01.10.2021

Coronakrisen har vist sig skelsættende for den økonomiske politik i Unionen. På ganske kort tid har man udrullet tiltag, der aldrig for alvor blev overvejet under finans- og eurokriserne.

Denne artikel indgår i RÆSONs trykte efterårsnummer, der har titlen: „Efter Afghanistan‟

Af Malthe Munkøe

Kontrasten kunne ikke være større. Efter finanskrisen oplevede europæisk økonomi i årevis økonomiske udfordringer og en statsgældskrise, der, da den var på sit højeste, truede selve euro-samarbejdets beståen. I 2020 traf man derimod med stor hast en række forbløffende omsiggribende beslutninger, der havde været fuldstændig uigennemførlige et årti forinden. Først og fremmest etableringen af en genopretningsfond baseret på fælles EU-lån, der giver medlemslande tilskud på adskillige procent af deres BNP, men i realiteten også på et antal andre områder, der har fået mindre opmærksomhed i den offentlige diskussion og mediedækning.

Hvordan skete dette forbløffende nybrud? Var der alene tale om helt ekstraordinære beslutninger truffet i en helt ekstraordinær once in a lifetime-krisesituation – eller peger det frem mod en ny normal med et EU, der har en noget anden og mere omfattende økonomisk politik, end vi har været vant til?

Ekstraordinære beslutninger i en ekstraordinær tid
I marts måned 2020 – ikke mange dage efter at de europæiske lande havde igangsat omfattende nedlukninger som følge af coronavirussen – blev de 27 EU-landes finansministre enige om at aktivere den såkaldte general emergency clause i EU’s Vækst- og Stabilitetspagt. En klausul, ifølge hvilken man i tilfælde af ’alvorlige økonomisk tilbageslag’ kan undtage lande fra de normale strenge finanspolitiske regler om, at det årlige offentlige budgetunderskud højst må udgøre 3 pct. af BNP, og den totale offentlige gæld ikke overstige 60 pct. af BNP.

 

Ikke engang under finanskrisen og statsgældskriserne, hvor selve eurosamarbejdets overlevelse var blevet bragt i tvivl, havde man kunnet enes om at aktivere denne general emergency-klausul
_______

 

Man blev samtidig enige om at suspendere de normale statsstøtteregler, der bl.a. skal forhindre det enkelte EU-land i at give en konkurrencefordel til sit erhvervsliv, og erstatte dem med et meget løsere, midlertidigt regelsæt, så lande uden for mange forhindringer kunne hjælpe de virksomheder – fra flyselskaber til fx de turismeafhængige erhverv – der pludselig som følge af nedlukningen stod uden indtægtsgrundlag.

Landene kunne derved gøre, hvad der var nødvendigt – med et amerikansk udtryk kaste køkkenvasken efter krisen. Og det gjorde de. Italiens gæld som andel af BNP voksede fra 135 pct. i 2019 til 156 pct. i 2020. Efter to måneder, i maj 2020, havde EU-Kommissionen allerede godkendt statsstøtte for, hvad der svarer til omkring ti gange Danmarks statsbudget. Tyskerne tegnede sig for halvdelen, hvilket satte gang i en debat om det problematiske i, at rige lande havde råd til at redde deres økonomi, mens de nationer, der var hårdest ramt af pandemien, Spanien og Italien, dårligt kunne gøre det samme, fordi de i forvejen havde en gæld langt over EU’s grænse på 60 pct. af BNP. Nok var grænsen midlertidigt suspenderet, men der var jo også en dag i morgen, hvor en tårnhøj statsgæld ville blive et problem.

Var man stoppet her, havde det allerede været bemærkelsesværdigt. Ikke engang under finanskrisen og statsgældskriserne, hvor selve eurosamarbejdets overlevelse var blevet bragt i tvivl, havde man kunnet enes om at aktivere denne general emergency-klausul. En del af forklaringen var naturligvis, at en sundhedskrise var et klokkeklart eksempel på noget uforskyldt, og de skrækkelige billeder af lastbiler lastet til randen med døde gjorde indtryk. Men det var ikke hele årsagen.

