Peter Nedergaard i RÆSONs trykte sommernummer: Nej, Tyskland er ikke ved at kassere sin økonomiske filosofi

16.07.2021

Sammenlignet med eurozonekrisen har Tyskland under COVID-19 justeret sin økonomiske politik. Men ændringen er mindre, end den ofte fremstilles – og helt inden for rammerne af landets tradition.

Af Peter Nedergaard

Sidste år bemærkede iagttagere et hurtigt skifte i Tysklands syn på fælleseuropæisk gældsstiftelse. På EU-topmødet den 26. marts 2020 – i begyndelsen af coronakrisen – foreslog Italien at indføre fælles EU-gældsstiftelse i form af såkaldte coronaobligationer. Ideen fik opbakning fra ni EU-medlemslande med Frankrig i spidsen, men blev afvist af den tyske regering, der svarede, at man kunne anvende muligheden for at opnå lån fra ESM – European Stability Mechanism – som blev oprettet under eurozonekrisen.


Efter den tyske udmelding blev den åbenbare splittelse mellem Frankrig og Tyskland imidlertid løst i løbet af april 2020. Frankrig og Tyskland har i årtier kørt parløb i EU – Paris-Berlin-aksen (tidligere: Paris-Bonn) er både en uformel institution, som strækker sig tilbage til tiden lige efter Anden Verdenskrig, og en formel institution med rod i Elysée-traktaten fra 1963, som foreskriver, at de to lande skal konsultere hinanden i forbindelse med større politiske initiativer, der berører dem begge.


Som et resultat af de fransk-tyske konsultationer fremkom de to lande i maj 2020 med et fælles forslag om etablering af en post-COVID-19-genopretningsfond, der skulle uddele 500 mia. euro til de berørte EU-lande på baggrund af et fælles EU-gældsinstrument.

Den tyske regerings hurtige støtte til en stor hjælpepakke markerede en klar forskel til eurozonekrisen, hvor man ventede mange måneder med at acceptere fælles EU-løsninger, der først kom, da man ville afværge risikoen for økonomisk kollaps i flere sydeuropæiske lande og en overhængende bankkrise, som også ville inddrage den tyske banksektor. Den sene reaktion øgede givetvis omkostningerne til løsningen af eurozonekrisen. At den tyske regering denne gang agerede hurtigere, skyldes naturligvis også, at COVID-19-krisen spredte sig meget hurtigere end eurozonekrisen.

En ekstraordinær situation
Det er bredt anerkendt i forskningen, at skiftende tyske regeringer siden Anden Verdenskrig i væsentligt omfang har været inspireret af den ordoliberale økonomiske filosofi. Det indebærer bl.a., at den førte politik skal basere sig på regler, som i vidt omfang ligger fast, fordi der hermed skabes forudsigelighed, stabilitet og samfundsmæssig orden. Og det er optimalt for både en velfungerende økonomi og en retsstat baseret på stor sammenhængskraft. Derfor bør politikere operere inden for en tydelig og på forhånd markeret ramme, som er sammenhængende og forholdsvis fast.


Men i ordoliberale kredse har man i årtier diskuteret, hvornår fastholdelsen af bestemte fastlagte regler øger ustabiliteten, hvis konteksten ændrer sig. I den forbindelse fastslås det altid, at der naturligvis skal meget til, før ændringer retfærdiggør, at man renoncerer på de regler, som ligger bag den førte politik.

 

Og når de negative virkninger af COVID-19-pandemien aftager, er Tyskland tilbage på landets traditionelle ansvarlige spor
_______

 

En af de grundlæggende etiske regler for politikudøvelsen er, at aktører altid må holdes ansvarlige for deres handlinger. Der er tale om det såkaldte ordoliberale ’hæftelsesprincip’ (Haftungsprinzip), som også skal hindre moral hazard, dvs., at aktører kan overlade risikoen ved deres adfærd til en tredjepart.

Er der således ikke plads til mere radikale politiske interventioner inden for ordoliberalismen? Det er der, men det kræver, at man alene vil lave en undtagelse for rammen med det mål at opretholde den og den samme samfundsorden. I den forbindelse er det ifølge de ordoliberale vigtigt, at de diskretionære initiativer eksplicit begrundes som værende helt nødvendige på grund af ekstraordinære og exceptionelle omstændigheder. Det vil også indebære en eskalering af den politiske undtagelsesretorik. Truslen mod samfundsordenen må og skal italesættes som generel og eksistentiel – ikke kun som en enkeltstående episode.

