Trine Flockhart i RÆSONs trykte sommernummer: NATO’s næste front går gennem NATO
14.06.2021
NATO står ikke alene over for ydre fjender, men også over for interne ’demokratiske tilbagefald’ i flere medlemsstater. Dette er et fuldstændig uforudset problem, der risikerer at underminere alliancens selvforståelse og så tvivl om både dens værdigrundlag, sammenhold og fortsatte eksistens.
Af Trine Flockhart
Der er store forventninger til NATO-topmødet den 14. juni, som bliver den første egentlige policy-orienterede forsamling af alliancens stats- og regeringsledere, efter at Donald Trump i 2018 torpederede det stort anlagte topmøde i forbindelse med indvielsen af NATO’s nye hovedkvarter.
Trumps opførsel på flere vigtige møder i sommeren 2018 – ud over NATO-mødet, også G7-mødet i Canada og ikke mindst hans møde med Putin i Helsinki – var så foruroligende, at NATO efterfølgende ikke turde holde en ordentlig 70-års fødselsdagsfest i 2019, af frygt for hvad den utilregnelige præsident kunne finde på. Siden da har NATO’s generalsekretær, Jens Stoltenberg, på solid diplomatisk vis forsøgt at holde skansen og en lav profil, alt imens Trump rettede den ene bredside efter den anden mod alliancen, som han kaldte forældet. I 2017 nægtede han at bekræfte USA’s forpligtelse til Artikel 5 i Den Nordatlantiske Traktat, den såkaldte musketéred, som er hele organisationens grundprincip. Dertil kom de meget kontante angreb på de NATO-lande – herunder Danmark – der ikke lever op til løftet om at bruge mindst 2 pct. af BNP på forsvaret.
Det er tvivlsomt, om NATO kunne have overlevet yderligere fire år, hvis Trump havde vundet præsidentvalget i november 2020. Selvom kritikken af europæernes lidet imponerende bidrag til det fælles forsvar ganske vist er berettiget, var måden, meddelelsen blev leveret på, til stor skade for NATO. Gennem sine fire år på posten som præsident formåede Trump at så tvivl om NATO’s sammenhold og at sætte NATO i den prekære situation, at alliancens ledende nation tilsyneladende ikke bakkede op om alliancens værdier, dens etablerede procedurer og dens politiske rolle, nedfældet i præamblen til Den Nordatlantiske Traktat, som at sikre ’demokrati, frihed og retsprincipper’. I nogle tilfælde så det på bizar vis ud, som om Trump havde mere tilfælles med NATO’s modstander Ruslands Vladimir Putin end med vigtige allierede, som fx Tysklands Angela Merkel, Frankrigs Emmanuel Macron, Canadas Justin Trudeau eller (indtil Boris Johnson) Storbritanniens Theresa May.
Heldigvis for NATO vandt Joe Biden præsidentvalget og var hurtig til at erklære: ”America is back”. Efter Bidens lidt over 100 dage i Det Hvide Hus ser det endelig ud til, at NATO igen har en leder og en mulig fremtid. For man skal ikke være tvivl: Uden USA’s lederskab er der ikke et NATO.
Fremtiden er her
Detaljerne i Bidens udenrigspolitiske linje er stadig under udvikling. Både præsidenten og hans udenrigsminister, Antony Blinken, har gjort det klart, at de ikke har i sinde at styrte hovedkulds ud i store udenrigspolitiske tiltag, men at USA’s udenrigspolitik vil blive diplomatisk og balanceret – især i forholdet til Kina og Rusland.
Ud over enkelte tiltag, som fx USA’s tilbagevenden til Parisaftalen, genoptagelsen af forhandlinger med Iran om landets atomprogram samt den klare udmelding om, at USA afslutter den 20 år lange krig i Afghanistan, har Biden forståeligt nok mest fokuseret på de mange indenrigspolitiske udfordringer, som USA står over for.