Tidevandet skifter
Europas økonomiske krise i kølvandet på finanskrisen i 2008 blev langt mere langstrakt og smertefuld end i USA og Kina. Man talte med rette om et ’tabt årti’, da det havde taget meget længere tid for europæerne, navnlig i Sydeuropa, at komme tilbage på vækstsporet og indhente det tabte. Man havde også gennemgået, hvad der må siges at være en klokkeklar politikfejl, idet man strammede pengepolitikken og finanspolitikken for tidligt, så europæisk økonomi endte i en unødvendig double dip-recession – snarere end et mønster præget af ét stort BNP-fald. Pga. finanskrisen i 2008 og 2009 efterfulgt af gradvis genopretning kom Europa til at opleve negativ vækst igen i 2012 og 2013, efter at Den Europæiske Centralbank allerede den 7. april 2011 havde bebudet, at renten ville blive hævet.

De dårlige erfaringer med krisehåndteringen i 2010’erne havde givet stof til eftertanke.
Dertil kom følelsen af, at de rige nordeuropæiske lande og EU havde dikteret overdrevet hårde betingelser over for de nødlidende lande, især Grækenland, der havde brug for lån for at holde statsbankerotten fra døren. Nationale stereotyper om dovne grækere og herredømmestræbende nazistiske tyskere var straks blevet genopvakt. Det havde vakt bekymring, hvor stærk den folkelige modreaktion havde været, og hvor hurtigt de nationalistiske og populistiske strømninger havde fået næring. Brexit-afstemningen i 2016 understregede, at dette ikke kan ignoreres.

Det er sådan set ikke nyt og burde ikke have været uventet, at den slags redninger af lande på kanten af statsbankerot er upopulære, smertefulde og svære. Det havde man tidligere fx set i den internationale valutafond, IMF’s, arbejde med at yde støtte under den latinamerikanske ’peso-krise’ i 1994, under den sydøstasiatiske krise 1997 og i det fejlslagne forsøg på at undgå et økonomisk kollaps i Rusland i 1998. Hvis man stiller for få krav, bliver det en gratis omgang og opmuntrer i øvrigt til gentagelser. Men hvis man stiller for strenge krav, bliver det økonomisk kontraproduktivt, når sparekrav driver den økonomiske aktivitet endnu længere ned i en ond spiral, mens det politisk kan føre til et voldsomt backlash, der bl.a. kan føre landet i favnen på farlige populistiske kræfter.

I 2010’erne havde den tyske finansminister, Wolfgang Schäuble, sammen med sin hollandske kollega, Jeroen Dijsselbloem, svunget taktstokken, og deres præference var så afgjort for meget strenge spare- og reformkrav. I EU-finansministrenes mødeforum, Eurogruppen, fik finansministrene fra eurozonens svage økonomier læst og påskrevet.

Dengang mødte den strenge austerity-tilgang i store træk opbakning i den økonomiske intelligentsia i tænketanke og universitetsverdenen, i hvert fald på vores side af Atlanterhavet. Chancen for endelig at gennemtvinge de strukturelle økonomiske reformer, som fagøkonomer længe havde skreget på i Europas mindre konkurrencedygtige lande, måtte for alt i verden ikke gå til spilde, ligesom man måtte undgå, at alt for lempelig støtte blot ville blive skruen uden ende. En ledestjerne for mange i disse år var en højtprofileret forskningsartikel fra Harvard-økonomerne Kenneth Rogoff og Carmen Reinhart, der viste, at lande med statsgæld over 90 pct. af BNP alt andet lige oplevede lavere vækst end andre lande. Læren måtte være, at man virkelig skal gøre meget for at undgå, at statsgælden stiger op over dette niveau, fordi man så først for alvor ender i en ond spiral med faldende vækst og stigende gæld.

Ved indgangen til COVID-19 betød de dårlige erfaringer med håndteringen af statsgældskrisen, at opbakningen til den tyske austerity-filosofi i hvert fald i dens mest ekstreme form var svækket. Emblematisk havde det berømte Rogoff-Reinhart-studie vist sig at være helt forkert på grund af en banal fejl, der slog to forkerte tal sammen i et Excel-ark.

Og i juni 2020 advarede den højtrespekterede økonomiske samarbejdsorganisation OECD – der i 2010’erne blev set som en af fortalerne for reformer og sparekurs – om, at man var nødt til at ’gentænke begrænsningerne på offentlig gæld’ i lyset af krisen. Nærmest chokeret over dette kursskifte fra OECD advarede Berlingske på lederplads mod, at man var nødt til at formulere et stærkt borgerligt modsvar, nu hvor ’førende økonomiske institutioner som OECD åbner for et orgie af gældsætning’. Alle kunne mærke det: Tidevandet var skiftet. 2020 var ikke 2010.

