Jørgen Grønnegård Christensen: Sådan er kommissionerne blevet politiske instrumenter
12.10.2022
”Når der nedsættes en kommission, slår regeringen altid på, at her vil vi trække på den ypperste ekspertise inden for feltet, fordi sagen er så vigtig, at vi har brug for et velunderbygget grundlag. Hvis det så kommer til, at betænkningen bliver hældt ned af brættet, eller at regeringen går ind og plukker enkelte dele ud, så opstår spørgsmålet, om kommissionen i virkeligheden bare var nyttige idioter.‟
Interview med Jørgen Grønnegård af Anton Leopold Krogh
RÆSON: Lad os starte helt overordnet. Kommissionerne får meget medieopmærksomhed og stor bevågenhed, men hvordan ser udviklingen egentlig ud – er der flere eller færre kommissioner i dag end tidligere?
GRØNNEGÅRD: Der er færre. Faktisk klart færre end tidligere. Vi skal huske at definere, hvad en kommission er. Én ting er selve kommissionsbetegnelsen, hvor det, man normalt tænker på, er udvalg, som er politikforberende eller lovforberedende. Ser man på udviklingen på det punkt, så er der væsentligt færre end i fortiden. Og fortiden vil i dette tilfælde sige frem til 1980.
Fra 80’erne og fremad har man i mindre grad betjent sig af lovforberedende udvalg. Lovforberedende udvalg har haft flere betegnelser; arbejdsgrupper, udvalg og kommissioner. Af de tre betegnelser kan man sige, at kommissioner har en lidt mere ophøjet klang, men der er grundlæggende ikke nogen væsentlig forskel.
Hvad er det så, der sker netop i 80’erne?
Den traditionelle danske måde at forberede politik på var ved at nedsætte en arbejdsgruppe, et udvalg eller kommission. Den bestod typisk af embedsmænd, repræsentanter fra relevante organisationer og eksterne eksperter, som oftest ville være folk fra universiteterne. Rigtig meget af den løbende politikudvikling og mange reformtiltag blev forberedt på den måde. Det, der også karakteriserer det, var, at det var en ret langsom arbejdsform. Man tyggede tingene grundigt igennem, inden der kom en betænkning. Den betænkning var ofte ret specifik i sine formuleringer. Faktisk så specifik, at man i bilagene kunne finde et udkast til lovforslag på det pågældende område.
Det er dét, der ændrer sig fra 80’erne, men det er en glidende overgang. Det, der sker, er, at man i mindre omfang bruger lovforberedende kommissioner, og i stedet går over til at forberede politik i ministerierne selv. Det blev altså embedsmændene fra departementerne og styrelserne, der fik til opgave at forberede lovgivning, reformer og politiske udspil. Det udelukker jo ikke, at interesseorganisationer eller andre eksterne aktører bliver trukket ind i det, men de bliver trukket ind på en anden måde end tidligere. Det har ikke længere en fast, institutionel karakter, som det havde op igennem 70’erne og begyndelsen af 80’erne.
Det er den ene ting, der karakteriserer udviklingen. En anden ting, som vi særligt ser fra 90’erne og frem, er, at vi begynder at se de store, brede forlig hen over midten. Det bredte sig til mange politikområder, hvor man tidligere kun havde kendt det fra forsvarsforlig. Nu er der både gymnasieaftaler, landbrugsreformer, bankpakker og alt muligt, som bliver lavet i brede forlig på tværs af mange partier. Og koblingen til kommissionernes skiftende rolle fra 80’erne går på, at de skitser til politiske aftaler og lovforslag, der nu udarbejdes i ministerierne, bliver selve udgangspunktet for forhandlinger mellem regeringen og partierne i folketinget. Så får man et forlig, og derfra udarbejder man lovforslaget. Derfor varierer det, hvornår man konsulterer eksterne interessenter og sagkyndige.
Hvis regeringen har sat et stykke arbejde i gang, vil de gerne markedsføre sig på det
_______
Men intet er jo så fast, at der ikke er undtagelser. En gang imellem ser vi, at en regering har et specifikt emne, de ønsker undersøgt meget grundigt, og derfor nedsætter de en kommission. De får næsten altid kommissionsbetegnelsen, for at understrege seriøsiteten i emnet. Helt aktuelt vil jeg nævne tre ting: Det ene er den såkaldte ‘Reformkommission for 2. generationsreformer’, som regeringer trækker på i forbindelse med uddannelsesaspektet i ’Danmark kan mere III’-udspillet. Den kommission består – med én undtagelse – af økonomer. Så har vi ‘Fiskerikommissionen’, der lige er blevet nedsat, som skal etablere grundlaget for fremtidens fiskeripolitik. Og til sidst har vi den meget omtalte kommission, ‘Kommissionen for den glemte kvindekamp’.
