Yücel og Hehnel: Det nye danske krigsskib mod pirateri i Guineabugten er et bidrag til den lokale indsats, men det må ikke blive en alternativ løsning

25.03.2021

Det internationale samfund har endnu ikke knækket koden for, hvordan det vestafrikanske pirateriproblem kan løses. Pirateriet er nemlig opstået på baggrund af – og trives i – flere forskellige rodfæstede problemer i regionen som korruption, arbejdsløshed og væbnet konflikt. Det er problemer, som den internationale stabiliseringsindsats i Guineabugten ikke har øje for og derfor risikerer at forværre. Det vigtigste på lang sigt er at sikre et samarbejde om pirateribekæmpelse mellem de vestafrikanske kyststater – udenlandske krigsskibe er et bidrag hertil, ikke et alternativ.

Analyse af Hüseyin Yücel og Jarl Artur Hehnel, Center for Stabiliseringsindsatser ved Forsvarsakademiet

Pirateri har atter indfundet sig i den offentlige debat, fordi problemet er eskaleret – og denne gang finder det sted i Guineabugten. Som verdens sjettestørste søfartsnation med en lang maritim tradition, der nyder godt af åben samhandel via verdenshavene, er dette naturligvis et problem for Danmark. Især, fordi der på et hvert givet tidspunkt om året er mindst 20 danskopererede skibe i netop Guineabugten.

Selvom Danmark er en småstat, har vi et klart behov for at styrke det danske stabiliseringsengagement i bekæmpelsen af denne trussel. Men, som i alle andre stabiliseringsindsatser, findes der ikke nogen snuptagsløsninger. Særligt tre faktorer besværliggør pirateribekæmpelsen: 1) piraternes ophav i Nigerdeltaet, 2) pirateriets omstillingsparathed og 3) de vestafrikanske staters suverænitet. Derfor er det nødvendigt at indtænke de vestafrikanske stater i løsningen på både kort og lang sigt. Der skal skabes et samarbejde med og mellem dem, så de på sigt kan løse problemerne selv.

Pirateri kom for alvor til at fylde i den offentlige bevidsthed, da pirater fra særligt det borgerkrigshærgede Somalia truede international skibstrafik i Adenbugten, som er det maritime, handelsafgørende bindeled mellem Europa og Asien. Det internationale samfund var tvunget til at reagere, og i et jævnt tempo mindskedes problemet. Pirateri er imidlertid igen et problem, men ikke længere med den afrikanske østkyst og Adenbugten som epicenter. Nu er det Afrikas vestkyst og en voldsomt stigende pirateritrussel i Guineabugten, hvor 40 pct. af verdens pirateriangreb og ca. 90 pct. af alle kidnapninger af søfolk finder sted.

Den stigende trussel er selvsagt dårligt nyt for den internationale handel – og dermed også for Danmark. Usikkerheden gør det dyrere for virksomheder at operere i og omkring Guineabugten grundet højere forsikringspræmier og dyre sikkerhedsforanstaltninger. En endnu større ulempe tilfalder dog de vestafrikanske stater, som går glip af svimlende summer i manglende handel pga. den maritime kriminalitet.

 

Selvom disse initiativer har varet i flere år, er antallet af piraterihændelser ikke faldet. Tværtimod går udviklingen i den forkerte retning
_______

 

De problematiske dynamikker ved Guineabugten
For at imødese denne trussel har Danmark, sammen med en lang række lande, gennem en årrække haft en stabiliseringsindsats i Guineabugten (særligt i samarbejde med Ghana og Nigeria). Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet har varslet en markant styrkelse af denne indsats. I januar 2021 forøgedes støtten til bekæmpelsen af maritim kriminalitet med 10 millioner kroner, og i marts blev det besluttet, at Forsvaret til efteråret skal deployere et skibsbidrag i form af en fregat og en SEAHAWK-helikopter.