Ånden fra Meseberg
Under finanskrisen havde tyskerne og hollænderne svunget taktstokken, mens de andre store økonomier, navnlig Frankrig, ikke kom nogen vegne med deres bud på kriseløsninger. Ideen om såkaldte eurobonds, fælles obligationer udstedt af EU baseret på medlemslandenes kreditværdighed, havde dengang ingen gang på jord. Tyskerne havde i forvejen meget lidt lyst til at låne direkte til de nødlidende grækere, så tanken om fælles gæld, hvor tyske skatteydere kunne ende med at hæfte, hvis sydeuropæerne ikke betalte deres andel, var helt utænkelig.

Men det franske diplomati arbejdede længe for at gøde jorden for tanken om, at man ikke i længden kan have en fælles mønt uden at have en mekanisme, der sikrer hjælp og stabilisering i kriser.

Samtidig var Brexit, og det yderste højres fremmarch bl.a. i Frankrig ved Marine le Pen og Italien ved Matteo Salvini, og senere valget af Donald Trump i USA, et wakeup-call, ikke mindst for den tyske kansler, Angela Merkel. Hvis Europa igen skulle opleve et ’tabt årti’, voldsomme interne konflikter om håndteringen af økonomiske kriser og et EU, der igen bliver set som den, der tvinger uacceptable og ydmygende austerity ned over medlemslandene, hvad kunne konsekvenserne så blive? Schäuble var desuden for længst blevet erstattet af en socialdemokratisk finansminister, Olaf Scholz, der om end midtsøgende ikke delte den indgroede tro på hårde sparekrav og reformkrav som altafgørende for Europa.

I juni 2018 indgik Merkel og Macron derfor en højtidelig fælleserklæring, Meseberg-erklæringen, på et slot lidt nord for Berlin. Erklæringen indvarslede et endnu tættere parløb mellem de to største lande og udtrykte en ny magtbalance i EU-sammenhænge efter Brexit. Den rummede også en række konkrete initiativer, ikke mindst på det økonomiske område.

Et af disse forslag var et etablere et eurozonebudget kaldet BICC (Budgetary Instrument for Convergence and Competitiveness). Ideen var at have et budget at kunne trække på i krisetider for at stabilisere de lande, der bliver særligt hårdt ramt. Altså samme grundlæggende logik, som økonomer længe havde efterspurgt i en møntunion, hvor hvert medlemsland mister muligheden for via en selvstændig pengepolitik at stabilisere sin økonomi, og den logik, som EU’s genopretningsfond blot to år senere indkapslede.

BICC’en kom derfor på eurozone-finansministrenes jævnlige møder i den såkaldte Eurogruppe igennem 2018 og frem til oktober 2019. Man stødte på stejl hollandsk modstand i armlægninger, der skulle vise sig at blive et forvarsel om de armlægninger mellem ’sparelande’ og Sydeuropa, der kom til at præge hele kriseforløbet under coronakrisen.

Resultatet blev et kompromis om, at man ville etablere et sådant budget på 17 mia. euro. Et beskedent beløb, der næppe ville gøre stort fra eller til i en økonomisk krise. Og summen blegnede da også, da man blot et halvt år senere nåede frem til en 750 mia. euro stor EU-genopretningsfond. Hollænderne fik også ændret ved reglerne for BICC’en, så udbetalingen skulle være strengt knyttet op på betingelser om økonomiske reformer og ikke bare en krise-stødpude. Men som den franske finansminister, le Maire, fortrøstningsfuldt sagde, kunne man jo altid gå videre senere og fx øge størrelsen, når den var etableret.

 

Når man ser tilbage på begivenhederne, er det således slående, at man, da COVID-19-pandemien ramte i marts 2020, allerede stod et radikalt andet sted end under 2010’ernes kriser
_______

 

Hvilket jo ikke er langt fra det, man rent faktisk gjorde med genopretningsfonden, da krisen endelig kom. Når man ser tilbage på begivenhederne, er det således slående, at man, da COVID-19-pandemien ramte i marts 2020, allerede stod et radikalt andet sted end under 2010’ernes kriser. Tyskerne havde tydeligt rykket sig, og der var allerede en principiel enighed blandt eurolandene om en fælles fond af en art, der skulle hjælpe med at stabilisere økonomier mod, at man gennemfører reformer. Enigheden strakte sig kun til en ganske lille indrømmelse, der skulle please de altid besværlige franskmænd. Men tanken var sået.