Over for Rusland og Kina kan man dog gisne om en udenrigspolitisk linje, der ligger et sted mellem Obamas på nogle punkter lidt naive udenrigspolitiske tilgang og Trumps konfrontatoriske linje over for Kina og (upassende) venskab med Rusland.
I nogle tilfælde så det på bizar vis ud, som om Trump havde mere tilfælles med NATO’s modstander Ruslands Vladimir Putin end med vigtige allierede, som fx Tysklands Angela Merkel, Frankrigs Emmanuel Macron, Canadas Justin Trudeau eller (indtil Boris Johnson) Storbritanniens Theresa May
_______
I et foreløbigt dokument, der opridser en midlertidig strategi – interim strategic guidance – giver Biden-administrationen et overblik over de vigtigste udenrigspolitiske prioriteter, hvoraf det klart fremgår, at reparation af alliancen og det multilaterale system er en udenrigspolitisk prioritet – ikke kun fordi europæerne har brug for USA til deres forsvar, men fordi Biden er klar over, at USA i stigende grad har brug for sine europæiske allierede til at møde de mange store og nye udfordringer, der ligger forude.
Men forberedelserne til NATO’s fremtid er allerede sat i gang. Det nye og foranderlige strategiske miljø blev den 1. december 2020 opridset i en ekspertgrupperapport med titlen NATO 2030: United for a new Era. Rapporten blev bestilt af Stoltenberg i kølvandet på NATO’s neddroslede fejring af den runde fødselsdag i London i december 2019. Mødets store samtaleemne var Macrons artikel i The Economist, hvor han havde erklæret alliancen for ’hjernedød’. Ekspertgruppen fik specifikt til opgave at komme med nye perspektiver og visioner for, hvordan NATO kan styrke sin strategiske og politiske rolle i en tid præget af store forandringer. Gruppen skulle altså IKKE vurdere eller komme med forslag til NATO’s militære dimension, men forholde sig til ’NATO’s hjerne’ med fokus på bl.a. alliancens sammenhold, politiske koordinering, position i forhold til eksterne aktører som fx Rusland og Kina og NATO’s beslutnings- og tilpasningsevne.
Med sine næsten 140 konkrete forslag og anbefalinger er rapporten ganske omfangsrig og helt på det rene med, at NATO står over for nogle kæmpemæssige udfordringer, der fordrer, at organisationen formår at omstille sig til det forandrede strategiske miljø, der allerede nu er et faktum, men som forventes at blive endnu mere turbulent.
En af ekspertgruppens vigtigste anbefalinger er, at NATO bør revidere sit ’strategiske koncept’. NATO’s strategiske koncept er alliancens operationelle retningslinjer for, hvordan alliancen bør gebærde sig i det aktuelle strategiske miljø inden for Den Nordatlantiske Traktats retningslinjer og kerneværdier. NATO har gennem sine 72 år haft syv strategiske koncepter – vedtaget i 1949, 1952, 1957, 1968, 1991, 1999 og 2010. Selvom datoerne indikerer, at et strategisk koncepts levetid er omkring et årti, er opdateringer af det strategiske koncept styret af forandringer i det strategiske miljø, og de er altså ikke tidsbestemt.
Man har længe ment, at det nuværende strategiske koncept kunne bruge en opdatering – det fokuserer i meget høj grad på mulighederne for samarbejde og partnerskaber og refererer fx stadig til Rusland som en ’strategisk partner’ og nævner slet ikke Kina. Det nuværende strategiske koncept antager som en selvfølgelighed, at den liberale internationale orden – under ledelse af USA – er fundamentet for verdens udvikling.
På disse punkter gør ekspertgrupperapporten det klart, at den liberale orden er i forandring, og at et opdateret strategisk koncept bør genoverveje forholdet til Rusland, og i særdeleshed, at NATO må overveje, hvilke sikkerhedspolitiske udfordringer Kina udgør. Rapporten peger især på nødvendigheden af at monitorere Kinas og Ruslands aktiviteter inden for cyberområdet, disinformation, teknologi og politisk indflydelse. Desuden anbefaler den, at Kina inkluderes i fremtidige våbenkontrolforhandlinger – især på det nukleare område. Samtidig lægger rapporten vægt på muligheden for at åbne for konstruktiv dialog med Kina, men også på større koordinering blandt NATO’s medlemmer og partnere i Stillehavsregionen (Australien, New Zealand, Sydkorea og Japan) om eventuelle sikkerhedstrusler fra Kina. Kina reagerede på rapporten ved at udtrykke forhåbning om, at NATO vil se Kinas udvikling i et objektivt og positivt lys. Der er næppe tvivl om, at spørgsmålet om, hvordan NATO skal forholde sig til Kina, vil blive et af de helt store NATO-spørgsmål fremover.
At det strategiske koncept fra 2010 har brug for en opdatering, ses også i, at det ikke har meget at sige om de emner, der i dag står højt på den sikkerhedspolitiske dagsorden – emner som klimaforandringerne, Arktis, fake news, demokratisk tilbagefald og den rivende udvikling i teknologier med forstyrrende potentiale inden for fx cyberområdet eller udviklingen af autonome våbensystemer og teknologier.
Grunden til, at det strategiske koncept ikke er blevet opdateret til trods for det ellers tydelige behov, er, at der ikke var appetit på at starte en så vigtig proces, mens Trump var præsident
_______
Disse emner åbner alle for store problemstillinger omkring beslutningsprocesser, åbenhed, kontrol – ja, selv etiske spørgsmål ift. hvordan feltet mellem mennesket og maskinen kan/skal styres. Muligheden for demokratiske tilbagefald nævnes slet ikke i det gamle strategiske koncept, og selvom nye teknologier og nye former for trusler altid har haft NATO’s bevågenhed, er den teknologiske udvikling nok løbet hurtigere end ventet og har givet et spoilerpotentiale til langt flere, inklusive ikkestatslige, aktører.
Grunden til, at det strategiske koncept ikke er blevet opdateret til trods for det ellers tydelige behov, er, at der ikke var appetit på at starte en så vigtig proces, mens Trump var præsident.
Et internt værdiskred
Ekspertgruppens opdrag var som sagt at fokusere på NATO’s politiske rolle, som ifølge traktaten indebærer, at NATO sikrer demokratiet, friheden og retsprincipperne – selvom dette fælles værdigrundlag sjældent trækker de store overskrifter og ofte mødes med skuldertræk og ligegyldighed uden for alliancens interne kreds og NATO-forskere, der hellere taler om militært isenkram.
Det er dog tydeligt, at NATO’s to roller – den militære og den politiske – hver især har spillet en vigtig rolle for, at alliancen har kunnet nå en så fremskreden alder som 72 år. Det faktum, at NATO kunne påberåbe sig en politisk rolle, var uden tvivl årsagen til, at NATO ikke lukkede og slukkede efter afslutningen på Den Kolde Krig.
Betydningen af NATO’s værdimæssige grundlag blev allerede stadfæstet umiddelbart efter underskrivningen af Den Nordatlantiske Traktat i 1949. Her understregede den siddende amerikanske udenrigsminister, Dean Acheson, over for medlemmerne af Senatets udenrigsrelaterede komité, at Den Nordatlantiske Traktat var ”en bekræftelse af de moralske og åndelige værdier, som vi har fælles”. Ifølge ekspertgrupperapporten er det, at NATO forbliver ”bundet til de grundlæggende værdier […] den vigtigste faktor til at sikre alliancens eksistens”. Gruppen fastslår også, at ”den fælles demokratiske identitet er det, der adskiller alliancen fra de vigtigste trusler og udfordringer, NATO står over for”.