Jeg vil gerne tale mere om ’Kommissionen for den glemte kvindekamp’, men jeg tillader mig at hænge fast ved det, du sagde om årsagen til et faldende antal kommissioner. Skal vi forstå det sådan, at embedsværket har overtaget noget af det arbejde, der plejede at ligge i kommissionerne?
Ja, embedsværket og Regeringen. Det indebærer ikke nødvendigvis, at der er flyttet magt fra organisationer til embedsværket, men at de skiftende regeringer i stigende grad selv tager initiativet. Af den udvikling kan vi ikke slutte, at der er sket en magtforskydning til fordel for embedsværket. Det er snarere et udtryk for, at regeringerne selv vil have mulighed for at sætte deres fingeraftryk på politikken.
For at forklare det skal vi igen tilbage til før 80’erne. Hvis du havde en kommission, der forberedte lovforslag, og gik så langt som til at udarbejde et lovudkast, der nærmest var klar til behandling i Folketingssalen, mistede det pågældende lovforslag jo noget af sin kulør, og var ikke specielt egnet til at blive markedsført til befolkningen. Hvis regeringen har sat et stykke arbejde i gang, vil de gerne markedsføre sig på det, men måske kunne det ende med at blive en helt anden regering, der vedtog forslaget, fordi arbejdet var så langsomt og grundigt. Du kan sige, at med den måde, man gør det på i dag, har regeringer langt bedre muligheder for at markere sine egne linjer, og den bliver ikke bundet af de tidlige faser af processen.
Så spørger du til, hvad der forklarer udviklingen. Jeg har ikke nogen fuldgyldig forklaring, men én ting, der er særligt karakteristisk, er processens hastighed. Det går væsentligt hurtigere i dag, end det gjorde tidligere. Ny lovgivning og ny politik forberedes i ministerierne, uden at man er tvunget til at konsultere interesseorganisationer, eksterne eksperter og specialister. Så har man mulighed for meget hurtigt at udarbejde skitser og forslag, der er i overensstemmelse med den siddende regerings intentioner. Når der så nedsættes kommissioner, ser vi også, at der typisk sættes meget korte tidsfrister sammenlignet med tidligere. Engang var det sådan, at der ikke nødvendigvis var sat en tidsramme. Arbejdet tog den tid, det nu tog. Nutidens kommissioner skal arbejde hurtigt, og det typiske er omkring et år. Til tider hurtigere, til tider langsommere.
Du var inde på, at regeringens intentioner har fået større betydning for politikudviklingen. I 2009 skrev du bogen, ’De store kommisioner: Vise mænd, smagsdommere og nyttige idioter’, sammen med to kollegaer, Asbjørn Sonne Nørgaard og Poul Erik Mouritzen. Asbjørn Sonne Nørgaard har i den forbindelse udtalt, at kommissioner er blevet politiske kampagneinstitutioner. Er du enig?
Der er meget ræson i at formulere det på den måde. Jeg vil gerne give et par eksempler. Strukturkommissionen, som nedsættes i 2003, gives en frist på et år, hvor der skulle udarbejdes en betænkning med forslag til en strukturreform. Det gjorde den, og det var et enormt arbejde. Det var ét eksempel på, at regeringen bruger kommissionen til at markedsføre sig selv. Velfærdskommissionen er også en af de kommissioner vi beskæftigede os med i bogen. Det kunne også være domstolenes strukturkommission. De havde alle sammen den karakter, at regeringen ved hjælp af nedsættelsen af en kommission, fik sat en kompleks problemstilling på den politiske dagsorden.
Der skal man føje endnu et aspekt til, udover den korrekte pointe, Asbjørn kommer med. Man bruger også kommissioner til at modne sager. Det er et udtryk, Anders Fogh Rasmussen også har brugt. For at kunne komme igennem med forandringer, skulle sagerne modnes, og det har man brugt kommissioner til. Et helt friskt eksempel er igen regeringens forslag til ændring af universiteterne i ’Danmark kan mere III’, som delvist er bygget på ’Reformkommissionen for 2. generationsreformer’ fra foråret.
I bogen bruger i billederne ‘syltekrukke’ og ‘prøveballon’ om kommissionernes arbejde. Hvordan skal vi forstå det?
Det med syltekrukkerne er dels et politisk begreb, men også i høj grad et journalistisk begreb. Når der nedsættes kommissioner, starter der en diskussion i medierne. Hvorfor gør regeringen, som den gør? Ønsker den at trække sagen i langdrag? Ønsker den at lægge sagen død, så man kan komme hen over et ubehageligt punkt? Det kan bestemt ske, men det, der også ligger i det, er, at nedsættelsen så opfattes som en forhalingsstrategi. Det er jo – ifølge vores bog – ikke tilfældet. Tværtimod viser det sig, at selvom de bliver hældt ned ad brættet af politikerne i første omgang, så bliver nogle af kommissionernes betænkninger alligevel brugt, og bliver en del af de politiske forhandlinger – bare med en vis forsinkelse.
Hvis vi nu tager velfærdskommissionen. Kommissionen beskæftigede sig blandt andet med indretningen af skattesystemet, og det var ikke noget, Anders Fogh Rasmussen ville ind i på det tidspunkt. Jeg tror vist nok, at det var samme dag, som kommissionen fremlagde sin betænkning, at Fogh sagde – og nu parafraserer jeg: “Det kommer ikke på tale – det kan I godt glemme alt om”. Alligevel gik der ikke så forfærdelig lang tid, før regeringen pillede elementer ud af kommissionen, fremsatte dem i Folketinget, og faktisk fik et bredt flertal for det. Det er i højere grad det, som ‘prøveballon’ dækker over.
Domstolsreformen kom også lang tid efter Domstolenes Strukturkommissions betænkning. Der gik adskillige år. Det var et følsomt emne, men i en ny politisk situation kunne man få forhandlet mange af anbefalingerne på plads alligevel. Alle der har siddet i en kommission ved godt, at meget af arbejdet risikerer at blive hældt ned ad brættet. Lad os bare tage ’Reformkommissionen for 2. generationsreformer’ igen. De lagde også op til en SU-reform, men det afviste regeringen med det samme.
Jeg ser derfor, at billedet er langt mere kompliceret end man ofte påstår fra journalistisk side.
Du siger at kommissionsmedlemmerne godt ved, at regeringen bare plukker det de vil, og så kritiserer de offentligt det andet. Er det netop det, der menes med ’nyttige idioter’?
Når der nedsættes en kommission, slår regeringen altid på, at her vil vi trække på den ypperste ekspertise inden for feltet, fordi sagen er så vigtig, at vi har brug for et velunderbygget grundlag.
Hvis det så kommer til, at betænkningen bliver hældt ned af brættet, eller at regeringen går ind og plukker enkelte dele ud, så opstår spørgsmålet, om kommissionen i virkeligheden bare var nyttige idioter. Blev de brugt til at dagsordensætte en bestemt politik, eller blev brugt til at legitimere en politik, som regeringen alligevel allerede havde besluttet sig for? Svaret er jo, at man ikke sidder ubesmittet i en kommission. Det øjeblik, man går ind i det, er man jo deltager i den politiske proces, selvom deltagerne ikke har den politiske hat på.
I og med at kommissioner bliver brugt politisk til at modne sager, og til at sætte dagsordener, så får de også i højere grad medieopmærksomhed
_______
Det er jo noget nær en perfekt overgang til at tale om ‘Kommissionen for den glemte kvindekamp’. Der har været megen debat om både nedsættelsen af kommissionen, kvaliteten af anbefalingerne og selvfølgelig den offentliggjorte sms-korrespondance mellem kommissionsformand og socialdemokratisk borgmester i Holbæk Kommune, Christina Krzyrosiak Hansen, og statsminister, Mette Frederiksen. To af medlemmerne er også gået direkte imod anbefalingen om tørklædeforbud i grundskolen. Kan vi se ‘Kommissionen for den glemte kvindekamp’ som kendetegnende for den moderne kommission?
Jeg tror – og håber – at det var et ad hoc-fænomen. Den er fuldstændig atypisk, hvis vi sammenligner med andre kommissioner, og det er den af flere forskellige grunde. For det første er medlemmerne ikke institutionaliserede interesserepræsentanter. Det kunne være, at man havde trukket Danmarks Lærerforening, Skolelederforeningen, eksperter fra forskningsmiljøet og folk med pædagogisk forskningsbaggrund, ind i kommissionsarbejdet. Men det gjorde man ikke. Det, man i stedet gjorde, var at håndplukke medlemmer til den pågældende opgave. Det er sikkert super kompetente mennesker, og der er heller ikke som sådan noget galt i at håndplukke medlemmer. Det er blot medlemmer med andre baggrunde, end man normalt ser i kommissioner.
For det andet lignede det kommissorium, som kommissionen skulle arbejde ud fra, ikke et normalt kommissorium. De er typisk rimelig præcise i sine formuleringer og opgavebeskrivelse – ja, ofte ret tørre, bureaukratiske tekster.
For det tredje er kommissionens utroligt stramme tidsfrister. Det forholder sig jo sådan, som jeg også sagde tidligere, at tidsfristerne er blevet kortere og kortere. Det nye består dog i, at kommissionen skulle komme med forslag allerede inden endt arbejde. Det var det, den gjorde her i september måned.
Og så en sidste ting: Den tætte kobling til regeringspartiet, som du antydede i spørgsmålet med hensyn til sms-korrespondancen. Her skal man passe lidt på i vurderingen. Kommissioner bliver nedsat med et politisk formål, og den nedsættes af regeringen. Det er helt legitimt, og det er der ikke noget nyt i. Men man plejer at gøre det med en vis afstand til det snævre partipolitiske miljø. Kontakten er normalt mellem embedsmændene i det ansvarlige ministerium, og også den ansvarlige minister. Her har vi så set, at kontakten i langt højere grad har været koblet til regeringspartiets arbejde. Før man forarges alt for meget over det, skal man huske på, at vi har en etpartiregering. Havde vi haft en koalitionsregering havde det ikke været så sandsynligt, at man havde set det vi så i dette tilfælde. Det er heller ikke noget, jeg kender fortilfælde på.
Lad os vende tilbage til opmærksomheden på kommissionerne. Når jeg spørger folk, så siger de, at de synes, der er kommet helt vildt mange kommissioner. Men du kan jo fortælle, at der er sket en ret markant nedgang i antallet af kommissioner. Hvorfor tror du, at det forholder sig sådan?
Jeg synes egentlig ikke, det er så mærkeligt, at folk kan have den opfattelse. I og med at kommissioner bliver brugt politisk til at modne sager, og til at sætte dagsordener, så får de også i højere grad medieopmærksomhed. Det gjaldt for ‘Kommissionen for den glemte kvindekamp’ – der kan man så sige, at dem, der forsøgte at slå politisk mønt på det, nok sidder med en lidt grim smag i munden. Det gik nok mildest talt ikke, som de havde håbet.
Men det kan fungere rigtig godt set fra regeringens perspektiv. Kommissionens forslag og analyser får masser af offentlig opmærksomhed, og det kan man bruge i det politiske arbejde.
Lad os tale om en anden kommission så. I foråret kom Pensionskommissionen med sine anbefalinger. Den ene lød, at “stigningen i pensionsalderen skal bremses fra 2045”. Men lige netop Pensionskommissionens anbefalinger fik ikke megen opmærksomhed – slet ikke fra politisk side. Forsøger politikere at tie politisk upopulære anbefalinger?
Ja, det kan man godt sige. I det specifikke tilfælde skal man huske på konteksten. Det trækker i virkeligheden spor tilbage til velfærdskommissionen, fordi man i 00’erne lavede aftaler om, at pensionsalderen skulle stige i takt med levealderen. Så opstod diskussionen igen i forbindelse med Arne-pensionen. Spørgsmålet om pension er jo en varm kartoffel. Så ja, det kan sagtens have spillet ind i det tilfælde.
Nu er der jo snart valg. Uden at du skal spå alt for meget om fremtiden, vil jeg alligevel spørge til, hvordan du tror, brugen af kommissioner vil udvikle sig efter valget?
Jeg vil tro, at udviklingen fortsætter. Mønsteret vi beskrev i bogen i 2009 – med færre kommissioner, som har fået en mere politisk slagside – har også fortsat indtil nu. Jeg ser derfor ikke nogen tegn på, at det indenfor en overskuelig fremtid skulle ændre sig. Men jeg kan jo tage fejl. ■
Kommissionens forslag og analyser får masser af offentlig opmærksomhed, og det kan man bruge i det politiske arbejde
_______
Jørgen Grønnegård Christensen (f. 1944) er professor emeritus i offentlig forvaltning ved Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet, medforfatter til forskningsprojektet “Når Embedsmænd Lovgiver” og var formand for den uvildige ekspertgruppe, der ledte arbejdet med at granske corona-nedlukningen.
ILLUSTRATION: Professor ved Institut for økonomi for Aarhus Universitet, Nina Smith, samt forskningsleder i Vive, Jørgen Søndergaard, formand for Akkrediteringsrådet og Danske SOSU-skoler Per B. Christensen og professor ved institut for økonomi og direktør for Firm and Industry Dynamics Research Centre på Aarhus Unviersitet, Philip Schrøder, da Regeringens Reformkomission præsnetered esine anbefaligner i rapporten Nye reformveje 1 under et pressemøde på Københavns IT-Universitet, 6. april 2022 [FOTO: Philip Davali/Ritzau Scanpix]
![Kampen om magten: „En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb‟](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