Finansministrenes hjælpepakke: Fra euroløsning til EU-løsning
Med omfattende nedlukninger i marts stod det snart klart, at COVID-19-pandemien ville resultere i såvel en sundhedskrise som en økonomisk krise. Det tog ikke lang tid at nå til enighed om, at man måtte handle. Men efter at man i første omgang nærmest omgående havde suspenderet de normale statsstøtteregler og budgetunderskudsregler, viste de næste skridt sig at blive mere vanskelige. Armlægning og højlydte skænderier mellem især hollænderne på ’spareholdet’ og spanierne og italienerne, der insisterede på at få mere økonomisk hjælp, hørte til dagens orden.

Med dette bagtæppe kastede EU’s finansministre sig ud i at udarbejde en hjælpepakke, som man nåede til enighed om i april 2020. Selvom denne pakke var ret ubetydelig ved siden af den genopretningsfond, der snart fulgte efter, er det værd at se nærmere på to hovedelementer, som på mange måder er sigende for EU’s økonomiske politik efter pandemien:

Først og fremmest oprettede man SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency), et nyt program, hvor medlemslande baseret på pro ratio sikkerhedsstillelse fra EU-landene lod EU-Kommissionen låne 100 mia. euro. Landene kunne så bede om lån fra SURE for at dække de udgifter, de fik, når man med lønkompensationsordninger betalte en del af lønudgifterne for de millioner, hvis arbejde var nedlukningsramt.

Rent principielt havde EU optaget lån tidligere i forbindelse med et støtteprogram til de baltiske lande under finanskrisen. Men dengang havde størrelsesordenen været meget ubetydelig, og i 2020 drejede det sig – trods alt – ikke længere om den slags småpenge. Man fastholdt princippet om, at det var rene lån – at så længe ingen EU-lande da ligefrem gik statsbankerot, ville pengene komme ind igen, så det var ekstremt usandsynligt, at sikkerhedsstillelsen ville blive aktiveret.

Set i bakspejlet var SURE et vigtigt og måske nødvendigt skridt for, at man tre måneder senere kunne tage det store skridt, som genopretningsfonden repræsenterede. For i modsætning til under statsgældskrisen viste det sig, at tanken om kollektive EU-lån til krisehåndtering, eurobonds, ikke længere var en giftig ’non-starter’.

Desuden etablerede finansministrenes hjælpepakke en kreditlinje fra EU-pengetanken, European Stability Mechanism (ESM), på op til 240 mia. euro, som lande kunne bede om at trække op til 2 pct. af deres BNP på, vel at mærke uden noget modkrav om at gennemføre reformer.

ESM var blevet skabt for at få samling på de ad hoc-låneprogrammer, der var blevet brugt til støtten til Grækenland. Logikken var, at et land i fremtiden ville kunne bede ESM om hjælp og i bytte skulle acceptere at komme ind i et ’program’, der indebar forskellige økonomiske politikker og reformer. En slags europæisk IMF. ESM rådede per august 2019 over 410 mia. euro og var designet til at hjælpe EU-lande i økonomiske vanskeligheder, så det var oplagt at bringe den i spil under COVID-19. Nu valgte finansministrene så i stedet – og helt ad hoc – at trække på ESM’s midler uden medfølgende reformkrav. I den tiltænkte form – lån for reformer – kom ESM aldrig til at spille nogen rolle. Coronakrisen skulle tydeligvis løses på en helt anden måde end statsgældskriserne. 2020 var ikke 2010.

Den nye hjælpepakke
Den hjælpepakke, som finansministrene blev enige om i april, bestod altså af lån. Men, fremhævede især de italienske og spanske statsledere højlydt, hvordan kunne det være en rigtig løsning? De kunne i forvejen låne penge på internationale finansmarkeder til en favorabel lav rente. Når problemet var, at man i forvejen havde for stor gæld, så forslår det som en skrædder i helvede at øge sin gæld – uanset hvem långiveren så er. Løsningen måtte i stedet være permanente tilskud, så den italienske og spanske statsgæld ikke løb løbsk på grund af coronaudgifterne.

De gængse spilleregler tilsiger, at hvis et lands statsgæld løber løbsk, må man henvende sig til enten den internationale valutafond, IMF, eller til den europæiske ESM og bede om hjælp igennem et hjælpeprogram. Men det stod stadig i klar erindring, hvor smertefuldt og ydmygende det havde været for Grækenland, da man for at få lån til at undgå en egentlig kaotisk statsbankerot måtte acceptere at blive holdt under opsyn og få dikteret betingelser fra den såkaldte ’troika’ bestående af repræsentanter for EU-Kommissionen, IMF og ECB.

