Malthe Munkøe i RÆSON SØNDAG: Vaccinefiaskoen kan lære EU, at det er på tide at smide fløjlshandskerne i international politik

18.04.2021

USA og Storbritannien har fået placeret sig foran EU i vaccinekapløbet pga. en mere resolut tilgang til kontraktforhandlingerne med vaccineproducenter og angiveligt en insisteren på ”os først”. I sidste ende kan det resultere i, at EU for alvor lærer vigtigheden af at træde i karakter internationalt.



I serien RÆSON SØNDAG skriver et hold af iagttagere om de ting, der burde være på toppen af dagsordenen. I dag: Malthe Munkøe om EU globalt. SIDSTE SØNDAG: Lykke Friis: Han er Tysklands skyggekansler. Mød manden fra Bayern, som vil dominere tysk politik i de kommende år

Af Malthe Munkøe

Det har fået stor opmærksomhed i den offentlige debat, hvordan EU’s indkøb på en række områder kunne have været håndteret anderledes. Men den måske mest afgørende konklusion handler ikke om den mere lavpraktiske kontraktforhandling og kontraktindgåelse. Det handler mere om, hvilken fortælling der efter coronakrisen bliver den gængse: For kritikerne illustrerer sagen, at man ikke bare kan forlade sig på EU. For andre viser vaccinehåndteringen én gang for alle, at EU bliver nødt til at agere mere ”geopolitisk” og slagkraftigt forfægte sine interesser i krisesituationer som denne.

Det kan få stor betydning for EU-samarbejdet, hvilken af disse to forståelser der bliver fremherskende, når de sidste konklusioner om COVID-19 krisen skal drages. Og det er tydeligt, at man i EU-Kommissionen allerede har lagt stilen om ved at sætte en ny person i spidsen for vaccine-indsatsen og ved at give medlemslandene mulighed for at blokere for eksport af vacciner til lande udenfor EU.

Diplomati overfor forretning
Det går hurtigt i showbizz og politik. Ved udgangen af 2020 fik EU-Kommissionsformand Ursula von der Leyen stor ros for at have handlet resolut som svar på COVID-19-pandemiens hærgen. Man suspenderede de normale budgetunderskudsbegrænsende regler og konkurrencerettens begrænsning på statsstøtte og landede den historiske økonomiske genopretningsplan baseret på fælles EU-gæld.

Med det fælles EU-indkøb af vacciner bremsede man en først-til-mølle kappestrid internt i EU. Samtidig var det svært at sætte en finger på EU’s håndtering af Brexit-forhandlingerne, hvor briterne derimod fremstod uprofessionelle og ikke altid lige dygtige. Det velansete nyhedsmedie Politico gav på den baggrund Kommissionsformand Ursula von der Leyen karakteren A– på den amerikanske karakterskala.

I starten af 2021 viste det sig dog hurtigt, at vaccineleverancerne skete meget langsommere end ventet og meget langsommere end i USA og Storbritannien. Hvad der startede som en frustration over, at man især i USA hurtigere fik lukket kontrakter i løbet af 2020, og at de specialiserede embedsmands-sundhedsagenturer i udlandet udstedte hurtige nødgodkendelser, er de seneste måneder blevet afløst af vrede over, hvor meget bagefter EU-landene er i vaccineudrulningen.

 

Først og fremmest har EU stået afklædte tilbage, da det i marts kom frem, at der var blevet eksporteret 34 millioner doser vacciner fra EU til andre lande
_______

 

Der er uden tvivl væsentlige ting i EU’s vaccineindkøb, der kunne have været håndteret bedre. Både i forhold til hastighed, en stærkere forståelse af, at pris bør være underordnet i en sådan massiv krise, og i forhold til de konkrete kontraktlige bestemmelser.

