2022
Den næste store debat i europæisk forsvarspolitik er for længst begyndt. Ingen forestiller sig længere, at USA skal forlade os – men de europæiske lande undgår ikke at fylde langt mere.
Denne artikel indgår i RÆSONs nye efterårsnummer, der har titlen: „Den nye globale magtkamp”. Ude nu.
Af Anne Ingemann Johansen og Sten Rynning
Det centrale spørgsmål i debatten om EU’s fælles sikkerheds- og forsvarspolitik har egentlig altid været, hvad vi skal med den. For der har været meget uenighed om EU’s ,strategiske autonomi’, som har delt vandene helt fra begyndelsen. Mange vil mene, at debatten efter invasionen af Ukraine ikke længere er relevant. Det er den heller ikke i sin gamle udgave – hvor det var et spørgsmål om at styrke EU i modsætning til NATO. Men debatten lever videre nu bare i form af spørgsmålet om, hvad Europa kan gøre for at styrke både NATO og EU.
I Danmark må vi sætte os for at forstå og deltage i denne debat. Og vi må kigge kritisk på, hvordan traditionelt fodslæbende lande – som netop Danmark – kan bidrage til et stærkere Europa i det transatlantiske samarbejde.
Nye tider for Danmarks Europa-politik
I den klassiske udgave af den ,store debat’ har fortalerne for ,strategisk autonomi’ – herunder i de senere år Frankrigs præsident, Macron – plæderet for, at EU skal udvikle sig til en stærk og selvstændig international aktør. Alle værktøjer skal i kassen: politisk handlekraft, økonomiske muskler og humanitære såvel som militære kapabiliteter.
Nogle af fortalerne har været motiveret af ambitionen om at gøre EU til en ligeværdig spiller blandt stormagterne. Andre har i stedet anset ,strategisk autonomi’ som et instrument til at udbrede de helt særlige progressive værdier og ideer om internationalt samarbejde, som EU – i deres optik – repræsenterer. Modstanderne af ,strategisk autonomi’ har til gengæld været samlet om opfattelsen af, at et mere egenrådigt og uafhængigt EU nødvendigvis måtte vokse frem på bekostning af de traditionelle samarbejdsrelationer på det sikkerheds- og forsvarspolitiske område. Mens nogle først og fremmest har villet beskytte det transatlantiske forhold i NATO, har andre i stedet udtrykt bekymring for det globale samarbejde i FN. Fælles for alle kritikerne har dog været, at de anså et mere sikkerheds- og forsvarspolitisk uafhængigt EU som både uvelkomment og politisk skadeligt, ud fra en opfattelse af at en europæisk enegang potentielt ville kunne sætte forholdet til USA over styr.
Der er flere årsager til, at denne ,store debat’ i europæisk forsvarspolitik på sin vis nu har mistet aktualitet. Først og fremmest har USA siden krigene i det tidligere Jugoslavien og helt frem til situationen med Ukraine i dag vist sig at være vedvarende vigtig for europæisk sikkerhed. USA ER – stadig – en europæisk magt, og ingen tror længere rigtig på, at europæerne kan forsvare sig imod og afskrække Rusland uden USA i baghånden. Som konsekvens heraf er der opstået en bred enighed om, at EU og NATO ikke er i konkurrence med hinanden, men at de to organisationer i stedet skal samarbejde.
Europa mobiliserer egentlig kun sin energi bag egen stemme, hvis USA ser ud til at være på vej ud ad en vild tangent som under præsident Trump. Men splittelsen i denne periode handlede jo netop om præsident Trump og hans person. I substansen er stort set alle efterhånden enige om, at EU og NATO ikke udfordrer, men bør komplementerer hinanden. Den ,store debat’ kan dermed på overfladen synes at være punkteret.
Men rent faktisk lever debatten om europæisk autonomi fortsat. Den har blot antaget en ny form, og det er vigtigt, at vi forstår debattens nye præmisser. Krigen i Ukraine viser ikke kun, at USA er afgørende vigtig i imødegåelsen af russisk aggression, men også, at Europa akut har behov for at finde sin egen interesse og stemme. Det gælder i kritiske spørgsmål om energi såvel som infrastruktur, migration og naboskabspolitik, OG det gør sig ikke blot gældende i forhold til spørgsmål som Ukraine-krigen, men også omkring folkesundhed og forsyningssikkerhed.
Hvis den første ,store debat’, som startede i 1990’erne, spillede EU ud mod NATO i spørgsmålet om ,strategisk autonomi’, så vil den næste afskygning af debatten handle om EU’s selvstændige evne til at artikulere og forfølge interesser, som kan spille både EU og NATO stærke.