 

Når problemet var, at man i forvejen havde for stor gæld, så forslår det som en skrædder i helvede at øge sin gæld – uanset hvem långiveren så er.
_______

 

Enhver snak om at bede om et ESM-program var derfor alt for giftig til at være gangbart i Italien, lød det fra den italienske premierminister, Giuseppe Conte. Og det var for så vidt både politisk, hvor tanken om en sådan ydmygelse straks ville give den EU-kritiske yderfløj vind i sejlene, og i høj grad også økonomisk, hvor man frygtede, at investorer ville reagere med chok, hvis et land viste sig at være i så store problemer, at man greb til en så smertefuld udvej. Dertil kom, at det græske program i manges øjne havde været så hårdt, at det havde været direkte kontraproduktivt og næsten ledt til landets udtræden af euroen – så hvorfor bede om at få gentaget en fiasko?

Selvom et nyt program givetvis ville have været formet af erfaringerne og derfor med stor sandsynlighed gå mindre drastisk til værks, var der tungtvejende årsager til, at mange kræfter ville noget andet denne gang.

At alt dette var kontroversielt og ikke skete uden sværdslag, giver sig selv. Men i det mindste kunne man godt blive enige om, at der i hvert fald var behov for en ny hjælpepakke i en eller anden form.

Finansministrene var gået så langt, de kunne, med de mandater, de havde med fra deres hovedstæder. I anden omgang fik EU-Kommissionen derfor ansvaret for at udarbejde en hjælpepakke. Som EU-Kommissionsformand Ursula von der Leyen behændigt havde fremhævet, var man jo allerede i gang med de meget svære forhandlinger om EU’s syvårsbudget, og hjælpepakken kunne passende være integreret i dette budget, hvilket ville åbne nye praktiske muligheder. ”Fint – men glem ikke at tale med os”, lød reaktionen fra den tyske kansler, Merkel. For som vi snart skal se, havde medlemslandene ikke tænkt sig at lade det næste skridt være helt op til Kommissionen.

Men foreløbig var det altså det, man besluttede på finansministermødet den 23. april 2020. Og i realiteten blev det derfor en af de skelsættende datoer, der skal med i historieskrivningen om dansk politik under coronakrisen, selvom den nok passerede under radaren for de fleste, da det skete. For det var den dag, finansminister Nicolai Wammen på Danmarks vegne og i samhørighed med sine syv finansministerkolleger fra ikkeeurolandene gav håndslag på, at vi godt ville gå med til en fælles EU-hjælpeplan baseret på det fælles EU-budget, man var ved at forhandle.

Under finanskrisen havde det mere eller mindre givet sig selv, at problemerne skulle løses af euro-landene selv. I praksis blev sagerne således behandlet i den diskrete Eurogruppe, som er blevet kaldt det tætteste, Europa i perioden kom på at have en rigtig regering.

Trods sin manglende offentlige profil fungerer Eurogruppen ved siden af den lovgivende og formelle ECFIN-rådsformation (alle ministerområder mødes jævnligt i en bestemt rådsformation for at varetage det lovgivende arbejde) og udgør en slags lukket diskussionsforum uden referattagning og masser af embedsmænd på sidelinjerne. Nogle gange mødes de i ’inklusivt format’ med ikkeeurolandenes finansministre, men grundlæggende bruges gruppen som forum til de svære drøftelser af sager om den fælles mønt og europæisk økonomis fremtid og institutioner.

Denne gang blev det altså anderledes. Nu rykkede EU-Kommissionen ind i førersædet – hvilket formentlig passede den altid ressortudvidende og centraliserende nye kommissionsformand Ursula von der Leyen godt, på samme vis som det nok havde passet hendes forgænger, den pragmatiske og mere uddelegerende tidligere finansminister Jean-Claude Juncker fint, at Eurogruppen havde haft hovedansvaret under statsgældskrisen.

Man må antage, at lande med stor indflydelse over EU-Kommissionens ledelse derfor også fik stor indflydelse på den hjælpeplan, man gik i gang med at skrue sammen. Von der Leyen var tidligere tysk forsvarsminister, og valget af hende havde 100 pct. været den franske præsident Macrons overraskende ide, ligesom formanden for Rådet, den tidligere belgiske statsminister Charles Michel, var en nær Macron-allieret.