Den internationale håndtering af truslen spænder vidt – kapacitetsopbygning, træning, nyt udstyr og indsættelse af europæiske flådefartøjer, som bidrager til patruljering og afværgelse af piraterihændelser. Men selvom disse initiativer har varet i flere år, er antallet af piraterihændelser ikke faldet. Tværtimod går udviklingen i den forkerte retning, og piraterne har vist sig stadig mere voldsparate.

Det internationale samfund har endnu ikke knækket koden for, hvordan det vestafrikanske pirateriproblem kan løses, hvilket hænger sammen med, at pirateriet er opstået på baggrund af – og trives i – flere forskellige dynamikker i regionen. Socioøkonomiske og politiske forhold (herunder korruption) skaber grundlaget – de såkaldte root causes – for pirateriet.

I takt med, at regionens stater og det internationale samfund har gennemført initiativer for at bekæmpe pirateriet, har piraterne vist sig at være særdeles omstillingsparate. Piraterne i Guineabugten har nemlig imødekommet alle indsatserne ved at forandre deres modus operandi – fx ved at foretage operationer længere væk fra kysten, i internationalt farvand, som reaktion på større patruljering langs kyststrækningen.

I modsætning til pirateriet i Adenbugten er der i Guineabugten en anderledes problemstilling, da vi her har at gøre med et mellemstatsligt klima, hvor de vestafrikanske stater generelt ikke er villige til at afgive suverænitet. Det kunne ellers skabe forudsætninger for en regional håndtering i stedet for den nuværende, hvor hver stat udelukkende koncentrerer sig om deres eget maritime domæne. Netop et sådan regionalt samarbejde er nøglen, hvis de bæredygtige løsninger skal udskibes.

 

Den lokale konflikt [i området omkring Guineabugten] har produceret en fast tilgang af våben og ikke mindst kampdygtige mænd, der ofte ikke har mange andre jobmuligheder [end pirateri] på hånden
_______

 

1) Piraternes ophav
Størstedelen af piratangrebene i Guineabugten finder sted ud for Nigerias kyst og udspringer oftest fra Nigerdeltaet, hvor Nigerfloden flyder ud og danner et sumpområde ved kysten. Deltaet omfatter jungle, skov, floder og mindre øer. Med andre ord udgør terrænet i deltaet et optimalt miljø for lyssky forretninger såsom ’piratbaser’, ’gidselopbevaring’, basal (og meget forurenende) olieraffinering og tyveri af råolie fra de mange tusinde kilometer olierørledning, som også løber igennem deltaet.

Området har i mange år været præget af ustabilitet og væbnede oprør, der udfordrer Nigerias kontrol i området, og den lokale konflikt har produceret en fast tilgang af våben og ikke mindst kampdygtige mænd, der ofte ikke har mange andre jobmuligheder på hånden. Fra deltaet sejler pirater i små fartøjer og krydser både korte og lange afstande for at angribe lokal og international skibstrafik.

Årsagerne til pirateriet skal altså ses i lyset af de gunstige forhold i regionen og blandt de individuelle stater – særligt Nigeria. Landet er rigt på olie, som udgør ca. 9 pct. af BNP og sammen med råstoffer og mineraler står for 90 pct. af landets eksport. Opdagelsen af flere olielommer gennem det seneste årti har resulteret i yderligere indtægter, men Nigerias hastigt stigende befolkning har ikke fået andel i oliepengene primært grundet udbredt korruption og et ineffektivt bureaukrati. Tværtimod har befolkningen faktisk oplevet stigende fattigdom, især i Nigerdeltaet, hvilket har medført ringe udsigter til beskæftigelse samt en generel nedadgående social og økonomisk mobilitet.

Konsekvensen er en generation af unge kvinder og mænd med meget ringe fremtidsudsigter. Det er et ideelt rekrutteringsgrundlag for piraterigrupperinger, der er sikret en lind strøm af våbenføre desperate unge mænd uden alternative indtjeningsmuligheder. Det forhold er i særdeleshed udfordrende for pirateribekæmpelsen, der langt hen ad vejen er funderet på hårdtslående virkemidler, som uanset hvordan man vender og drejer det, forbliver symptombehandling i bedste fald, mens det i værste fald vil have en decideret negativ effekt på problemet.