Europa kan nemlig ikke blot være underleverandør til USA, men skal bidrage med politisk ansvar og en vilje til at bære omkostningerne ved lederskab. Det vil komme som et chok for lande som Danmark, som er vant til at putte sig i NATO, og som nu bør overveje en strategi for at styrke EU’s politiske center, bl.a. ved brugen af flertalsafstemninger på det sikkerheds- og forsvarspolitiske område.
Hvis den første ,store debat’, som startede i 1990’erne, spillede EU ud mod NATO i spørgsmålet om ,strategisk autonomi’, så vil den næste afskygning af debatten handle om EU’s selvstændige evne til at artikulere og forfølge interesser, som kan spille både EU og NATO stærke
_______
1990-2022: Tre årtier med begrænset europæisk autonomi
Den primære grund til, at den ,store debat’ kan synes punkteret, er den brede anerkendelse af nødvendigheden af amerikansk lederskab. I bagklogskabens klare lys vil kritikere sige, at sådan har det altid været: Europa er splittet og har brug for en amerikansk sikkerhedsgaranti, som USA leverer via NATO. EU må finde sig til rette inden for denne ramme. Og selvfølgelig vil sådanne bagkloge kritikere have en pointe. For selv når bølgerne går højt i det transatlantiske forhold, ender det som regel altid med, at de allierede finder tilbage til udgangspunktet – nemlig behovet for NATO.
Ikke desto mindre har det transatlantiske forhold været særligt udfordret gennem de seneste år. Først med præsident Trump, som var modstander af NATO, og som udsatte især Tyskland, men også Europa mere bredt, for handelspolitisk afstraffelse. Europæernes svar var at dukke nakken politisk og lægge flere penge på bordet i NATO for så at ånde lettet op, da Biden blev valgt til præsident i december 2020. Men også præsident Biden er endt med at udfordre det transatlantiske forhold. Ikke alene fastholdt Biden Trumps køreplan for at komme ud af Afghanistan (en plan, som slet ikke var koordineret med europæerne), han gennemførte også et kaotisk exit fra landet i august 2021, da Taliban tog magten. I den forbindelse fik Team Biden trådt mange europæiske statsledere over tæerne. Men da Rusland kort derefter begyndte at røre på sig i Ukraine og åbnede en krig i februar 2022, genfandt NATO hurtigt sit sammenhold gennem en fælles prioritering af behovet for at balancere truslen mod øst.
Det er dog også en lidt forsimplet konklusion blot at nå frem til, at USA’s tilstedeværelse er svaret på et konstant europæisk behov. Meget af dramaet i spillet mellem EU og NATO har siden 1992 handlet om, at europæerne skal levere noget mere af deres egen sikkerhed: at de skal tage mere ansvar, men gøre det på en måde, der ikke udfordrer, men understøtter partnerskabet med USA. Det har været en svær diplomatisk kunst, hvor EU ofte er blevet lidt en kastebold mellem store ambitioner og stærk modstand, hvilket da også kommer til udtryk i de forskellige faser, der har tegnet forholdet mellem EU og NATO gennem de sidste 30 år.
I den første fase, 1990-95, var EU netop indtrådt som en ny aktør på den sikkerhedspolitiske scene. Med Maastricht-traktaten fik EU for første gang en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, mens traktaten også indeholdt en hensigtserklæring om en gradvis udformning af en fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, når og hvis medlemsstaterne ønskede det. Disse passager skabte store forventninger til et EU, som nu burde være i stand til at tage ansvar for sit eget nærområde. Lakmusprøven opstod, da der udbrød krig i EU’s egen baghave under sammenbruddet i det tidligere Jugoslavien. Alt talte for, at det nu var EU’s tid til at træde i karakter og påtage sig det primære politiske ansvar og lederskab. Konflikten i Jugoslavien var indledningsvis overvejende en politisk krise. EU var i en særlig position til ikke blot at tilbyde krisestyring, men også langvarigt partnerskab – mens USA havde travlt andre steder i verden og hilste det europæiske lederskab velkomment.
Ingen af forventningerne til EU blev indfriet. Tværtimod blev det en stærkt ydmygende affære for europæerne, som igen måtte kalde efter hjælp fra USA. Men selvom NATO leverede rammeløsningen på Balkan, og det europæiske lederskab udeblev, var det dog allerede dengang rigtigt set, at europæerne burde tage ansvar for det gode naboskab i det europæiske rum.
I den anden fase, 1995-2001, etablerede NATO sig som det primære krisestyringsredskab i Europa, mens EU, stærkt ydmyget efter begivenhederne på Balkan, tog de første skridt til at realisere hensigtserklæringen om udformningen af en selvstændig europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik. Balanceringen af de to ting skulle vise sig at blive en vanskelig diplomatisk manøvre for EU. Europæerne var stålsatte på, at en sikkerhedspolitisk ydmygelse som den i Jugoslavien aldrig måtte gentage sig. Midlet var et mere selvstændigt EU, der kunne handle på egen hånd – også når det kom til anvendelsen af militær magt. På NATO-topmødet i december 1998 gjorde USA’s daværende udenrigsminister, Madeleine Albright, det dog klart, at forfølgelsen af denne ambition skulle ske inden for en ramme, hvor EU’s nye fælles sikkerheds- og forsvarspolitik hverken blev afkoblet fra NATO, duplikerede NATO eller var diskriminerende over for de NATO-lande, som, ligesom USA selv, ikke var en del af EU.
Diskussionen om, hvordan dette konkret skulle udmøntes, trak tænder ud i forholdet mellem Frankrig og USA. I 1996-97 forsøgte Frankrig at få sydkommandoen i NATO, men USA modsatte sig, og den politiske temperatur var til tider på frysepunktet. Løsningen – en såkaldt Berlin-Plus-aftale, hvor NATO skulle være ramme for EU-operationer – har fungeret langt bedre i teorien end i praksis. Med Kosovo-krisen i 1998-99 satte NATO sig i øvrigt igen i førersædet, mens EU endnu en gang viste sit værd som et redskab for langsigtet genopbygning og naboskab.
I den tredje fase, 2001-14, flyttede horisonten for vestlig sikkerhedspolitik til Afghanistan, Irak og andre steder, hvor krigen mod terror skulle udkæmpes. EU bidrog, men ikke i den skarpe ende. Eftersom Afghanistan var en krisestyringsoperation (i modsætning til en decideret krig), kom NATO igen til at indtage og definere sin rolle inden for et område, som fortalerne for et mere selvstændigt EU gerne havde set som en særlig niche, hvor EU kunne udvikle øget lederskab og ,strategisk autonomi’. Det førte til endnu et teoretisk kompromis – bl.a. i form af NATO’s Strategiske Koncept fra 2010, som Anders Fogh Rasmussen bidrog stærkt til – der vendte det blinde øje til den skepsis, som visse europæere havde mod den store satsning i Afghanistan.
Hermed måtte den ,store debat’ vente på, at operationerne i Afghanistan skulle blive afsluttet. I mellemtiden afprøvede og promoverede EU sit nye militære instrument i regioner, der var af ringe strategisk betydning for USA gennem adskillige, men dog begrænsede, operationer etableret under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik i lande som Makedonien, Bosnien-Hercegovina, Den Centralafrikanske Republik og Mali.
Efter Merkels apolitiske og Macrons højpolitiske tilgang til Kreml stod Europa tilbage med et tydeligt Rusland-problem, for hvem i Europa kunne med troværdighed engagere Rusland?
_______
Den fjerde fase, 2014-22, begyndte med Ruslands annektering af Krim og indgriben i Ukraines Donbas-region. Rusland genopstod herved som en militær trussel, og NATO reagerede ved at mobilisere visse (ikke store, men dog flere) militære midler til afskrækkelse af Rusland. Det gælder eksempelvis den ,forstærkede fremskudte tilstedeværelse’ i form af kampgrupper i de baltiske lande og Polen, hvor Danmark bidrager til kampgruppen i Estland. Ironien er, at krisen i Ukraine i 2014 blev fremprovokeret af EU’s ekspansion og naboskabspolitik mod øst. Anledningen var den partnerskabsaftale, som EU og Ukraine indgik i 2013, og som truede med at vestliggøre Ukraines økonomi og politiske institutioner. For Rusland var det en rød linje – et tipping point, hvor EU skulle stoppes, og Ukraine fastholdes, vendt i østlig retning. Rusland fik stoppet aftalen, folk protesterede, regimet faldt, og Rusland greb ind militært. Mens EU i Kremls optik havde udgjort truslen mod Rusland, blev NATO svaret på Ruslands aggression.
Forløbet understregede, at EU rent faktisk havde – og har – magt og tyngde i Ruslands kalkulationer. Og EU udøvede altså sin magt omkring partnerskab og naboskab så effektivt, at NATO måtte på banen.
Ukraine er et særdeles illustrativt eksempel på årsagerne til, at den første udgave af den ,store debat’ på sæt og vis svandt hen. Det gav ikke mening at vægte enten EU eller NATO. Løsningen for europæisk sikkerhed MÅTTE ligge i et partnerskab mellem de to organisationer og et hensigtsmæssigt samarbejde på tværs af Atlanten.