På det tidspunkt var der dog næppe mange, der havde set for sig, hvor stor og banebrydende en genopretningsplan man ville komme til at stå med. Og skulle EU-Kommissionen alligevel føle sig eventyrlysten, skulle mægtige Tyskland nok være garanten for, at man ikke gav efter for det franske og sydeuropæiske pres. Men det skulle vise sig, at man ville få en stor overraskelse.

Det store øjeblik: Genopretningsfonden
Og derved er vi fremme ved det mest banebrydende, der er sket i EU-samarbejdet meget længe. Meget rammende faldt det først endeligt på plads den 21. juli 2020, efter hvad der på målfoto viste sig akkurat kun at være det næstlængste EU-topmøde i samarbejdets historie.

Forhistorien til topmødet kan gøres relativt kort: Først offentliggjorde Spanien et forslag om en hjælpeplan, hvor man skulle optage et fælles EU-lån på 1.000-1.500 mia. euro og uddele midlerne i permanente overførsler til de trængte lande – altså ikke bare lån, som man havde gjort med finansministrenes hjælpepakke i april.

Derefter holdt de to statsledere Merkel og Macron den 18. maj 2020 en video-pressekonference, hvor de præsenterede deres forslag, en model baseret på 500 mia. euro i grants – altså netop permanente tilskud, ikke lån.

Hvis man leder efter én central begivenhed, én central dato, der definerede COVID-19 -krisen i Europa, var denne dag et godt bud. For nu kunne alle se, at Tyskland havde flyttet sig radikalt fra sin position under statsgældskriserne. Udslagsgivende var givetvis, at man hverken økonomisk eller politisk mente, at Europa og EU kunne tåle en gentagelse af statsgældskrisen – med den lange recession, politiske splittelse og styrkelse af yderfløjene den havde forårsaget.

De fire ’sparelande’ – den hollandsk-ledede konstellation, som Danmark indgik i – skyndte sig at svare igen med et papir, hvor man ganske vist gik med til et stort fælleslån – i sig selv en væsentlig indrømmelse – men ligesom SURE nogle måneder forinden kun som lån; ikke tilskud.

Nu var konfliktlinjen trukket op frem mod statsledertopmødet i juli. Og da Europa-Kommissionen den 27. maj 2020 spillede sin plan ud, havde man selvfølgelig lyttet, som Angela Merkel havde krævet: Buddet lå på en samlet genopretningsplan på 750 mia. euro indeholdende både lån og permanente tilskud. Sandheden var dog, at ingen kerede sig om lånekomponenten.

Under juli-topmødet vekslede ’sparelandene’ deres stærke modstand mod permanente tilskud til rabatter på indbetalingen til EU-budgettet (for Danmarks vedkommende en stigning fra 1 til knap 3 mia. kr. årligt) og fik barberet tilskudsdelen af EU-Kommissionens oprindelige forslag lidt ned. Resultatet var en pakke med 390 mia. euro i bevillingsmidler og 360 mia. euro i lån.

Glemt var, at von der Leyen egentlig havde lovet, at det ville være en redningsplan på 1 billion euro (ikke ’kun’ 0,75 billioner). Glemt var, at genopretningsplanen i det store og hele lever sit eget liv uden for EU-budgettet, selvom det netop var denne sammenhæng, der havde været argumentet for at give EU-Kommissionen førertrøjen. Resultatet var en badebrydende økonomisk plan, som EU-Kommissionen havde valgt at kalde Next Generation EU, NGEU.

Vejen dertil havde været lang, krævet meget forbitrede forhandlinger og havde haft en række ’mellemtrin’ som vigtig opvarmning. Nu var det dog den ægte vare. NGEU udgjorde ca. 5 pct. af EU’s samlede BNP, med de permanente tilskud udgørende ca. 2 pct. af BNP. I de lande, der ville få mest, svarede det til fx ca. 5 pct. af Spaniens BNP, ca. 4 pct. af Italiens og ca. 6 pct. af Portugals. Selv Danmark modtager 11,6 mia. kr., og vi er blandt dem, som får mindst (Danmarks BNP var i 2020 til sammenligning 2,326 mia. kr.). Det er i øvrigt en typisk EU-løsning at give alle noget, så alle får en interesse i at sikre programmets fortsatte eksistens.

