Steen Hildebrandt i RÆSON SØNDAG: En regering er en helhed. Sådan viser papiret det. Men silotænkningen i staten er monumental

13.11.2021

Der er mure så voldsomme som kinesiske mure i demokratiets maskinrum: centraladministrationen. Der er skotter så store, at vi aldrig har set mage; der er interessevaretagelse så ensidig og ubarmhjertig, at sarte sjæle må forundres. Der er magtkampe. Jeg taler i denne artikel ikke om enkeltpersoner, men om en kultur og struktur i den offentlige administration, som den har åbenbaret sig for os de seneste år.



I serien RÆSON SØNDAG skriver et hold af iagttagere om de ting, der burde være på toppen af dagsordenen.

Af Steen Hildebrandt, ph.d., professor emeritus og adjungeret professor

UNDER OG EFTER covid-19 har den danske befolkning fået et usædvanligt indblik i den danske centraladministration. Hver dag bringer nye sms- og e-mailcitater med et indhold, som vi næsten aldrig ser. Jeg taler om de møder, begivenheder, konflikter, kommissioner, undersøgelser og retsinstanser, hvorfra der dagligt og flittigt rapporteres i medierne.

Regering, ministerier, styrelser; ministre, departementschefer, afdelingsledere og kontorchefer. Et galleri af politikere og embedsmænd. Statsminister og fagministre på den ene side; embedspersoner på den anden side. Og en engageret presse.

Mange års sager vedrørende SKAT, Mink-sagskomplekset, rækken af sager i Forsvarsministeriet, corona-forløbet (i dets mangfoldighed) samt sagerne med Inger Støjberg er eksempler på sager, hvor offentligheden i de seneste år har fået detaljeret indblik i, hvorledes spørgsmål og temaer udvikler sig til sager, til kommissionsanliggender, til Rigsretssager mm.

 

Jeg fokuserer her specielt på ét forhold, der hver dag lyser ud af referater, fortællinger og citater: Siloerne i centraladministrationen
_______

 

Der er mure så voldsomme som kinesiske mure; der er skotter så store, at vi aldrig har set mage; der er interessevaretagelse så ensidig og ubarmhjertig, at sarte sjæle må forundres. Der er magtkampe. Og der er også det modsatte: samarbejde på tværs, samskabelse, hjælpsomhed etc. Jeg taler i denne artikel ikke om enkeltpersoner, men om kultur og struktur i den offentlige administration.

Vi følger med i medierne. Vi kender det godt, men det, vi ser, er ikke, hvad organisationsdiagrammerne fortæller os. De teoretiske modeller afbilder de adskilte kasser, men de viser tillige lodrette linjer mellem kasserne, lagene, og de viser en fælles øverste ledelse, der koordinerer til helhedens bedste. Ro og orden. En organisation er en helhed, siger teorien. En regering er en helhed. Sådan viser papiret det, og sådan er fortællingen. Det hele er tænkt grundigt igennem. Det er den rationelle, effektive, funktionsopdelte og topstyrede organisation. Regeringen, statsapparatet.

Og det er sandt: Virkeligheden er i vid udstrækning som selve kasserne, nemlig adskilte afbildninger, fænomener, størrelser og til syvende og sidst: Grupper af mennesker, der undertiden, ofte, ser sig selv som isoleret fra de andre kasser. Kasserne er der, som i diagrammerne, men linjerne mellem kasserne fungerer ikke, koordinationen, informationsudvekslingen, delegationen, loyaliteten, helhedstænkningen – meget af dette fungerer ikke eller fungerer for nedsat styrke.

 

Undertiden må man sige: Det fungerer stik imod hensigten. I værste fald træffes der beslutninger ud fra så isolerede ressorthensyn og -interesser, at det er åbenbart, at helhedssynet forsvinder
_______

 

I den virkelige verden er sager og spørgsmål ikke så klart adskilt, som kasserne kunne forlede én til at tro. Snarere tvært imod. Sagerne går på tværs af ministerier, organisatoriske lag, forvaltninger mm. Og derfor beror sagernes helhedsorienterede håndtering på, at der er kommunikation, tillid og åbenhed mellem kasserne, ministerierne, afdelingerne, mm. Det siger sig selv, men praksis viser undertiden, ofte, noget andet. Helheden går tabt, desto mere isoleret de enkelte dele af en organisation agerer.

Undertiden må man sige: Det fungerer stik imod hensigten. I værste fald træffes der beslutninger ud fra så isolerede ressorthensyn og -interesser, at det er åbenbart, at helhedssynet forsvinder.

Den 22. oktober kunne man i Politiken læse overskriften: ”Hold Mogens Jensen ud i strakt arm”. Sætningen findes i én af de måske mest omtalte sms’er overhovedet, nemlig Barbara Bertelsens korte sms til Fødevareministeriets departementschef. Det var i denne sms, at Barbara Bertelsen talte om, at ”det handler om regeringens liv”. I dette øjeblik i sagsforløbet befinder Mogens Jensen sig i en organisation, der ikke er en helhed. Man trækker ikke på samme hammel. Tvært imod. Man kæmper. Ikke for en stor og fælles sag, men for sin egen lille isolerede sag; sit eget ressort.

Hvad dette koster i beslutningers kvalitet og legalitet, i organisationers effektivitet og produktivitet, i menneskers trivsel og helbred, i kroner for skatteyderne, i vælgernes og de øvrige ansattes tillid, er ikke småting. Det er tvært imod store ting. Det koster på alle dimensioner. Mennesker bliver syge af at være i en sådan organisation.

 

Hvad dette koster i beslutningers kvalitet og legalitet, i organisationers effektivitet og produktivitet, i menneskers trivsel og helbred, i kroner for skatteyderne, i vælgernes og de øvrige ansattes tillid, er ikke småting. Det er tvært imod store ting. Det koster på alle dimensioner. Mennesker bliver syge af at være i en sådan organisation
_______

 

De mennesker, vi her taler om, og som repræsenterer systemet, er få mennesker. Det er de mennesker, vi hører og ser citeret i medierne. Det er en overskuelig og kendt gruppe af mennesker. De agerer i det offentlige rum; politikerne ser og hører vi alle; embedspersonerne ser vi ikke, men de er der, i møderne, i magtrelationerne, i kommunikationen, i interessevaretagelsen. Alle er de mennesker med faglig viden, ofte mange års erfaring, og med følelser, holdninger, ambitioner og begrænsninger.

Mange så for måneder siden fødevareminister Mogens Jensen blive interviewet ned til sokkeholderne for rullende tv-skærm. Han blev nærmest interviewet ud af ministeriet af velforberedte og velspørgende journalister. Ude for enden af den udstrakte arm er der en hånd. Den holder fast i personen, indtil… Ja, indtil de politiske brikker ligger sådan, at hånden må slippe. Når hånden slipper, er personen i frit fald. I denne situation må personen netop ikke være for tæt på magten, for så kan magten ikke give slip. Derfor den strakte arm. Ministeren styrter ned fra magten. Det ser ikke smukt ud, men det går hurtigt. Normalt er sagen hurtigt glemt, og man kan komme videre. Men ikke i dette tilfælde. I dette tilfælde var det ikke tilstrækkeligt, at hånden slap.

Alle så det uskønne billede og forløb, da hånden slap. Bagved, inde i maskinrummet, var der tusinder af mennesker, alle de ansatte i ministerier og styrelser, de såkaldt menige medarbejdere, der så det hele helt tæt på. Disse mennesker er og bliver langsomt, men sikkert, til en del af en usund, giftig – og til syvende og sidst – en udemokratisk og demokratiunderminerende kultur, der tærer systemet op. De er vidner til løgne, fortielser, misinformation, magtmisbrug, strakte arme, hænder der slipper, mennesker, der svigter og svigtes. I enhver organisation er der en kultur. De kulturtræk, som vi aner og fornemmer her, ja, som vi ser eksplicit omtalt og illustreret her, er syge træk ved en kultur. En organisation, som den, vi ser beskrevet og illustreret, for ikke at sige dokumenteret her, er mangelfuld, lider – er syg.

 

Disse mennesker er og bliver langsomt, men sikkert, til en del af en usund, giftig – og til syvende og sidst – en udemokratisk og demokratiunderminerende kultur, der tærer systemet op. De er vidner til løgne, fortielser, misinformation, magtmisbrug, strakte arme, hænder der slipper, mennesker der svigter og svigtes
_______

 

Dette er naturligvis ikke en fuldgyldig beskrivelse af kulturen i den danske centraladministration. En sådan bare nogenlunde udførlig beskrivelse kan selvsagt ikke foretages inden for rammerne af en kort artikel. Det er derimod tydelige, umiskendeligt tydelige træk ved det, man må karakterisere som kulturen i den organisation, som vi gennem eksempel på eksempel, udsagn efter udsagn, anklage efter anklage, forkerte eller utilstrækkeligt dokumenterede udtalelser, påstande og dementier, handlinger, der skaber berettigede myter og tolkninger om uredelig adfærd, etc., får indblik igennem pressens afdækning, analyser og reportager.

De mange ansatte repræsenterer nogle kæmpestore administrative systemer og nogle parallelle politiske systemer. Tilsammen skal dette system og disse mennesker styre – ja, landet. Det er vores lands ledelse. Det er vores demokrati. Det er blandt andet det, vi mener, når vi taler om det danske demokrati.

Tillid og loyalitet er nøgleord her. Det handler om landet; det er landet, der er helheden. Men hvor og hvad er landets interesser? Hvor bliver tilliden og loyaliteten af, når man oplever hele det system og den kultur, der i en given situation giver sig udslag i, at man ser en ”minister blive holdt ud i strakt arm” for herefter at blive hældt ned ad brættet, som statsministeriets departementschef formulerede det, og som det ofte omtales i den offentlige debat, dvs. at trække sig eller blive fyret. Hvem skal man have tillid til, og hvorhen skal man rette sin loyalitet?

Den unge direktør
Under arbejdet med denne artikel mødte jeg en ung og højt placeret leder i en styrelse i centraladministrationen. Vi mødtes til en konference og efterfølgende havde vi en mail-udveksling. I den første mail skrev hun: ”Jeg oplever i min hverdag, at jeg og en række af mine kollegaer på mit niveau i andre ministerier og styrelser ønsker os et rum og mulighed for i langt højere grad at se på tværs, at finde løsninger på de komplekse opgaver ved netop at nedbryde siloerne og glemme alt det fnidder og fnadder. Ikke kun tale om det, men at gøre det og blive anerkendt for at gøre det.” Og i sin sidste mail skrev hun afsluttende, at ”jeg skammer mig over min egen manglende handlekraft. Og jeg tror, vi er mange, der skammer os”. 

Hun skammer sig bl.a., fordi som hun siger: ”Jeg oplever en stor tilbageholdenhed hos mig selv til at turde kommunikere om alternative administrative veje og ønsker om at flytte rundt på kasserne i det offentlige for alvor… En tilbageholdenhed, som bunder i at det kan opfattes politiserende… Jeg hører om samme oplevelse fra kollegaer på mit niveau, som deler min frustration over ikke at kunne være mere tydelige om det, som fx er tidsspilde, det som er overstyring i enkeltsager, det som er overdreven compliance (efterlevelse), overdreven performance (præstation) og alt for lidt samskabende og forandrende for alvor i forhold til vores udfordringer i samfundet”.

Hun er klemt; hun er presset. ”Få i toppen fokuserer på at kunne samskabe”, siger hun og fortsætter et andet sted: ”Jeg er ikke risikovillig nok til at råbe op, men løber med flokken og passer min egen karriere”. Hun er meget optaget af at bidrage til løsning af samfundets og helhedens problemer; hun tænker meget fremad. Hun understreger, at ”vi har behov for langt mere fællesskab om løsninger, end vi har rum til i dag”.

Hun understreger, at ”der er en tæt sammenhæng mellem succes med egen performance og styr på egen compliance og karriere”. Men: ”Det er dog ikke her, løsningerne på vores komplekse problemer i velfærdssamfundet findes. De findes i det samskabende og resistente felt, på tværs. Og her er der ikke en tilsvarende sammenhæng mellem evnerne til at skabe nyt på tværs og karriere. Derfor er disse kompetencer ikke synlige hos de øverste topchefer”. Hun taler igen og igen om det tværgående, og siger et sted: ”Det er den daglige, naturlige tænkning og rum til at finde de gode tværgående fælles løsninger. Det er en stor frustration ikke at kunne det, men at holde fast i sit fokus på performance og compliance i egen andedam”. Det kræver, siger hun, at der ”sættes en dagsorden og skabes incitamenter fra oven ved at det også er karrierefremmende at kunne se på tværs, ved at give mere rum til at række ud”.

 

Hun er optaget af, hvad hun kalder det fremadskuende perspektiv – for hvad er, som hun spørger, ”effekten af alle disse sager?”. Den kan, svarer hun ”blive, at vi graver os endnu længere ned, og det er det modsatte af, hvad verden har brug for. Det koster nemlig i vores fremtidige evne til at håndtere verdens og Danmarks udfordringer”
_______

 

Hun er optaget af, hvad hun kalder det fremadskuende perspektiv – for hvad er, som hun spørger, ”effekten af alle disse sager?”. Den kan, svarer hun ”blive, at vi graver os endnu længere ned, og det er det modsatte af, hvad verden har brug for. Det koster nemlig i vores fremtidige evne til at håndtere verdens og Danmarks udfordringer”.