Det sidste pust: Kontroversen omkring Trump
At de amerikanske vælgere på netop dette tidspunkt sendte Donald Trump i Det Hvide Hus, kan ikke tilskrives EU. Faktisk kan man sige, at Trump-årene (januar 2017-januar 2021) blev europæernes lejlighed til at vise, at de var ude over den ,store debat’. Som sagt investerede de europæiske allierede nu flere penge i deres militære forsvar bl.a. for at imødegå Trumps (ofte meget velbegrundede) kritik af deres manglende forsvarsvilje. Samtidig prøvede de enkelte stats- og regeringsledere efter bedste evne at charmere præsident Trump og trække brodden ud af hans kritik af den transatlantiske alliance. Ingen spillede EU ud mod NATO – og ingen turde antyde, at NATO måske havde set sine dages ende.
Kansler Merkel antydede dog ad flere omgange, at Europa skulle kunne mere selv. Det var en slet skjult kritik af præsident Trump. Men helt i stil med tysk udenrigspolitisk tradition var det en rund og indirekte kritik, og der var på ingen måde tale om, at Tyskland ville fremtvinge et valg mellem EU og NATO. Det samme gjaldt Frankrig, som ellers traditionelt har været stærk fortaler for EU’s ,strategiske autonomi’. I november 2019 sagde præsident Macron, at NATO var ,hjernedød’. Det var en provokation, og nogle ville gerne have været den foruden – men for Macron var formålet med denne udmelding ikke at hylde EU, men derimod at aktivere NATO. Macron ville have flere politiske konsultationer ind i alliancen, mindre amerikansk enegang og mere reelt engagement fra alle allierede. Visionen om EU-autonomi havde han stadig, men han var klog nok til at vide, at han ikke kunne opnå den via en konfrontation med NATO.
Ideen om Europas autonomi er altså et udtryk for en vision om Europa uden USA – om et EU, der løfter sig fra at være genstand for andres politik til at kunne sætte sin egen politiske kurs, og hvordan denne vision løber ind i vilkårene i jernindustrien, nemlig USA’s forankring som europæisk magt. Skulle europæerne have autonomi, måtte det derfor blive i begrænset omfang. Og det betød, at den store diskussion kom til at handle om, hvor meget EU kunne tage fra NATO uden at ødelægge alliancen. Hvor den oprindelige debat er død, er den alligevel på vej tilbage i en ny form.
Behovet for et stærkere Europa med strategisk kapacitet
Når den ,store debat’ alligevel stadig lever i en ny form, hænger det sammen med de blinde vinkler, der er opstået i de europæiske landes positioner til forskellige emner siden Ruslands annektering af Krim i 2014. Ud fra både det tyske og det franske perspektiv har det handlet om Rusland. Kansler Merkel tog teten på Europas vegne – forsigtigt og diplomatisk som altid og i en balancekunst mellem EU og NATO – med at trække en fin og forsigtig grænse til præsident Trump. Merkel havde dog blinde vinkler, når det kom til de politiske konsekvenser af store emner som energi og flygtninge – temaer, hun alt andet lige anså for at være overvejende tekniske eller humanitære.
Kulminationen på Merkels fejlkalkulationer slog igennem i 2015-16 og altså i kølvandet på Ruslands annektering af Krim i 2014. Flygtningekrisen, som ramte Europa via krigen i Syrien, løste Merkel i første omgang med sin velkendte ,vi klarer det’-tilgang, hvilket var en stærk humanitær gestus. Men det var også en gestus, der inviterede til en stor, ukontrolleret folkevandring op igennem Europa, som udfordrede en af grundstenene i EU-samarbejdet, nemlig den frie bevægelighed inden for Schengen-området. Den tyske enegang skabte intern splittelse og store bekymringer, særligt i de østeuropæiske lande, som i forvejen mente, at Tyskland havde tendens til at ignorere truslen fra Rusland. Berlins svar på deres bekymringer bar et vist præg af bedrevidenhed – hvad tyskerne selv ville have tænkt på som moralsk standhaftighed – der forringede forholdet mellem Tyskland og landets østlige naboer. Dette kom særligt til udtryk, da EU-institutionerne i september 2015 – stærkt støttet af Tyskland – gennemtvang en midlertidig, men obligatorisk, omfordeling af 160.000 asylansøgere under stor protest fra flere østeuropæiske lande.