Der kunne skrives meget om NGEU, og implementeringen af programmerne, især genopretningsfonden Recovery and Resilience Facility, som med 80 pct. af tilskudsmidlerne og 100 pct. af lånemidlerne er den klart vigtigste komponent, har holdt lovgivere travlt beskæftiget igennem 2021. Men i forhold til betydningen for EU’s økonomiske politik, som den ser ud efter coronapandemien, bør man især hæfte sig ved følgende forhold:

For det første illustrerer forløbet, at der fortsat er en stærk konfliktlinje i EU-samarbejdet om balancen mellem krav om strukturelle reformer og ønske om at afholde flere udgifter (investere mere), men at denne balance er forskubbet til fordel for sidstnævnte. Ud over en svækkelse af den traditionelle austerity-tænkning gør behovet for grøn omstilling det lettere at argumentere for behovet for investeringer. EU-genopretningsfonden blev delvist solgt på, at mindst 20 pct. skulle gå til digital omstilling, og mindst 37 pct. til grøn omstilling. Det betyder også, at der er skabt stærke pressionsgrupper internt i de traditionelle ’sparelande’ i Nordeuropa, der ikke synes, det lyder så dumt endda med store grønne investeringspakker i syd – der ikke mindst vil skabe business for de mange nordeuropæiske virksomheder, der har stor ekspertise i at levere grønne løsninger.

For det andet har man lagt sig fast på en proces og en mekanisme for genopretningsfonden, som meget vel kan blive skabelonen for eventuelle fremtidige krisetiltag i EU-regi. Grundlæggende fungerer fonden ved, at hvert land udarbejder en plan for, hvordan dets midler skal bruges, baseret på en række regler og kriterier, der er opstillet i lovgivningen fastlagt af Europa-Parlamentet og Ministerrådet. EU-Kommissionen skal sikre, at disse kriterier er overholdt. Selvom der er grænser for, hvor langt de kan skubbe lande imod deres vilje, skal man heller ikke underkende den indflydelse, EU-Kommissionen derved har fået.

For det tredje og i forlængelse af dette skal planerne indeholde både investeringer og reformer. Det betyder, at det før så obskure ’europæiske semester’ pludselig har fået en hovedrolle. Det er nemlig sådan, at EU-Kommissionen hvert år som et led i dette såkaldte ’semester’ skal udarbejde reformanbefalinger til hvert EU-medlemsland. I Danmark handlede de seneste anbefalinger fx om bl.a. at gøre mere for at bekæmpe hvidvask. For at få midler fra genopretningsfonden skal den nationale plan bidrage til effektivt at adressere ’alle eller en væsentlig andel af’ udfordringerne, der er blevet identificeret af EU-Kommissionen.

Det, der tidligere blev set som en tandløs skrivebordseksercits, der ærlig talt ikke altid blev taget lige alvorligt alle steder, kan nu få betydning for milliarder.

 

Næste gang vi rammes af en udefrakommende krise, vil man uvægerligt tænke tilbage på Next Generation EU. Hvis man lånte 750 mia. euro dengang, hvorfor så ikke gøre det igen?
_______

 

Selv når genopretningsfondens penge er uddelt, vil man formentlig i fremtiden tænke sig om en ekstra gang i EU-hovedstæderne, før man ignorerer EU-Kommissionens arbejde i ’semestret’.

Hvor efterlader alt dette Danmark og EU?
Med den kinesiske premierminister Zhou Enlais udødelige ord, da han i 1972 blev spurgt, hvad han mente om Den Franske Revolution i 1789: ”det er lidt for tidligt at bedømme”.

Coronakrisen viste, at EU kan mobilisere store økonomiske ressourcer som svar på kriser eller andre udfordringer, hvis der er tilstrækkelig politisk opbakning i landene. Og den viste, at den fransk-tyske akse kan presse ret meget igennem, når den virkelig vil, trods modstand fra en række mindre lande, i dette tilfælde de fem ’spare’-medlemslande.

Næste gang vi rammes af en udefrakommende krise, vil man uvægerligt tænke tilbage på Next Generation EU. Hvis man lånte 750 mia. euro dengang, hvorfor så ikke gøre det igen?

Det er muligt, at genopretningsfonden aldrig bliver gentaget – præcis som man højtideligt lovede. Men det er også muligt, at fonden bliver første skridt i retning af en egentlig finanspolitisk union, eller i hvert fald et EU med langt mere økonomisk muskelkraft. Med Enlais ord er det for tidligt at sige, om det bliver det ene eller det andet. Men der er blevet overvundet nogle centrale tabuer. EU har krydset sit Rubicon med fælles EU-gæld.