Opdraget fra generalsekretær Stoltenberg om at fokusere på den politiske del af NATO’s virkeområde er bemærkelsesværdig. Især fordi der foreligger et klart historisk mønster i NATO’s udvikling: Når der er en tydelig ekstern trussel, er NATO’s rolle som en militær forsvarsalliance i højsædet. I perioder med et mere diffust trusselsbillede, som efter 1989, har NATO’s rolle som en politisk organisation og et værdifællesskab fået langt større bevågenhed. De strategiske koncepter under Den Kolde Krig var militær-strategiske dokumenter, hvorimod de strategiske koncepter efter Den Kolde Krig har været langt mere politiske. Dette historiske mønster fremstår klart i de syv hidtidige strategiske koncepter.
Taget i betragtning at det nuværende strategiske miljø forandrede sig fundamentalt i 2014 med besættelsen af store dele af Irak og Syrien af Islamisk Stat og Ruslands militære aktion i det østlige Ukraine og annektering af Krim, er der næppe tvivl om, at NATO’s militære rolle har fået et comeback, og at det er den militære rolle, der har været i højsædet siden 2014. Det kan derfor virke ulogisk, at ekspertgruppen blev bedt om at fokuserer på NATO’s politiske rolle.
Men grunden fremgår tydeligt af rapportens 67 sider. Ekspertgruppen viser især stor bekymring for de demokratiske tilbagefald, der kendetegner adskillige af alliancens egne medlemslande. Selvom rapporten naturligvis ikke kritiserer enkelte medlemslande (for det gør man ikke i NATO), er det tydeligt, at der er en stor bekymring over, hvordan illiberale politiske tiltag kan anses som en konkret trussel mod alliancens politiske sammenhold og dens evne til at leve op til sine egne værdier – demokrati, frihed og retsprincipper. Selvom NATO ikke altid har levet op til demokrati-forpligtelsen (Portugal var et stiftende medlem under diktatoren António de Oliveira Salazar, og Grækenland og Tyrkiet har trods vekslende demokratisk forankring været med i 60 år), gør rapporten det krystalklart, at demokratisk tilbagefald er et alvorligt problem, der udfordrer alliancen helt fundamentalt.
NATO’s historiske tolerance over for udemokratiske medlemsstater er i dag en pinlig affære, der kan forklares med, at den fandt sted under de ekstreme forhold, der var gældende under Den Kolde Krig, hvor der ikke herskede tvivl om NATO’s ydre fjende. Samme undskyldning kan ikke bruges i dag, eftersom NATO’s narrativ og selvforståelse siden 1989 klart tilkendegiver, at NATO er en alliance af demokratier, der hviler på fælles værdier. Hele NATO’s eksistensgrundlag efter Den Kolde Krig har været aktivt at fremme demokratiske værdier gennem partnerskaber og at etablere en optagelsesproces for nye medlemmer, der sikrer, at de fastholder de nødvendige demokratiske egenskaber og fuldt bakker op om de fælles værdier. I 1990’erne og 2000’erne fungerede processen tilsyneladende virkelig godt. Ingen havde forestillet sig, at et land kunne forkaste demokratiet, når først det var opnået.
Begrebet demokratisk tilbagefald er derfor et nyt, vigtigt begreb i NATO (og i EU), eftersom fænomenet nu ser ud til at finde sted i alliancens egne rækker. Dette er et fuldstændig uforudset problem, der risikerer at underminere alliancens selvforståelse og så tvivl om dens værdigrundlag, sammenhold og fortsatte eksistens.
Faktum er, at det demokratiske styre i dag er i krise i mange etablerede demokratier og i flere medlemslande som Tyrkiet, Ungarn og til dels Polen, hvor muligheden for demokratiets kollaps – eller tilbagefald – ikke længere er utænkelig. Selv nogle af de ældste demokratier – USA, Storbritannien og Frankrig – oplever svækket tillid til deres demokratiske institutioner og betydelige forstyrrelser i deres samfund. Frygten er, at hvis angrebet på Capitol i januar kunne finde sted i USA, kan noget lignende ske hvor som helst.