Kort efter kulminerede også kansler Merkels engagement i beslutningen fra 2016 om at støtte anlæggelsen af Nordstream II-gasledningen direkte fra Rusland til Tyskland. Nordstream II ville dermed understøtte den store omlægning af tysk energipolitik, som Merkel havde besluttet i 2011-12, der bl.a. ville medføre en udfasning af tysk atomkraft. Hvis tysk industri og tyske husholdninger skulle holdes kørende, måtte der alternative energikilder til, og Rusland blev defineret som en pålidelig kilde, alt til trods. Fra østeuropæisk side var dén beslutning endnu et eksempel på, at Tyskland dels undervurderede Rusland politisk, dels satte sine egne økonomiske behov over Europas sikkerhedspolitiske interesser. Situationen blev ikke bedre, da Belarus’ præsident, Lukasjenko – med aktiv hjælp fra Putin – orkestrerede et kunstigt flygtningepres på Polens nordøstlige grænse i 2021-22, og Tyskland nu med et befandt sig i en situation, hvor der var en direkte kobling mellem kansler Merkels to blinde vinkler: presset fra flygtningestrømme og energiafhængighed. Heller ikke i dette tilfælde var Tysklands håndtering optimal. I et forsøg på at mægle mellem de stridende parter – og varetage sine egne interesser – foretog kansler Merkel opkald til både Lukasjenko og Putin uden først at rådføre sig med eller orientere Polen, hvilket vakte stærk kritik fra flere fremtrædende figurer i den polske regering, herunder premierminister Morawiecki, der offentligt proklamerede, at ingen aftaler, der vedrørte Polen, skulle vedtages uden om den polske regering.Også præsident Macron satsede i 2019 stort på et strategisk partnerskab med Rusland. Han gjorde det på tværs af rådgivningen fra sit eget udenrigsministerium, hvor diplomaterne ellers advarede imod et sådant tiltag: Trods mange års ihærdige forsøg på at trække Rusland ind i våbenkontrolaftaler var russerne ikke til at hugge eller stikke i, advarede de. Men præsident Macron vurderede, at et initiativ på højeste politiske niveau – mellem præsidenterne – ville føre til en positiv dynamik. Præsident Putin blev således inviteret til topmøde i Frankrig i august 2019, og Frankrig banede – sammen med Tyskland – vejen for, at Rusland kunne genindtræde i Det Europæiske Råds parlamentariske forsamling, sanktionerne mod Krim-annekteringen til trods.
Det Republikanske Parti rummer flere politiske kræfter, som har samme skeptiske holdning til Europa som Trump. I deres optik lider Europa af Tysklands militære svaghed og afhængighed af at importere energi fra den ene diktator (Rusland) for at sælge biler til den anden (Kina)
_______
Tysklands strategi var, at Frankrig og Tyskland sammen skulle bruge diplomati – forankret i den såkaldte Minsk-proces, som de to lande sammen med Rusland og Ukraine løb i gang i 2015 – til at få en politisk aftale i hus omkring Ukraines Donbas-region. Hvis de kunne løse Donbas-spørgsmålet ved at gøre det til et rent internt anliggende i Ukraine, ville de samtidig kunne lægge Krim-problematikken på is og komme videre i forholdet til Rusland. De udarbejdede derfor en detaljeret plan for, hvordan Ukraine kunne skabe politiske reformer og afholde lokalvalg i Donbas, og hvordan de russiske mindretal dér kunne spille med. Hvad de to europæiske lande dog ikke havde taget højde for i denne strategi, var, at konflikten i Ukraine, ud fra et russisk synspunkt, faktisk slet ikke handler om Ukraine. Den handler i stedet om den europæiske sikkerhedsarkitektur, som Rusland gerne ser ændret – og dette kunne Frankrig og Tyskland ikke levere på. Hele det strategiske partnerskab med Rusland styrtede dermed i grus.
Efter Merkels apolitiske og Macrons højpolitiske tilgang til Kreml stod Europa tilbage med et tydeligt Rusland-problem, for hvem i Europa kunne med troværdighed engagere Rusland? Og lidt mere defensivt: Hvordan kunne Europa undgå at komme i en position, hvor Rusland ville udnytte sine kiler ind i europæisk politik til at splitte den atlantiske alliance og det europæiske sammenhold?
Sårbarhedens logik: Europa skal kunne mere selv
På den anden side af Den Engelske Kanal havde også Storbritannien på dette tidspunkt spillet sig selv ud over sidelinjen. Dels havde landet med Brexit skabt så megen usikkerhed omkring sin egen position i Europa, at briterne – i al fald for en rum tid – ikke ville kunne påtage sig det europæiske lederskab. Dels er det alment kendt, at London i bekymrende grad har ladet sig inficere af russiske penge – i en sådan grad, at flere observatører mener, at der er tale om en reel og massiv påvirkningskampagne fra de russiske efterretningstjenester og deres håndlangere. Det skal siges, at London nu er begyndt at rydde op i dette spørgsmål, men det er ikke let, og det er reelt kun sket som følge af invasionen i februar 2022.