Man kan dog konstatere, at der tales om at gøre genopretningsfonden permanent i en eller anden form.

For faktisk havde man som beskrevet jo allerede aftalt at etablere en slags eurozonebudget, BICC’en. Det blev aldrig til noget, da genopretningsfonden så at sige overtog dens tiltænkte rolle. Men når det midlertidige Next Generation EU-program ophører, vil det formentlig igen blive spillet på banen. Måske i en helt triviel form, som i 2019, måske i en mere robust form med større kapitalbuffer til rådighed. Det er i hvert fald noget, man skal holde øje med frem mod EU’s næste syvårsbudget for 2028-35-perioden.

I forlængelse står også spørgsmålet tilbage om, hvad man egentlig skal gøre med pengetanken ESM. Når man som beskrevet ikke engang under coronakrisen, der medførte det største BNP-fald siden Den Store Depression, ville gøre effektivt brug af den til at redde nødlidende lande, har den så nogen fremtid – i hvert fald som oprindeligt tænkt krisestyringsredskab?

I takt med at minderne om Grækenland-programmet fortoner sig, kan det tænkes, at det bliver mindre giftigt at bruge ESM. Det er også svært at gøre sig fri af tanken om, at Italien og Spanien (som tilsammen udgør 20,7 pct. af EU’s BNP) fik særlig behandling, mens et lille land som fx Grækenland på 1,2 pct. af EU’s BNP bare var blevet overladt til en ESM-løsning. Men det problem går heller ikke væk: Nogle lande er så store, at de er too big to fail – lader man fx Italien ryge ind i en ond spiral med stigende rente og gæld, vil konsekvenserne være uoverskuelige for hele den europæiske økonomi og eurosamarbejdet. Man har brug for redskaber til at håndtere økonomiske kriser også i fremtiden, for større såvel som for mindre økonomier.

Endelig, og måske allervigtigst, er der spørgsmålet om EU’s finanspolitiske regler, Stabilitets- og Vækstpagten, i Danmark implementeret via Budgetloven. Det er disse regler, der sætter grænser for statslig gæld og budgetunderskud og foreskriver, hvad der skal ske, når et land kommer i karambolage med principperne. Som beskrevet blev de suspenderet af finansministrene via den ’generelle nødklausul’, men den kan jo ikke være sat i bero for evigt.

En central bekymring er derfor, hvad der vil ske, når lande igen skal til at efterleve de underskudsbegrænsende regler. Fx foreskriver reglerne, at lande med for høj gæld skal reducere den med 1/20 årligt, til man når ned til de foreskrevne 60 pct. af BNP. Men som en ledende tænketank advarede om, vil det være ’økonomisk harakiri’, hvis et land som Spanien, hvis allerede alt for høje gæld er steget voldsomt, skulle gennemføre en så massiv sparekurs.

Så hvad gør man? Både på kortere sigt, når man genaktiverer de finanspolitiske regler – og på længere sigt, når disse regler skal opdateres? Svaret får vi formentlig tidligst ved udgangen af næste år, hvor EU-Kommissionen håber på at kunne afslutte evalueringen af de finanspolitiske regler. Men det står klart, at pandemien har skubbet til balancen og svækket de lande, der – som Danmark – er skeptiske over for mere lempelige og fleksible finanspolitiske regler. Det kan på sigt vise sig at blive en af de vigtigste konsekvenser af coronakrisen. ■

 

Pandemien har skubbet til balancen og svækket de lande, der – som Danmark – er skeptiske over for mere lempelige og fleksible finanspolitiske regler
_______

Apropos denne artikel:

På vej i april: Det nye trykte nummer. Tegn abonnement idag og få bladet med posten inden udgivelsen: Fortsat blot 250 kr./året, 200 for studerende+pensionister

Malthe Dahl: Kan Le Pens parti omsætte vreden til vælgere – eller har Trump givet højrestøtterne kolde fødder?

Geopol med Mikkel Vedby og Lars Struwe: Anti-trumpisme er vestlige politikeres nye trumfkort

Per Øhrgaard: Når dannelsen går tabt, bliver demokrati til populisme

Tidligere arrangementer i 2025

Svend Roed Nielsen: Vi er ikke forsvarsløse mod Trumps handelskrig. Tværtimod – EU har et stærkt kort på hånden