Tanke- og urovækkende udtalelser og refleksioner fra en ung leder i systemet. I sådan et system, i en sådan struktur og kultur, kan tilliden og loyaliteten let forsvinde. For der er jo ikke rigtig nogen grund til tillid; der er ingen grund til at have loyalitet, jo over for dele af systemet, ofte små – og derfor selvfølgelig også – isolerede dele af systemet, nemlig ens eget eller dele af ens eget ressort. Så til det drives og føres mange, der vil noget i systemet. Systemet bliver splittet op i et stort antal isolerede enheder, der varetager egne interesser. Man hyler med de ulve, man er iblandt. Man spiller spillet. Man pisser ikke ved siden af. Man passer på. Passer sit eget. Alting registreres og erindres. Nogle holder ikke dette ud; de forsvinder. Men de fleste holder ud.

Alt det, offentligheden hører om, når kommissionerne og undersøgelserne etc. arbejder, er for en stor dels vedkommende stof, som tusinder af medarbejdere i systemet kender til, ved af, lige fra det øjeblik, det sker. Men de tier. På det punkt virker loyaliteten: Man tier. Udadtil. Men indadtil! Man forestiller sig, hvad der tales om – bag murene.

Det, vi ser i disse måneder, og som den citerede lederartikel fra Politiken har et meget sikkert øje for, bør give anledning til alvorlig refleksion alle steder i statsadministrationen – politikere og embedspersoner. Det er grundbegreberne, grundstrukturerne, der er i fokus – og bør være i fokus, for der er noget fundamentalt galt i systemets måde at fungere på.

Ikonbilledet på demokrati er vælgeren, der afgiver sin stemme i det offentlige rum. Det er det virkelig vigtige øjeblik. Det skal vi værne om. Men efter stemmeafgivningen skal selve demokratiet jo fungere. Det er ikke tilstrækkeligt at afgive sin stemme. Demokratiet skal fungere, og det foregår inde i demokratiets maskinrum. Det er maskinrummet, jeg her taler om. Det er demokratiets maskinrum. Og her er der helt åbenbart noget galt.

Maskinrummet handler om helheden. På den ene side er helheden Danmark, Danmarks interesser, indadtil og ude i verden. På den anden side handler det om den enkelte medarbejder og borger og om disses retssikkerhed. Det handler om befolkningens tillid til statsministeren, til regering og Folketing, til systemet. På det punkt indtager Danmark givetvis en høj placering i forhold til mange andre lande, og bl.a. af den grund skal vi være til det yderst vågne over for alt, der gnaver sig ind i og forringer disse afgørende vigtige træk ved et egentligt demokrati.

Jeg taler ikke om juraen eller afgørelserne i de aktuelle sager. Jeg taler om struktur og kultur. Om organisation og ledelse. Jeg taler ikke om løsninger, jeg taler om at studere, undersøge, diagnosticere og reflektere over et helt system, der udviser tydelige sygdomstegn. Det bliver vi nødt til. Og det er det, den unge leder – og helt sikkert en række af hendes kolleger og ansatte – argumenterer for.

Tør du tænke på, hvordan det hele ville se ud, hvis vi ikke havde en nogenlunde fri presse, der asede og masede for at følge med, studere, analysere og rapportere om, hvad der foregår i demokratiets maskinrum? Jeg tør ikke! ■

 

Jeg taler ikke om juraen eller afgørelserne i de aktuelle sager. Jeg taler om struktur og kultur. Om organisation og ledelse. Jeg taler ikke om løsninger, jeg taler om at studere, undersøge, diagnosticere og reflektere over et helt system, der udviser tydelige sygdomstegn. Det bliver vi nødt til. Og det er det, den unge leder – og helt sikkert en række af hendes kolleger og ansatte – argumenterer for
_______

 
Steen Hildebrandt (f. 1944) er professor emeritus i ledelse og organisation ved Århus Universitet. Han er adjungeret professor i lederskab ved CBS, Handelshøjskolen i København og adjungeret professor i læring og filosofi ved Aalborg Universitet. Han er ph.d., og har et omfattende forfatterskab om ledelse, organisation og samfundsforhold. Han er en meget benyttet foredragsholder og medlem af bestyrelser og rådgivende komiteer, herunder indtil for nylig formand for Folketingets 2030-panel om FN’s 17 verdensmål. Tildelt Statens Kunstfonds Faglitterære pris i 2018. Seneste udgivelser: Globale mål. Visionen om bæredygtig udvikling (2019) og Bæredygtig global udvikling. FN’s 17 verdensmål i et dansk perspektiv (2016). Begge DJØF Forlag. Seneste bog: Det bæredygtige velfærdssamfnd. Verdensmålene som kompas. Forlaget Spintype. ILLUSTRATION: Officielt pressefoto