For Europa handler jagten på den ,nødvendige autonomi’ altså om, at EU skal finde sine ben i forholdet til Rusland, så kontinentet kan spille med USA og ikke blive et offer for russisk manipulation. Heller ikke USA har en interesse i, at Europa står splittet tilbage, for det øger USA’s omkostninger ved lederskab og koordination. Samtidig tjener det ikke USA’s interesser, hvis Europa ikke er til at stole på: Hvis de aftaler, de kan indgå med de europæiske regeringer, ikke holder, fordi regeringernes baglande ikke er solide og velinformerede. Ansvaret for at levere denne form for politisk stabilitet og troværdighed er ganske enkelt europæisk.
Men den ,nødvendige autonomi’ handler ikke kun om forholdet til Rusland. Coronakrisen, som ramte i 2020, fangede et uforberedt EU. EU-landene havde hidtil foretrukket at holde sundhedsspørgsmål nationale og dermed mindske EU’s rolle og kompetencer på området, men COVID-19 rejste på dramatisk vis spørgsmålet om fælles handling inden for vacciner og forsyningskæder af beskyttelsesudstyr. I en rum tid var USA såvel som Storbritannien foran EU i leverancen af vacciner til deres borgere, og enkelte EU-lande (herunder Danmark) var fristet til at indgå særlige handler (med bl.a. Israel) for at skaffe sig en national fordel. Læren er, at beslutningskapaciteten i EU var for ringe, og problemet bundede i national selvtilstrækkelighed. Læren er også, at Kina instrumentaliserede COVID-19 i sit diplomati – ved at portrættere sit eget system som en effektiv problemløser, som delte sine vaccinationer med lande i Afrika og andre steder, mens EU fremstod som tøvende og sårbar over for kinesisk handlekraft.
Vi ser samme dynamik på andre områder. To skal nævnes her. Flygtningestrømme mod EU er en hovedudfordring, som bl.a. afføder populistiske bevægelser med alt, hvad de indebærer af politisk og social disruption. Og med den forventede befolkningstilvækst på det afrikanske kontinent er det bestemt ikke en udfordring, der vil blive mindre i fremtiden. EU har derfor en hovedinteresse i at styrke indsatsen i de konfliktramte transitlande, som flygtningene kommer igennem (ikke mindst Syrien og Libyen), og indlejre denne indsats i en fælles politik for bevogtningen af de ydre grænser og håndteringen af flygtninge internt i EU. Ingen af delene sker nu. Selvom EU med styrkelsen af Frontex’ mandat i 2019 nu har fået sit eget stående grænse- og kystvagtkorps, der i 2027 vil nå op på 10.000 mand, vidner de mange anklager om ulovlige pushbacks – hvor flygtninge/migranter med fysisk magt skubbes tilbage over grænsen og de facto fratages rettes til at anmode om asyl i EU – om, at de europæiske lande stadig er meget langt fra at have udviklet en fælles kultur for og syn på bevogtningen af de ydre grænser. Det samme gør sig gældende på asylområdet, hvor utallige forsøg på at reformere Dublinforordningen har slået fejl. Som en konsekvens er flere af EU-landene blevet stadig mere opfindsomme, når det kommer til tiltag, der skal sikre, at det vil være mere attraktivt for asylansøgere at søge mod et af de andre medlemslande i stedet, hvilket det britiske og det danske asyleventyr i Rwanda er tydelige eksempler på.
Og ganske bekymrende må man konstatere, at den russiske tilstedeværelse er langt stærkere end den europæiske i mange af de nøglelande, der ligger på de primære migrationsruter til EU. Det er selvfølgelig ikke ensbetydende med, at Rusland kan kontrollere flygtninge- og migrationsstrømmene, men Putin kan givetvis påvirke betingelserne for dem som en del af Ruslands hybride krigsførelse mod Europa – ligesom vi så det med grænsekonflikten mellem Polen og Belarus.
Et andet område, der vækker bekymring, er EU’s militære kapacitet. Det er givet, at europæerne skal kunne mere militært, bl.a. fordi USA’s geopolitiske skifte til Asien ad åre vil stille større krav til europæiske bidrag. Her er der sket visse forbedringer. Som et supplement til det operationelle element af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik har EU over de seneste år tilføjet en kapacitetsopbyggende dimension til dette samarbejde. Man har bl.a. etableret en Europæisk Forsvarsfond under EU-Kommissionen samt et investeringsprogram for militær mobilitet under PESCO-samarbejdet. Begge taler ind i et bredt EU-NATO-samarbejde på den måde, at forsvarsfonden skal tilvejebringe en effektiv og konkurrencedygtig forsvarsindustriel sektor, mens investeringsprogrammet skal sørge for, at allierede militære styrker kan bevæge sig fra A til B uden nævneværdige problemer. Det kunne være fra belgiske og hollandske havnebyer til Polen og Baltikum eller fra Frankrig til Sortehavslandene Rumænien og Bulgarien. Det kræver investeringer i broer, veje, jernbaner og energiforsyning samt smidige regelsæt for transport af ammunition og våben på tværs af grænser.