Med andre ord ses der nu en begyndende forståelse for, at de uventede politiske forandringer i nogle af NATO’s medlemsstater ikke alene har påført alliancen en helt ny slags politisk krise, men også en voksende erkendelse af, at dén udvikling godt kan gå hen og blive et kæmpe problem for NATO. Fremkomsten af højreorienteret, autoritær populisme og en begyndende mainstreaming af national(istisk) politik er ikke længere kun en fjern risiko. Det er blevet til en realitet med potentiale til at ændre længe etablerede partipolitiske tilhørsforhold og demokratiske institutioner. Derfor er der en reel fare for en politisk splittelse inden for alliancen, som vil gøre det svært at opretholde både NATO’s sammenhold og forankring i demokratiske principper.
Hvordan værdifællesskaber dør
Historisk set har NATO været utrolig god til at reagere på et skiftende eksternt strategisk miljø og at møde en tilsyneladende uendelig strøm af kriser. Det er kvaliteter, der uden tvivl gør NATO til en tilpasningsdygtig (resilient) institution. Til trods for NATO’s langsommelige, konsensus-baserede beslutningsproces anses organisationen for at være usædvanlig forandringsparat og for at have en bemærkelsesværdig evne til at tilpasse sig ved fx at ændre strategisk retning, udvide både det operationelle anvendelsesområde, sin medlemskreds og sit kompetencekatalog. NATO’s styrke, levedygtighed og resiliens sikrer evnen til at kunne tilpasse sig og at komme ikke bare ’levende’, men fornyet igennem kriser.
Men historisk har størstedelen af NATO’s kriser været forbundet med rollen som militær forsvarsalliance. Bortset fra den pinlige affære med Portugals medlemskab har NATO ikke oplevet kriser, der udfordrer værdifællesskabet.
Faktum er, at det demokratiske styre i dag er i krise i mange etablerede demokratier og i flere medlemslande som Tyrkiet, Ungarn og til dels Polen, hvor muligheden for demokratiets kollaps – eller tilbagefald – ikke længere er utænkelig
_______
I de tilfælde hvor NATO-medlemmer kan have forskellige interesser – fx i spørgsmålet om brug af atomvåben – har NATO-medlemmer fulgt en etableret praksis om ikke at stille spørgsmål, der kan drage opmærksomhed til uenigheder eller divergerende interesser, alt imens NATO har bedyret, at alliancen hviler på et solidt fælles værdigrundlag. Opretholdelsen af sammenhold har været alfa og omega.
Sondringen mellem at være en forsvarsalliance og et værdifællesskab er vigtig, fordi de to opererer på forskellige måder og tilbyder NATO forskellige muligheder – både for at håndtere kriser og for at tilpasse sig. Man skal også være opmærksom på, at de to har meget forskellige kriterier for succes, og at deres eksistensgrundlag ikke er ens. Hvor forsvarsalliancer evalueres i forhold til deres evne til at forsvare sig mod en fælles trussel, evalueres et værdifællesskab i forhold til medlemmernes engagement og opbakning til de fælles værdier. Forsvarsalliancer dør, når de mister deres fælles fjende, mens værdisamfund dør, når deres værdier ikke længere er relevante eller delte. Demokratisk tilbagefald hos NATO’s medlemsstater er derfor en eksistentiel trussel mod organisationen.
Problemet i NATO’s nuværende situation er, at tilpasning og forandring i NATO’s militære rolle som forsvarsalliance er langt nemmere, end tilpasning og forandring er i NATO’s politiske rolle som værdifællesskab. Kriser i NATO’s militære del løses ved at anskaffe nyt militært isenkram eller aftale nye militære doktriner. Selvom dette helt givet er en krævende, kostelig og langsommelig proces, har NATO’s medlemmer altid formået at samles omkring sådanne initiativer. Kriser i NATO’s politiske rolle er langt sværere at håndtere, fordi NATO af princip ikke blander sig i interne anliggender, og fordi det ligeledes er svært at forestille sig, hvad NATO egentlig kan stille op over for politiske tendenser som fx øget opbakning til national højrepopulisme.