Man kan altid pege på, at EU næppe er bagud i forhold til eksempelvis et land som Canada. Onde tunger vil måske også pege på, at de danske sundhedsmyndigheder heller ikke har været godt kørende igennem krisen: fx med tanke på, at man længe nedtonede risikoen ved den nye virus, ikke anså mundbind som virkningsfuldt og tilsyneladende har givet en ude af proportioner advarsel om, at minkavl kunne blive ”et nyt Wuhan” – for ikke at tale om, at danske myndigheder ikke nødvendigvis havde håndteret et dansk indkøb bedre på egen hånd. Men det ændrer ikke ved en udbredt opfattelse af, at man ikke har manøvreret optimalt i EU.

Det giver anledning til eftertanke. Men først og fremmest har EU stået afklædte tilbage, da det i marts kom frem, at der var blevet eksporteret 34 millioner doser vacciner fra EU til andre lande, herunder 9 millioner til Storbritannien, der ellers var langt foran europæerne med at vaccinere. Da EU-landene selv på det tidspunkt havde modtaget 55 millioner doser, antog eksporten et meget betydeligt omfang på et tidspunkt, hvor producenter var bagud med de leverancer, man havde stillet i udsigt til EU. Samtidig var der angiveligt ikke blevet eksporteret nogen doser ud af USA eller Storbritannien.

Navnlig har det været pinagtigt for EU at se briterne få adgang til vacciner langt hurtigere, og derved kunne påstå, de allerede drager fordel af Brexit. I politik er optikken afgørende, også selvom dem, der følger det tæt, kan se at den britiske vaccinesucces ikke mindst skyldes doser produceret på fabriksanlæg i EU-landene.

 

Den britiske kontrakt med AstraZeneca blev indgået dagen efter EU’s kontrakt. Så det virker påfaldende, hvis man først indgår en kontrakt med EU og derefter en med Storbritannien, som i realiteten forhindrer, at man overholder sin første kontrakt
_______

 

Det er hemmeligholdt, hvad der konkret står i de kontrakter, briterne har indgået med vaccineproducenterne. Men den britiske sundhedsminister Matt Hancock afslørede i marts, at: ”Europæerne har en best efforts klausul, vi har en eksklusivitetsklausul”.

Det er særligt bemærkelsesværdigt, fordi den britiske kontrakt med AstraZeneca blev indgået dagen efter EU’s kontrakt. Så det virker påfaldende, hvis man først indgår en kontrakt med EU og derefter en med Storbritannien, som i realiteten forhindrer, at man overholder sin første kontrakt. Og best efforts-baserede klausuler er vel at mærke ikke bare en gratis omgang eller rene hensigtserklæringer. Der er stillet bestemte mængder i udsigt, der som udgangspunkt skal leveres. I det lys harmonerer kontraktforpligtelsen jo umiddelbart dårligt med at sende meget store mængder vaccine ud af EU.

Når hele verden skriger på vacciner på samme tid, er vaccineproducenter tvunget til at træffe nogle svære valg. Hvordan skal den mængde, der produceres, fordeles? Og som den højtrespekterede italienske premierminister Mario Draghi for nyligt gav udtryk for, ser det jo ud til, at nogle farmaceutiske firmaer har solgt de samme doser ”to eller tre gange”. Konsekvensen er, når man skærer ind til benet, at man i den situation må vælge mellem at skuffe EU eller skuffe Storbritannien.

At Storbritannien i så høj grad blev prioriteret afspejler formentlig forskellene i de indgående kontrakter. Iagttagere har også peget på, at hvor EU’s vigtigste forhandler var en af de dygtigste embedsmænd håndplukket fra Kommissionens DG Trade med stor erfaring i de opslidende og årelange forhandlinger om handelsaftaler, satte Storbritannien en erhvervsprofil med en Harvard Business School MBA og erfaring fra den farmaceutiske sektor og venture capital selskaber i spidsen for deres vaccine-task force. Men den massive eksport af vacciner fra EU-produktionsanlæg til Storbritannien må til syvende og sidst også ses som et valg, vaccineproducenter har truffet, snarere end fuldstændig determineret og dikteret af de indgåede kontrakter.

 

Kommissionen spillede grundlæggende ikke det samme spil som amerikanerne og briterne, hvor man aktivt forsøgte at komme først i køen
_______

 

Det er nærliggende at tænke på det gamle råd ud i statsmandskunst, som Machiavelli kom med i Fyrsten: ”Lad dem hade dig, så længe de frygter dig”. Det lader ikke til, at man har frygtet at løbe om hjørner med EU.

Det er i hvert fald vanskeligt at forestille sig et firma, der opererede på det amerikanske marked, uden videre sende millioner af doser til Canada og Mexico i en krisesituation. Præsident Trump var tværtimod meget optaget af at få vaccineaftaler, der giver USA fortrinsret. Eksempelvis forsøgte han at købe sig til amerikansk soloadgang til det tyske firma CureVacs vaccine ved at tilbyde meget store beløb for vaccinen.

Trump førte et storstilet ”Warp Speed” program for at afsøge og indgå kontrakter hurtigt, og han brugte den amerikanske Defence Production Act til at få skruet produktionen i vejret hurtigt og sikre sig adgang til gavn for USA. Man har altså fra amerikansk side haft en noget anden tilgang end europæernes ”best efforts” aftaler.

Man kan strides længe om de kontraktlige og juridiske implikationer af EU’s ”best reasonable efforts” klausul versus den britiske kontrakts formuleringer. Meget tyder på, at EU-forhandlerne med fordel kunne have fået nogle mere favorable bestemmelser og derved stået stærkere. Kommissionen spillede grundlæggende ikke det samme spil som amerikanerne og briterne, hvor man aktivt forsøgte at komme først i køen.

I stedet for at bruge den store muskelkraft, EU som en af verdens største økonomier kan have, til i det mindste at undgå at komme bag i køen, indgik man kontrakterne i forventning om, at så var arbejdet gjort, og så ville firmaerne levere som forventet. I stedet for at anskue det som en helt særlig krisesituation, der nødvendiggør særlige tiltag og en ganske særlig vedholdenhed.

EU har – til dels – lært af sine fejl
Vi har allerede set EU ændre sin ageren. Cypriotiske Stella Kyriakides, der som sundhedskommissær havde ansvaret for de udskældte vaccineindkøb i 2020, er ikke længere nøglespilleren i EU’s vaccinestrategi. I starten af februar oprettede man en Vaccine-Task Force under ledelse af kommissæren for det indre marked, Thierry Breton.

 

Vaccinepolitik er netop det: politik. Det er ikke blot et spørgsmål om at indgå en fin kontrakt med firmaerne og derefter læne sig tilbage i stolen og vente på, at tingene går deres gang
_______

 

Breton gjorde sig positivt bemærket ved i begyndelsen af corona-udbruddet at bruge sit netværk som tidligere topchef i flere franske virksomhedskoncerner til at ringe direkte til de administrerende direktører hos producentvirksomhederne og få dem til at hjælpe med at sikre tilstrækkelige leverancer af værnemidler. Samme kneb har han brugt, da han fik ansvaret for vaccineindkøbene. Blandt andet har han haft ugentlige samtaler med AstraZenecas direktør, Pascal Soriot.

På grund af tidsforskellen har telefonmøderne fundet sted i de tidligere morgentimer, for Soriot tilbringer vinterhalvåret i Australien, fordi han sætter pris på godt vejr. Som Breton bidende sagde til Financial Times i april, i hvad der tydeligt demonstrerede en ny og mere slagkraftig EU-linje i vaccine-politikken: ”Jeg har selv ledet fem børsnoterede selskaber i mit liv. Jeg har aldrig kunnet se en måde at gøre det på som fjernarbejde”.

Først og fremmest har EU indført ny lovgivning, der gør det muligt for de enkelte medlemslande at blokere for eksport af vacciner, hvis ikke firmaet bag opfylder sine kontraktlige forpligtelser i rimeligt omfang overfor EU.

Det må siges at være et vidtrækkende tiltag, der ville være utænkelige i normale tider. Kritikere frygter ganske vist, det kan udløse så stærke protektionistiske modreaktioner og blive så forstyrrende for forsyningskæder, at det viser sig kontraproduktivt. Men EU har grundlæggende blot givet sig selv den samme mulighed, som man har andre steder, lyder analysen i EU-systemet. Som EU’s Rådsformand Charles Michel udtrykte det i starten af marts: ”Jeg er chokeret, når jeg hører beskyldninger om ’vaccinenationalisme’ mod EU. Storbritannien og USA har indført egentlige eksportforbud af vacciner eller vaccine-komponenter”.

Selvom udtalelserne startede en diplomatisk fejde og strengt taget ikke var korrekte – snarere end egentligt eksportforbud har man angiveligt indgået kontrakter, der sikrer at langt størstedelen af de producerede vacciner bliver i landet – illustrerer det opfattelsen af, at vaccinepolitik er netop det: politik. Det er ikke blot et spørgsmål om at indgå en fin kontrakt med firmaerne og derefter læne sig tilbage i stolen og vente på, at tingene går deres gang.

I EU-systemet har man efter alt at dømme draget den lære, at EU er nødt til at smide fløjlshandskerne. Sagen skal behandles som en krisesituation, og kriser har deres egne indbyggede logikker, som man skal respektere.

 

Meget vil afhænge af, hvilken lære der i sidste ende drages af sagen. Men det kan ikke afvises, at sagen lettere paradoksalt vil skubbe på en igangværende udvikling, hvor EU agerer mere effektivt i ”geopolitiske” sammenhænge
_______

 

Det er ikke sikkert, det bliver den mest fremherskende forståelse. I nogle medlemslande ser det snarere ud til, at konklusionen er, at man skal være påpasselig med at lægge alle sine æg i EU’s kurv, efter hvad der ses som et ganske kritisabelt forløb om det fælles indkøb. Flere lande har rakt ud mod Rusland for at få adgang til Sputnik vaccinen. Den danske statsminister Mette Frederiksens mystiske besøg til Israel skal formentlig også ses som udtryk for, at den danske regering ligeledes mener, det er klogt at søge andre veje.

Meget vil afhænge af, hvilken lære der i sidste ende drages af sagen. Men det kan ikke afvises, at sagen lettere paradoksalt vil skubbe på en igangværende udvikling, hvor EU agerer mere effektivt i ”geopolitiske” sammenhænge.

Der er efterspørgsel efter et mere handlekraftigt EU
Ved sin tiltræden i slutningen af 2019 havde von der Leyen gjort meget ud af at proklamere, at hendes Kommission skulle være en ”geopolitisk Kommission”.

Det var i høj grad et resultat af, at USA under Trump ikke længere blev set som en lige så troværdig partner som tidligere kombineret med et dybfølt ønske om at håndtere det, der opfattes som unfair handelsfordele og -praksisser i Kina. EU måtte blive bedre til at forsvare sine interesser på verdensscenen.

Men da det kom til stykket, viste USA og Storbritannien sig langt mere ferme i spillet om vaccinerne. I skrivende stund har 50 pct. af amerikanerne, 38 pct. af briterne og 18 pct. af tyskerne modtaget mindst én dosis vaccine.

Læg dertil, at EU’s Høje Repræsentant, som har ansvaret for at koordinere udenrigspolitikken, Josep Borrell, blev godt og grundigt ydmyget i Moskva i februar, da han stod bovlam og tavs, mens russerne harcelerede mod EU og annoncerede, at tre europæiske diplomater lige var blevet udvist.

Endnu værre blev det, da EU’s øverste ledere, von der Leyen og Charles Michel, på et fælles statsbesøg til Tyrkiet tidligere på måneden uden videre accepterede, at præsident Recep Erdogan henviste von der Leyen til en fjerntstående sofa, mens han satte selv satte sig ved siden af Michel for at drøfte verdenssituationen mand til mand.