Mange danske partier og markante politikere stoler ikke for alvor på EU og spiller ofte NATO op som en hjørnesten, hvorfra den politiske frelse udgår
_______
På trods af disse fremskridt, som bestemt kan ende med at blive vigtige løftestænger for EU-landenes bestræbelser på at leve op til NATO-målsætningen om at bruge minimum 2 pct. af deres BNP på forsvar, lider de europæiske landes forsvarsindkøb stadig under en udpræget grad af silotænkning. Der er simpelthen ikke en kultur for, at man skæver til nabolandene og deres investeringer forud for store forsvarsinvesteringer. Konsekvensen heraf er – stadig – manglende koordination og en udpræget grad af duplikation i indkøbet af militært isenkram, som i sidste ende er skyld i en begrænset fælles forsvarsevne trods store investeringer på tværs af medlemslandene.
I alle disse spørgsmål – fra Rusland over Kina og fra COVID-19, energi, flygtninge og til militær kapacitet – gælder det, at debatten om EU-autonomi i høj grad er levende. Det er ikke længere et spørgsmål om EU vs. NATO. En sådan modsætning vil åbenlyst forringe EU’s vilkår og åbne for yderligere ekstern manipulation. Det er derimod et spørgsmål om et effektivt transatlantisk partnerskab vs. europæisk uformåenhed. Sidstnævnte vil føre til amerikansk egenrådighed og i sidste ende frustration på begge sider. Førstnævnte vil føre til et mere modent og ligeværdigt partnerskab, hvor politik kan bygges på afklarede og langsigtede interesser.
Stoler danske politikere stadig mere på NATO end på EU?
Den nye ,store debat’ kan forekomme lettere at håndtere end den gamle. At der i udgangspunktet er større enighed om nødvendigheden af et tæt samarbejde mellem EU og NATO, er dog ikke det samme som, at det vil blive en let øvelse at udføre i praksis. Denne gang er der en del flere ubekendte, mens konsekvenserne af en fiasko også vil være langt større, end det var tilfældet under den første debat.
Vi ved, at USA fra 1990 til i dag har ønsket at fastholde sin status som europæisk magt. Den første ,store debat’ handlede dermed om detaljerne i dette lederskab, også selvom bølgerne til tider gik højt. Den næste ,store debat’ vil finde sted med en højere grad af usikkerhed. Vil USA om nogle år, om 10-15 år, stadig ønske at være en europæisk magt?
Man behøver ikke at forestille sig Donald Trumps tilbagevenden til Det Hvide Hus for at se scenariet for sig. Det Republikanske Parti rummer flere politiske kræfter, som har samme skeptiske holdning til Europa som Trump. I deres optik lider Europa af Tysklands militære svaghed og afhængighed af at importere energi fra den ene diktator (Rusland) for at sælge biler til den anden (Kina). Og det er ikke kun et spørgsmål for Det Republikanske Parti. Også stemmer i det strategiske analysemiljø slår på, at USA strækker sig for langt – de brænder for mange penge og kræfter af, i forhold til hvad de har at gøre godt med. Dette imperial overstretch kombineres med en langsigtet vurdering af Kina som den voksende og varige trussel mod USA, og konklusionen er, at når det gælder Europa, skal USA koble sig fra. Dog ikke helt og aldeles, men USA skal i højere grad ligge offshore og lade europæerne gøre deres eget arbejde. Lige nu går USA forrest i støtten til Ukraine, men ifølge denne logik skulle europæerne tage over, når den militære situation er afklaret: Europa vil således skulle levere partnerskab og genopbygning, et integreret marked for handel og arbejdskraft samt finansiering af de sikkerhedsgarantier, som de store vestlige lande vil stille i udsigt.
Skal den næste ,store debat’ lande godt, kræver det en europæisk vilje til at tage ansvar og lederskab. Og måske er der tegn på, at vi kan være optimistiske. Europæernes forsvarsvilje ser endelig ud til at være vækket af Ruslands voldsomme aggression i Ukraine. Og Ruslands politiske manipulation af energi- og fødevareforsyninger er i tillæg så åbenlyse forsøg på afpresning, at også her er rygraden styrket i Europa. Sanktionerne mod Rusland holder, og Europa vil efter alt at dømme ikke bukke under for en kold vinter.