I forbindelse med det fransk-tyske forslag om en COVID-19-genopretningsfond synes disse omstændigheder at være til stede på grund af pandemiens vidtrækkende konsekvenser. Kansler Merkel understregede da også, at den hurtige tyske accept af en fælles EU-gældsætning skyldtes de ekstraordinære omstændigheder, der indebar meget store økonomiske og sociale udfordringer for EU og dens medlemslande. Hun påpegede flere gange risikoen for, at EU’s indre marked langsomt ville gå i opløsning, hvis man ikke gjorde noget, hvilket ville bringe selve EU-integrationen i fare.

Det er grunden til, at den tyske regering nu afviger fra den tidligere tyske position under eurozonekrisen på to punkter. For det første indvilligede man i at give rene gaver eller bevillinger til de medlemslande, som var hårdest ramt af COVID-19-krisen. For det andet foreslog man, at bevillingerne skulle finansieres ved, at EU-Kommissionen fik adgang til massiv låntagning på de finansielle markeder på vegne af EU. Det indebar, at EU som sådan hæftede for gælden, hvilket Tyskland ellers kraftigt havde frabedt sig skete under eurozonekrisen.


EU-Kommissionen indarbejdede det fransk-tyske forslag i sit eget forslag til en post-COVID-19-genopretningsfond, som fik det noget popsmarte navn Next Generation EU. Kommissionen lagde imidlertid 250 mia. euro oven i det fransk-tyske forslag på 500 mia., men således, at de 433 mia. skulle gives som gaver eller bevillinger, og 317 mia. som lån.


Da Kommissionen kom med sit forslag til en genopretningsfond, understregede Merkel igen, at den skulle være ’pandemi-fokuseret og midlertidig’. Hun roste forslaget for, at genopretningsfonden skulle baseres på anvendelsen af EU’s egne ressourcer og ratificeres af alle EU’s medlemslande. Dette imødegik en intern tysk debat om, hvorvidt der med genopretningsfonden i EU-regi var etableret en permanent ’udligningsunion’ (Transfer Union), netop fordi man brugte EU’s egne ressourcer og ikke det tyske statsbudget. I Tyskland ønsker hverken regering eller vælgere at skulle give direkte tilskud til andre EU-lande. Den tyske regering insisterede desuden på, at gældsudstedelsen ikke måtte rumme risiko for, at den fælles hæftelse også gjaldt for gæld stiftet af individuelle medlemslande – som fordret af det ordoliberale Haftungsprinzip.


Det lykkedes dermed delvist at berolige den tyske offentlighed. Ifølge en opinionsundersøgelse i Der Spiegel den 26. maj 2020 var 51 pct. af de adspurgte tyskere tilhængere af det fransk-tyske forslag om en genopretningsfond. 56 pct. ønskede, at støtten alene skulle gives som lån, mens 36 pct. var tilhængere af, at støtten blev givet som både gaver og lån.

Den fransk-tyske samhørighed blev understreget forud for og under det langstrakte møde i Det Europæiske Råd i Bruxelles den 17.-21. juli 2020 med både genopretningspakken og EU’s flerårige budgetramme frem til 2027 på dagsordenen. I denne periode stod Merkel og Macron skulder ved skulder over for de ’Fornuftige Fire’ – Danmark, Østrig, Holland og Sverige (Finland støttede dem under mødet) – der ønskede, at der skulle gives lån og ikke gaver. Jævnfør opinionsundersøgelsen ovenfor var kansleren således i denne sag på kant med sit eget befolkningsflertal, mens de ’Fornuftige Fire’ var i overensstemmelse med de fleste tyskeres holdning. I sidste ende fik ’De Fire’ dog også presset tingene i deres retning, således at det endte med et kompromis, hvor 390 mia. euro af fondens kapital skulle anvendes til gaver, og 360 mia. til lån.

Det længere sigte
Med sin støtte til genopretningsfonden har Tyskland bakket op om en betydelig kapacitetsopbygning i EU-Kommissionen. Det er et skridt væk fra den position, som Tyskland normalt har stået for, hvor man oftest har ønsket medlemslandskontrol med, hvordan økonomisk store EU-initiativer gennemføres. Medlemslandenes indflydelse på genopretningsfonden (Next Generation EU) foregår alene i begrænset omfang via møderækken med navnet Det Europæiske Semester, hvor medlemslandene drøfter deres økonomiske og budgetmæssige planer og overvåger fremskridtene på bestemte tidspunkter i løbet af året.


Der er imidlertid – som nævnt – ikke tale om, at Tyskland har taget et skridt i retning af at acceptere permanent pengeoverførsel og gældsoptagelse, som landet altid har været imod. Det var den tyske regering også påpasselig med at få understreget i Det Europæiske Råds konklusioner fra mødet den 17.-21. juli 2020, hvor der er en passus, som netop afspejler Tysklands præferencer på dette punkt: ”Eftersom Next Generation EU er et ekstraordinært svar på disse midlertidige, men ekstreme omstændigheder, er de beføjelser til at optage lån, der tillægges Kommissionen, klart afgrænset, hvad angår omfang, varighed og anvendelsesområde”.


Tilbagebetalingen af de 750 mia. euro, som Kommissionen kan låne på kapitalmarkederne, kan dog få lange udsigter, idet den kan strækkes til 2058. Med henblik på at finansiere tilbagebetalingen forudser Det Europæiske Råd i sine konklusioner et eventuelt behov for, at EU kan skabe nye, egne ressourcer, fx i form af importafgifter pålagt varer fra lande, som ikke begrænser udslippet af klimagasser tilstrækkeligt, og via finansielle transaktionsskatter. Hermed har den tyske regering i realiteten også accepteret, at EU tager et lille skridt i retning af en fiskal union. Det vil sige en union, hvor ø’et i ØMU’en (den Økonomiske og Monetære Union) får større vægt.


Den tyske accept af dette skridt kan forklares ud fra de helt særlige omstændigheder af social, politisk og økonomisk art, som COVID-19-krisen har forårsaget. Samtidig spiller det givetvis en rolle, at de ramte lande ikke har noget eget ansvar for COVID-19, som de havde under eurokrisen. I forlængelse deraf er moral hazard-problematikken langt mere begrænset end under eurozonekrisen, hvor der var risiko for, at hjælpen til de ramte EU-lande ville få dem til at holde igen med de politiske reformer, som var nødvendige for at løse deres gældsproblemer på længere sigt. Denne risiko har ikke været til stede under COVID-19-krisen.

Hverdagen vender tilbage
Genopretningsfonden indebærer altså på ingen måder en fælles hæftelse for EU-medlemslandenes eksisterende offentlige gæld – kun den nye – og direkte overførsler mellem EU-landene er udelukket. Alt i alt er det derfor forkert at betragte Tysklands accept af Next Generation EU-genopretningsfonden som et stort skridt væk fra den hidtidige tyske kurs. Den tyske regering opfattede EU’s skridt som et midlertidigt svar på et ekstraordinært problem: Den største økonomiske krise i Europa siden Anden Verdenskrig ville kunne beskadige selve nerven i efterkrigens europæiske samarbejdsmønster.

Og når de negative virkninger af COVID-19-pandemien aftager, er Tyskland tilbage på landets traditionelle ansvarlige spor. Som den tidligere tyske finansminister (2009-17) Wolfgang Schäuble skrev i en kronik i Berlingske den 22. april: ”Udsigten til en økonomisk genopretning gør det endnu vigtigere at have en klar vision for at mindske den offentlige gældsætningsbyrde, når coronavirussen er væk. Ellers kan COVID-19 blive fulgt af en ’gældspandemi’ med grumme økonomiske konsekvenser for Europa”.

Alternativet til den ansvarlige ordoliberale linje er ifølge Schäuble stadig skræmmende: ”Lande med en gældsspiral risikerer dybe rifter i deres samfundsstruktur. De fleste kreditorer er velstående individer og institutioner, hvis formuer vokser i takt med den offentlige gæld. De rige bliver rigere, og de fattige mister muligheden for at få del i velstanden”. Som hans ord viser, handler den tyske aversion over for gældsætning af fremtidige generationer dybest set om at skabe lighed og sammenhængskraft i samfundet.


Peter Nedergaard (f. 1957). Professor i statskundskab ved Københavns Universitet. Han forsker bl.a. i EU-politik, tysk politik og samfundsvidenskabelig videnskabsteori. Han har for nylig publiceret følgende videnskabelige artikler: ”An Ordoliberal Theory of the State” i tidsskriftet German Politics og ”The Ordoliberalisation of the European Union?” i tidsskriftet Journal of European Integration. ILLUSTRATION: Bruxelles: Kansler Merkel og præsident Macron under EU’s topmøde 17 juli 2020, hvor regeringscheferne for første gang siden februar mødtes ansigt til ansigt [FOTO: Stepahnine Lecocq/AP/Ritzau Scanpix]