 

International politik er en verden præget af konkurrence og magtrelationer. Det er ikke nok at forhandle om køb af vacciner og så gå ud fra, firmaer nok leverer helt som aftalt
_______

 

I de tidlige 2000’er talte man meget om, at USA var fra Mars, og Europa fra Venus. Billedet blev hentet fra den amerikanske sikkerhedsanalytiker Robert Kagan og passede godt ind i en verden, hvor USA gik i krig i Afghanistan og Irak, mens EU-landene fortsatte deres europæiske integrationseksperiment.

På mange måder er EU grundlagt på en forståelse af verden som et sted, hvor det kan og bør lykkes at få nationalstater til at moderere deres interesser for det fælles bedste, og hvor regler og institutioner er i højsædet. Uden stærke regler og institutioner vil EU ikke fungere. Sådan er livet på det fredelige Venus.

Således var det lige efter europæernes hoveder og selvforståelse, at den store risiko, man skulle undgå med det fælles indkøb, var ”vaccine-nationalisme”. Vi måtte undgå et kapløb mellem lande, men i stedet sikre aftaler, der delte sol og vind lige.

Det lykkedes for så vidt. Men samtidig må man konstatere, at man ikke kunne matche de lande, der benhårdt satsede på at komme forrest i køen. International politik er en verden præget af konkurrence og magtrelationer. Det er ikke nok at forhandle om køb af vacciner og så gå ud fra, firmaer nok leverer helt som aftalt. Man er nødt til aktivt at forfægte sine interesser. Alle sager kan ikke løses bedst med de tilgange, man bruger på fredelige Venus.

Den globale politiske situation udvikler sig generelt i en mere dyster retning med stærke spændinger overfor Rusland, et stadigt mere uroligt nærområde fra Maghreb til Levanten og et stadigt stærkere og mere selvhævdende Kina. Samtidig har den tyske kansler Angela Merkel advaret om, at Europa ”ikke længere kan forlade os på amerikansk beskyttelse”. Der er derfor en stigende efterspørgsel efter et mere handlekraftigt EU fra mange sider. Eksempelvis er man fra fransk og tysk side meget optaget af at opbygge europæiske styrkepositioner for at opnå ”strategisk autonomi” – et nyt buzzword, som på kort tid er begyndt at indgå i stort set alle udspil og positionspapirer – for at reducere Europas afhængighed af andre indenfor centrale områder i alt fra mikroprocessorer til sjældne jordarter og medicinske produkter.

Så selvom vaccineindkøbene på mange måder har udstillet EU og givet skår i troværdigheden, så kan det paradoksalt nok samtidig være med til at styrke en igangværende bevægelse, hvor EU-samarbejdet forsøger at opbygge mere af det, den tidligere Kommissionsformand Jean-Claude Juncker kaldte ”Weltpolitikfähigkeit”; evnen til at agere effektivt på den verdenspolitiske scene. ■

 

Den tyske kansler Angela Merkel [har] advaret om, at Europa ”ikke længere kan forlade os på amerikansk beskyttelse”. Der er en stigende efterspørgsel efter et mere handlekraftigt EU fra mange sider
_______

Apropos denne artikel:

Jens Paaske (VU): Forstår Trump ikke, hvor mange arbejdspladser hans toldsatser vil koste amerikanerne?

Jacob Kaarsbo: Jeg tror hverken på nogen fredsaftale eller sammenbrud af Ukraine. Krigen vil fortsætte med europæisk støtte, indtil Rusland er knækket militært

Jens Worning i RÆSON SØNDAG: Trump gør sig mange illusioner om både Putin og Rusland. Og de skal briste i mødet med virkeligheden, før USA kan blive klogere

Marlene Wind: Selv under Den Kolde Krig vidste vi, hvor vi havde fjenden henne. I dag aner vi ikke, hvor fjenden er

Ukrainebrief 7. marts: Fra Zelenskyjs katastrofale møde til Macrons atomparably. Er det op til Europa nu?

Niels Byrjalsen: Trump svækker NATO's afskrækkelse - men uforudsigeligheden bør også bekymre russerne