Pirateriet hænger altså grundlæggende sammen med de socioøkonomiske betingelser på land, og det vil kræve store politiske anstrengelser og økonomiske investeringer at adressere disse – og et sådant initiativ vil unægtelig kræve både tid og tålmodighed. Men adresseres disse grundvilkår ikke, er der høj risiko for, at piraterne blot vil overgå til eller supplere med andre lyssky forretninger såsom illegalt fiskeri, menneskesmugling og våbenhandel, hvilket tilfældet rent faktisk var i Adenbugten på den afrikanske østkyst.

 

Guineabugten stod i 2019 for 92 pct. af alle piratrelaterede kidnapninger på verdensplan
_______

 

2) Pirateriets omstillingsparathed
Piraterne har som nævnt udvist en bemærkelsesværdig omstillingsparathed, som besværliggør indsatserne imod dem. Fx har piraterne udvist en evne til at angribe mål længere og længere fra kysten – langt ude i internationalt farvand. Dette tegner et billede af pirater, der både er velorienterede om anti-pirateriindsatsernes metoder og omstillingsparate nok til at ændre egne metoder.

Selvom Nigeria er arnestedet for pirateri i Guineabugten, er pirateriet ikke kun et nigeriansk problem. Et piratfartøj, der stævner ud fra Nigerdeltaet vil ofte operere i nabolandenes farvande, hvilket besværliggør tilfangetagelse og retsforfølgelse, fordi piraterne overskrider flere landes grænser og dermed også bevæger sig ind og ud af forskellige maritime domæner og lovgivning.

Piraternes appetit for at bevæge sig langt ud på åbent hav eller ind i nabolandenes farvande, er steget i takt med, at der i Nigeria har været stigende opmærksomhed på bekæmpelsen, og der derfor også er vedtaget nogle doktriner samt lovgivning, som har gjort piratbeskæftigelsen mere besværlig.

Et andet eksempel på omstillingsparathed er piraternes foretrukne mål. Tidligere gik piraterne ofte efter olietransport og -tankere, da plyndring og videresalg af olien på det sorte marked var meget profitabelt. Målet er fortsat transportskibe, men formålet er ikke længere plyndring af olie, men derimod kidnapning af skibets besætning.

Siden 2014 har olieprisen (på råolie) været faldende, og i april 2020 kollapsede oliepriserne i takt med, at COVID-19 satte næsten alle samfund i stå. Faldet i efterspørgslen – og dermed prisfaldet – gennem de seneste 7 år har medført, at piraternes indtjening fra olie også er dalet, og i kølvandet på denne udvikling har piraterne skiftet fokus til kidnapninger af (især vestlige) besætningsmedlemmer med henblik på løsesumsopkrævning. Denne udvikling har været så voldsom, at Guineabugten i 2019 stod for 92 pct. af alle piratrelaterede kidnapninger på verdensplan.

 

De pirateriforskyldte økonomiske tab for staterne i regionen er enorme og forstærker blot de dårlige socioøkonomiske og politiske betingelser, der skaber pirateriet i første omgang
_______

 

Frygten for kidnapning og plyndring har også haft en lammende effekt på (lovligt) fiskeri i regionen, ligesom kommerciel aktivitet til søs sker i skyggen af frygt for piratangreb. De pirateriforskyldte økonomiske tab for staterne i regionen er enorme og forstærker blot de dårlige socioøkonomiske og politiske betingelser, der skaber pirateriet i første omgang.

Indsatsen på området er todelt. På den lange bane skal de socioøkonomiske betingelser for pirateri adresseres og udbedres, men det er også nødvendigt at agere her og nu, bl.a. gennem et midlertidigt flådebidrag, hvilket fra dansk side også er på vej. Men for at imødegå pirateriet er der også behov for, at kyststaterne omkring Guineabugten er i stand til at samarbejde og dele information om piraterihændelser – foruden et generelt kapacitetsløft. Det er hér, de internationale og herunder de danske stabiliseringsindsatser kommer på banen.