Mere langsigtet er det opmuntrende at se, hvordan Europa og USA har iværksat en dyb og seriøs dialog om ny teknologi, demokrati og sikkerhed. Noget af denne dialog kører i regi af et fælles Trade and Technology Council, som EU og USA oprettede i 2021. Andet foregår i regi af NATO, som netop har oprettet et innovationsprogram for forsvarsteknologi (DIANA) samt en kapitalfond, som skal styrke investeringer på området. Kort sagt, Europa og USA samarbejder på mange måder meningsfuldt via både EU og NATO. Nøglen for Europa er at levere stærkt og substantielt på begge spor.
Optimismen har dog sine grænser. De nationale forskelle i Europa ligger lige under overfladen. Kan man stole på, at Frankrig vil styrke NATO i tillæg til EU? Kan man stole på, at Storbritannien vil styrke EU i tillæg til NATO? Kan man overhovedet stole på tyskerne i storpolitikken? Mens disse spørgsmål raser, importerer Ungarn vedvarende energi fra Rusland og forbereder en skyttegravskrig for at forhindre EU-Kommissionen i at tilbageholde 56 mia. kroner i økonomisk støtte grundet retsstatsbekymringer. Polen vil ikke stå tilbage i dette spil og har netop krævet op mod 10.000 mia. kroner af Tyskland i krigsskadeserstatning fra Anden Verdenskrig.
Her kan man så spekulere over, hvilken side af hegnet Danmark falder ned på. Danmark er en dedikeret NATO-allieret og efterlever altid beslutningerne i EU, hvor vi netop har droppet vores forsvarsforbehold. Danmark er samtidig markant i sin solidaritet med Ukraine, og vores interesse i de nyåbnede teknologiske dialoger på tværs af Atlanten burde være åbenlys. Når der alligevel er grund til at spekulere, skyldes det drivtømmer på den danske politiske scene fra den første ,store debat’. Mange danske partier og markante politikere stoler ikke for alvor på EU og spiller ofte NATO op som en hjørnesten, hvorfra den politiske frelse udgår.
Disse partier og politikere burde stille sig selv spørgsmålet, om ikke det var på tide at støtte princippet om flertalsafstemninger i EU’s sikkerheds- og forsvarspolitik. De bør så vide, at de hænger fast i den gamle ,store debat’, hvis deres første reaktion er at afvise tanken, med henvisning til at Danmark så risikerer at blive opslugt i et føderalt EU-projekt, som vil vende sig mod NATO. Denne bekymring er simpelthen ikke relevant. De burde i stedet tænke på konsekvenserne af at lade enkelte bagstræberiske lande – eksempelvis Ungarn i sin nuværende politiske udgave – ødelægge Europas stemme i den nye ,store debat’, nemlig debatten om at tegne Europa i både EU og NATO.
Det ville være skæbnesvangert for Europa at hænge fast i den gamle ,store debat’, når den nye ,store debat’ kræver europæisk stemme- og handlekraft inden for det transatlantiske samarbejde. Hvis lande som Danmark ikke fører an i et opgør med gamle vaner, vil Rusland få lejlighed til at bevæge sig længere ind i øst- og centraleuropæisk politik, og USA vil se desillusioneret til, mens Vesteuropa falder tilbage i en fattigere og svagere udgave af sig selv. ■
Hvis lande som Danmark ikke fører an i et opgør med gamle vaner, vil Rusland få lejlighed til at bevæge sig længere ind i øst- og centraleuropæisk politik, og USA vil se desillusioneret til, mens Vesteuropa falder tilbage i en fattigere og svagere udgave af sig selv
_______
Anne Ingemann Johansen (1988) har en ph.d. i europæisk sikkerhedspolitik og er research fellow ved Center for War Studies, Syddansk Universitet. Hun forsker i EU som sikkerhedspolitisk aktør med særligt fokus på EU’s fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, grænseagenturet, Frontex og bevogtningen af EU’s ydre grænser.
Sten Rynning (1967) er professor på Center for War Studies, Syddansk Universitet. Han forsker i geopolitik og europæisk sikkerhed og arbejder p.t. på en bog om NATO’s historie og aktuelle udvikling.
ILLUSTRATION: Paris på Bastilledagen, 11. juli 2022: Den franske hær hyldes for sine bedrifter på Hotel National des Invalides. Øverst i midten ses præsident Emmanuel Macron [FOTO: Jeanne Accorsini/SIPA/Ritzau]
![Kampen om magten: „En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb‟](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