Ekspertgruppen har tydeligvis øje for disse forskelle, eftersom den anbefaler, at man skal fortsætte de sidste års styrkelse af NATO’s militære komponent, som blev vedtaget på topmødet i Wales i 2014, men at NATO parallelt også skal understøtte sin politiske dimension gennem forstærkning af de demokratiske principper, den interne koordinering og strømlining af både beslutningsprocesser og politisk konsultation. Dertil kommer en styrkelse af generalsekretærens rolle og beslutningsdygtighed. Konkret foreslår ekspertgruppen også, at NATO etablerer et Alliance Centre of Excellence for Democratic Resilience. Centret skal kunne give støtte til individuelle medlemmer i deres bestræbelser på at styrke deres samfundsmæssige modstandsdygtighed over for fjendtlige aktører, der forsøger at opnå indflydelse i deres politiske processer og institutioner.
Selvom forslagene giver god mening, er det sjældent processerne eller institutionerne i NATO’s politiske dimension, der er noget galt med – det, der mangler, er politisk vilje, legitimitet og konsensus. Hvis NATO’s problem er demokratisk tilbagefald, er det derfor svært at se, hvad NATO konkret kan gøre for at løse det.
Et helt uforudset problem
NATO er i dag uden tvivl bedre stillet end før det amerikanske præsidentvalg, simpelthen fordi der nu er en præsident i Det Hvide Hus, der oprigtigt ønsker at reparere skaden fra de seneste fire år. Biden har gjort det krystalklart, at han vil genoplive det transatlantiske partnerskab som et mere ligeværdigt forhold med en klar arbejdsdeling, hvor europæerne tager et større ansvar for Rusland, og USA for Kina. Og han bedyrer i det hele taget at ville arbejde tæt sammen med allierede og partnere inden for de multilaterale institutioner.
Alligevel er det ikke sikkert, at NATO går en lys fremtid i møde. Trump var desværre ikke bare et uheldigt valg og et tilfældigt fænomen – han repræsenterer en klar tendens i vestlige demokratier, hvor højrepopulisme fremdriver nye politiske kløfter og svækker de demokratiske institutioner. Mange både europæiske og amerikanske beslutningstagere vil være nervøse for, om Trump selv – eller en anden med en lignende dagsorden – venter i kulissen, og om andre medlemslande vil gå over til den illiberale form for nationalisme, som Ungarn, Tyrkiet og Polen allerede bekender sig til. En sådan udvikling vil få de allerede eksisterende revner i NATO’s værdifundament til at vokse – måske så meget, at det ikke længere kan bære alliancens fortsatte eksistens.
For mange NATO-iagttagere virker dette problem måske let overkommeligt, eftersom det ’kun’ handler om NATO’s bløde aspekter – værdier, sammenhold og den fælles forpligtelse til at sikre demokrati, individuel frihed og retsprincipperne. Det er forkert. Tværtimod kan splittelsen udvikle sig til at blive den mest problematiske krise i alliancens 72-årige historie. ■
Det er ikke sikkert, at NATO går en lys fremtid i møde. Trump var desværre ikke bare et uheldigt valg og et tilfældigt fænomen – han repræsenterer en klar tendens i vestlige demokratier, hvor højrepopulisme fremdriver nye politiske kløfter og svækker de demokratiske institutioner
_______
Trine Flockhart (f. 1961) er professor i international politik på Syddansk Universitet. Hendes forskning fokuserer på international orden, transformation, krisen i den liberale orden, NATO og det transatlantiske forhold.[foto: Wikipedia]
![Kampen om magten: “En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb”](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