3) Staternes suverænitet
På en lang række punkter er der forskelle mellem Øst- og Vestafrika, som betyder, at tiltagene fra øst, som lykkedes med at reducere pirateri i Adenbugten, ikke blot kan kopieres til Vestkysten og Guineabugten. For det første er staterne i Vestafrika generelt tilbageholdende med at afgive suverænitet til overstatsligt samarbejde. Selvom staterne varierer i kapacitet og styrke, er der ingen af dem, der på samme måde som Somalia er kollapset, og derfor er det både nødvendigt og fordelagtigt at samarbejde med dem.

Dog betyder staternes tilbageholdenhed overfor suverænitetsafgivelse konkret, at Guineabugtens stater som regel nægter at lade private, bevæbnede sikkerhedsvagter befinde sig på skibe, der sejler i deres territorialfarvand. Dette betyder, at internationale flådefartøjer ikke kan sejle i kyststaternes suveræne farvande med vagter ombord, og selv nabolandenes skibe kun kan overskride de maritime grænser, såfremt der forefindes en specifik aftale, eller hvis nabolandet er repræsenteret med en forbindelsesofficer på skibet.

 

Pirateribekæmpelse i Vestafrika vedrører flere statslige aktører [end i øst], og det stiller større krav til dialog, samarbejde og informationsdeling. Det komplicerer selvsagt indsatsen og samarbejdet herom
_______

 

For det andet er der forskel på handelsskibenes generelle ærinder. Farvandet øst for Afrika er primært en transitkorridor mellem Asien og Europa, mens handelsskibe, der sejler i Guineabugten, oftere har lokale havne som destination eller afrejsepunkt. Det betyder, at der i højere grad skal tages hensyn til de respektive stater, og de derfor skal inddrages som samarbejdspartnere i dele af løsningen på pirateriproblemet, hvis bekæmpelsen på kort- og mellemlang sigt skal være effektiv.

Heldigvis har staterne selv iværksat en række initiativer og samarbejder om håndteringen af maritim kriminalitet, og de seneste år har budt på flere eksempler, hvor det rent faktisk er lykkedes staterne at nedsætte antallet af pirateriangreb lokalt gennem koordination og informationsdeling. For det tredje er der relativt mange stater i Vestafrika med mindre kystlinjer, mens der i øst er færre stater med længere kyststrækninger. Det betyder, at pirateribekæmpelse i vest vedrører flere statslige aktører, og det stiller større krav til dialog, samarbejde og informationsdeling. Det komplicerer selvsagt indsatsen og samarbejdet herom.

Hvad er løsningen?
En forandring af de socioøkonomiske og politiske vilkår, som danner fundamentet for pirateri i området, er selvsagt komplekst, dyrt og langvarigt. Som nævnt ovenfor er den konkrete håndtering af hændelserne til søs vanskelig, fordi den besværliggøres yderligere af staternes begrænsede kapaciteter til at operere imod pirateri. Det hænger selvfølgelig sammen med, at det er dyrt at anskaffe og opretholde en flåde. Alt i alt er mulighederne derfor få, og det betyder, at staterne i området bliver nødt til at samarbejde for at få bugt med problemet.

I 2013 gik 25 vestafrikanske lande sammen i et initiativ, der netop skulle facilitere et sådant samarbejde. Initiativet søsatte ’Yaoundé Arkitekturen’, som blev rammeværket for regionalt samarbejde om maritim sikkerhed. Formålet var at skabe et institutionaliseret mellemstatsligt samarbejde og at etablere maritime zoner med et multinationalt center i hver, som skal koordinere staternes informationsudveksling og afhjælpe koordinationsproblemer. Implementeringen af arkitekturen er dog gået for langsomt.

 

Kritikken af antipirateri-initiativer lyder ofte på, at de grundlæggende årsager til pirateri ikke bliver adresseret i nødvendigt omfang
_______

 

Der mangler fortsat en effektiv informationsudveksling, som fx kunne bruges til at spore piratfartøjer på tværs af zoner og nationale farvand, og der eksisterer fortsat ikke en effektiv mellemstatslig, juridisk struktur, der kan retsforfølge pågrebne pirater, fordi de fleste lande i regionen ikke har implementeret en egentlig anti-piraterilov. Resultatet er derfor, at rederierne og andre kommercielle aktører til søs grundlæggende – og berettiget – ikke har tillid til de lokale landes evne til at reagere på piraterihændelser.

Kritikken af antipirateri-initiativer lyder ofte på, at de grundlæggende årsager til pirateri ikke bliver adresseret i nødvendigt omfang. Den kritik har uden tvivl sin berettigelse, men en sådan indsats målrettet root causes vil være både langvarig og omfattende. På bundlinjen står dog, at truslen mod de kommercielle aktører ikke vil forsvinde foreløbigt, og at dyre sikkerhedsforanstaltninger for maritime virksomheder fortsat vil være nødvendige i fremtiden – og her taler vi fx 818 millioner amerikanske dollar i 2019, så det er ikke små omkostninger.

Selvom staterne i Vestafrika står overfor kolossale udfordringer, hvad angår socioøkonomiske rammebetingelser samt staternes kapacitet og evne til at reagere på hændelser, har de dog vist interesse og evne til at gøre noget ved problemet. Siden internationale indsatser aldrig er permanente, bør Danmarks indsats med et krigsskib derfor suppleres med en stabiliseringsindsats med fokus på at styrke det regionale samarbejde landene imellem – og også samarbejdet mellem rederierne og staterne. Kun på den måde kan indsatsen blive bæredygtig.

Center for Stabiliseringsindsatser på Forsvarsakademiet arbejder i øjeblikket med stabiliseringsprojekter inden for netop disse strukturer, der gerne skulle resultere i, at et dansk krigsskib bliver mere end symptombehandling på den lange bane. Projektet skal gå efter at facilitere dialog imellem regionens aktører for at løse de strukturelle udfordringer, som det mellem- og overstatslige samarbejde har mødt.

 

Det [er] fra det internationale samfunds side nødvendigt at have et mindset, der både fokuserer på at løse problemet her og nu og samtidig gøre staterne i stand til at samarbejde og varetage opgaven selv fremadrettet
_______

 

På det operative område ser vi i øjeblikket forbedringer, da Nigeria har meldt ud, at man vil investere i større flådekapaciteter. Men resultatet af denne kapacitetsopbygning vil være begrænset, så længe kyststaternes koordination af pirateriindsatsen ikke har velfungerende informationsdeling. Der findes her en fare for, at pirateri i højere grad vil søge mod andre farvande end det nigerianske, og det forstærker behovet for et effektivt og fælles juridisk rammeværk til bekæmpelsen af det grænseoverskridende aspekt af pirateriet – så man kan pågribe og retsforfølge pirater uanset hvilket farvand, de måtte befindes sig i.

For at sikre en langvarig og bæredygtig løsning, er det fra det internationale samfunds side nødvendigt at have et mindset, der både fokuserer på at løse problemet her og nu og samtidig gøre staterne i stand til at samarbejde og varetage opgaven selv fremadrettet. Grobunden for disse indsatser er allerede lagt, og de internationale donorer gør en hel del. Stabilisering hænger derfor sammen med informationsudveksling og samarbejde i de allerede eksisterende strukturer – som fx rammeværket ’Yaoundé.

Netop her kan Danmark bidrage til at skabe dialog mellem de vestafrikanske kyststater, så de kan imødekomme de strukturelle og juridiske udfordringer, som hæmmer samarbejdets udvikling henimod et effektivt pirateribekæmpende samarbejde. Dette er nødvendigt foruden indsættelsen af et skibsbidrag og hjælp til kapacitetsopbygning, hvis Danmark skal være med til at skabe rammebetingelserne for sikker og fri sejlads i Guineabugten. ◼

 

Danmark [kan] bidrage til at skabe dialog mellem de vestafrikanske kyststater, så de kan imødekomme de strukturelle og juridiske udfordringer, som hæmmer samarbejdets udvikling henimod et effektivt pirateribekæmpende samarbejde
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland