Malthe Munkøe i RÆSON SØNDAG: Polen har udfordret selve EU’s fundament. EU’s næste skridt er afgørende

23.10.2021

Domstolsafgørelsen i Polen har sendt rystelser gennem EU. Hvis de fælles EU-regler kan trumfes af nationale domstole, kan resultatet vise sig at blive en alvorlig fragmentering af det indre marked. Derved er det EU’s samlede retsorden, der nu er blevet udfordret.



I serien RÆSON SØNDAG skriver et hold af iagttagere om de ting, der burde være på toppen af dagsordenen.

Af Malthe Munkøe

ALLEREDE PÅ EU-ledernes topmøde i det Europæiske Råd tilbage i juli var bølgerne gået usædvanligt højt. Bl.a. holdt den homoseksuelle luxembourgske statsminister Xavier Bettel et animeret indlæg, hvor han kritiserede de polske anti-LGTB-zoner og meddelte til sin polske kollega, at han altså var født sådan.

I sidste uge var tonen på oktober-topmødet mere afdæmpet, men kritikken fortsat syleskarp. Det var egentlig meningen, man skulle have koncentreret sig om migration og energi, men det endte alligevel med at handle om retsstatsområdet. En række lande med Hollands Mark Rutte i spidsen fik det trods modstand nemlig tvunget ind på topmødet.

For tålmodigheden er ved at være opbrugt. Kritikere advarer mod, at problemerne med retstatsprincipper fortsætter ufortrødent, og ikke blot i Ungarn, hvor det begyndte; iagttagere taler også om lignende udviklinger i lande som Bulgarien og Slovenien. Og nu er Polen blevet centrum for diskussionen.

Tidligere på måneden afgjorde den polske forfatningsdomstol nemlig en sag rejst af den polske regering, der havde bedt om en vurdering af det forhold, at EU-Domstolen forinden var nået frem til, at Polens nyligt gennemførte retsreform indeholdt elementer, der stred mod EU-lov ved at udpegningen af dommere til højesteret ikke sikrer deres uafhængighed. Men, mente den polske højesteret, det er ikke et område, hvor man behøver rette ind efter EU-Domstolen, for den polske forfatning kommer faktisk først. Det grundlæggende princip om EU-rettens forrang gjaldt tilsyneladende ikke for Polen.

Det er exceptionelt, for EU-rettens forrang bliver betragtet som et afgørende fundament for EU-samarbejdet, og reaktionen kom således også prompte. Kommissionsformand von der Leyen kaldte det under en meget ophedet seance i Europa-Parlamentet en kendelse som “sætte spørgsmålstegn ved selve fundamentet for EU-samarbejdet”.

Og den franske Europaminister Clément Beaune advarede om et ”de facto exit” fra samarbejdet og forklarede til den franske tv-station BFMTV, at ”hvis man underskriver en kontrakt med nogen, men så siger, at mine regler for hvad og hvordan, jeg vil have det, er vigtigere, end hvad jeg har underskrevet, så er der ikke nogen kontrakt”.

 

Det er jo ikke som en streamingtjeneste, hvor man kun kan melde sig ud ved at udfylde en online-blanket; det kan også ske de facto ved at gøre klart, man ikke længere har tænkt sig at leve op til sine forpligtelser, herunder at acceptere EU-rettens forrang, lyder argumentet
_______

 

Afgørelsen opfattes således som en bombe under EU-samarbejder, der med rette har fået iagttagere til at tale om et ”Polexit” som en mulig konsekvens – ikke nu, men hen ad vejen.

Nogle juridiske eksperter har endda leget med spidsfindige argumenter for, at dommen i sig selv svarer til en udmeldelse. Det er jo ikke som en streamingtjeneste, hvor man kun kan melde sig ud ved at udfylde en online-blanket; det kan også ske de facto ved at gøre klart, man ikke længere har tænkt sig at leve op til sine forpligtelser, herunder at acceptere EU-rettens forrang, lyder argumentet.

Det ligger nok ikke lige for, at en så afgørende og politisk beslutning som at forlade EU kan fortolkes ud af en sådan domstolsafgørelse. Men det siger alt om klimaet og frustrationerne i Bruxelles. Og som mange i Bruxelles minder hinanden om i disse dage: Da den britiske premierminister David Cameron begyndte at kræve en genforhandling af EU-medlemskabet med undtagelser fra udvalgte politikområder, lå det heller ikke lige for, at Brexit ville blive resultatet.

Det er muligt, det er et strategisk modtræk fra polsk side til, at EU-Kommissionen indtil nu har nægtet at give grønt lys til den polske genopretningsplan på 180 mia. kr. fra EU-Genopretningsfonden. Men det er også muligt, det er vejen mod en mere dyb og langstrakt konflikt om grundlæggende principper i samarbejdet. Og uanset om det er tanken eller ej, kan det meget let ende med det, nu Polen har sat spørgsmålstegn ved noget så basalt for samarbejdet.

På sin vis er det hele en reprise af de diskussioner, man har haft i årevis, mens Orban konsoliderede sit selvudnævnte ”ikke-liberale demokrati” i Ungarn. Men så alligevel ikke. For reelt er situationen markant anderledes i dag end for blot få år siden. Dels er udfordringen fra Polen væsensforskellig, fordi det nu også handler om selve de principper, EU-samarbejdet hviler på, og dels har EU-Kommissionen fået stærkere redskaber i sin værktøjskasse til via pengepungen at lægge pres på lande, der knægter de fælles grundlæggende værdier.

 

Skal EU-Kommissionen aktivere de stærkeste redskaber, man har i værktøjskassen, og hvad vil modtrækket og konsekvensen for EU i så fald blive?
_______

 

Selvom topmødet i sidste uge blev beskrevet som ”ophøjet” ved siden af sommerens skænderier, nærmer sandhedens time sig derfor: Skal EU-Kommissionen aktivere de stærkeste redskaber, man har i værktøjskassen, og hvad vil modtrækket og konsekvensen for EU i så fald blive?

EU har fået nye redskaber i værktøjskassen

Da man i juli 2020 efter opslidende forhandlinger enedes om at etablere en EU-Genopretningsfond, var det ikke kun en skelsættende ”game-changer” for den økonomiske politik i EU, men potentielt også for retsstatsdagsordnen.

Tidligere havde man reelt kun ét angreb mod medlemslande, der ikke rettede ind: en ”atomar løsning”. I EU’s traktatgrundlag er der nemlig indskrevet en særlig paragraf, Artikel 7, der tillader, at man helt suspenderer stemmerettigheder for lande, hvis der er en ”klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2” (herunder bl.a. retsstat). Så tæt på at blive smidt ud, man nu kan.

Men så længe Ungarn og Polen beskyttede hinanden, vil der bare aldrig opstå en sådan enstemmighed, som artikel 7 kræver. I princippet er en artikel 7-procedure faktisk allerede igangsat, men den er blokeret og kommer ikke til at føre til noget. Så reelt er det ikke et redskab, man kan bruge til så meget.

Det ændrede sig med det nye 2021-27 EU-budget, der ovenikøbet blev boostet ved, at EU’s ledere efter lange sværdslag enedes om en genopretningsfond som svar på COVID-19-pandemien. 

Lovgivningen som etablerer Genopretningsfonden gør nemlig klart, at der skal være taget de nødvendige skridt for at beskytte EU’s budget – herunder tiltag til at undgå snyd, korruption og interessekonflikter, for at de respektive nationale genopretningsplaner kan blive godkendt. Derfor har Europa-Kommissionen indtil nu kunnet afvise at give grønt lys til ungarske og polske planer på henholdsvis 50 mia. kr. og 180 mia. kr.

Det er vigtigt at huske, at EU fungerer efter retsstatsprincipper. Man kan ikke bare blokere planerne ud fra politiske hensyn, men skal kunne argumentere for, at de juridiske betingelser i lovgrundlaget ikke er opfyldt og risikere at blive sagsøgt ved EU-Domstolen, hvis ikke det, man gør, holder vand.

Endnu et redskab i værktøjskassen er den nye Retsstatsmekanisme, der var en betingelse for at godkende EU’s 2021-27 budget, der sender mange midler til netop østeuropæiske lande som Ungarn og Polen.  Mekanismen fastlægger regler til beskyttelse af EU’s budget, hvilket blandt andet indebærer, at trusler mod domstolenes uafhængighed kan føre til modforanstaltninger såsom i proportionelt omfang at suspendere udbetalinger.

Og faktisk har et flertal i Europa-Parlamentet netop besluttet at sagsøge EU-Kommissionen, for at man ved at undlade at aktivere Retsstatsmekanismen har sviget sine forpligtelser som EU-traktaternes beskytter.

Det vurderes af juridiske eksperter som en sag, der vil blive tabt, men det understreger hvor højspændt den politiske situation er ved at være. 

Så Bruxelles har altså stærke redskaber i værktøjskassen, men spørgsmålet er, om og hvordan de kommer i brug.

Hvad er stærkest, pengepungen eller vetoet?

For det kan vise sig meget lettere at stoppe en pengestrøm end at få den polske og ungarske regering til at ændre politisk opfattelse på kort tid og vende sig væk fra deres illiberale kurs.

Desuden er Ungarn og Polen i stand til at svare effektivt igen.

Sidste år blokerede Ungarn og Polen i månedsvis for den endelige vedtagelse af EU-Genopretningsfonden, til stor frustration for de øvrige lande. I sidste ende bøjede man sig og accepterede Retsstatsmekanismen.   Tilsvarende har man set fx Cypern i en periode blokere for vedtagelsen af sanktioner mod Hviderusland, fordi man var utilfreds med manglende EU-støtte i deres konflikt med Tyrkiet.

EU-samarbejdet træffer så mange beslutninger med enstemmighed mellem landene, at en åben krig mellem EU-Kommissionen og et medlemsland kan være meget skadeligt. Hvis man vil kaste grus i maskineriet, så kan man det.

Omvendt er Ungarn og Polen økonomisk meget afhængige af EU-midlerne. Omkring 60 pct. af de to landes samlede offentlige investeringer er finansierede via EU-budgettet. Og som nogle iagttagere påpeger: I sidste ende var de så afhængige af disse pengestrømme, at de opgav deres modstand mod EU-Genopretningsplanen og EU-budgettet, selvom de så måtte acceptere, at EU vedtog en ny Retsstatsmekanisme.

Det er således nemt at opstille det hele som en armlægning, der vil blive afgjort af, hvad der viser sig stærkest – pengepungen som pressionsmiddel mod Warszawa og Budapest, eller sabotage af EU-samarbejdet.

Og det er også dét, nogle mener EU-Kommissionen igen bør satse på. Hårdt mod hårdt, bruge pengepungen som redskab, og derved holde den illiberale udvikling i ave. Sat på spidsen: Med 180 mia. kr. i genopretningsmidler på højkant må det simpelthen være muligt at få den polske regering til at moderere sig, og der er i hvert fald ingen undskyldning for, at EU’s side denne gang ikke kan sætte hårdt mod hårdt og gøre forsøget.  

Men det er også en mulighed, at resultatet bliver en langstrakt konflikt, hvor alle taber. Det er angiveligt udlægningen bl.a. i Berlin og Paris, hvor man ikke var ivrige efter at retsstatsemnet overhovedet skulle drøftes på statsledernes oktober-topmøde – det var først efter stort pres blandt andet fra hollandsk side, man endte med at bruge omkring to timer på det. I det forum er det faktisk ikke specielt lang tid, for til sammenligning brugte man 8 timer på de stigende energipriser.

 

Der ligger næppe en hemmelig masterplan i Warszawa om at opnå et Polexit på trods af, at 90 pct. af polakkerne støtter medlemskabet. Men gambling er farligt, og ting kan nogle gange komme ud af kontrol
_______

 

Denne position var dog noget nemmere at holde fast i, indtil Polen for et par uger siden valgte at hæve indsatsen yderligere. Det skaber i hvert fald et ganske særligt problem, der vækker stor bekymring i alle Europas hovedstæder.

Polen har øget indsatsen

Der ligger næppe en hemmelig masterplan i Warszawa om at opnå et Polexit på trods af, at 90 pct. af polakkerne støtter medlemskabet. Men gambling er farligt, og ting kan nogle gange komme ud af kontrol.

Men ved at udfordre et juridisk grundprincip er det blevet sværere at se igennem fingre med udviklingen. Fx kaldte Taoiseach Michael Martin fra Irland – et land, der ligesom Polen har nydt særdeles godt af europæisk regionsudviklingsstøtte – det ”et slag i ansigtet”.

Omvendt er det på sin vis et velvalgt emne, den polske regering har valgt at tage den åbne konflikt med Bruxelles over. For hvor Polen ikke får meget sympati for sin kurs over for seksuelle minoriteter og domstolene, er relationen imellem EU-retten og national ret et kompliceret emne, der har holdt nogle af de skarpeste juridiske hjerner beskæftiget i årtier.

Der er således eksempler på, at den danske højesteret har afvist EU-domstolens ekspansive fortolkninger, og den tyske højesteret skabte furore sidste år, da den mente, at EU-Domstolen havde handlet udenfor den kompetence, den har, ved at acceptere den europæiske centralbank ECB’s kvantitative lempelsesprogram. Som konsekvens fastsatte den i stedet sine egne kriterier for, hvad der skal være opfyldt og pålagde det tyske parlament at føre opsyn med, at dette var tilfældet.

Men parallellen er ikke nødvendigvis god. Mange vil hævde, der er stor forskel på at mene, at princippet om EU-rettens forrang er forkert og ikke gælder, og så det at mene, at EU-Domstolen på et specifikt og afgrænset område har begået en juridisk fejlvurdering, og derved bevæget sig udenfor sit mandat.

Men læg mærke til, at debatten herved allerede har antaget en helt anden karakter, der er lettere for Polen at stå på mål for overfor udlandet end fx landets LGTB-frie zoner. Eller det centrale spørgsmål, der reelt er på spil – domstolenes uafhængighed.

På vej ind til sit 107’ende og formentlig sidste møde i det Europæiske Råd forsøgte Tysklands kansler Angela Merkel at gyde olie på vandene: ”Det handler om hvordan de enkelte medlemmer forestiller sig EU. Er det ’ever closer union’? eller mere som en nationalstat?”

Det er en særdeles pæn og diplomatisk måde at omskrive den fundamentale konflikt til forskellige synspunkter i en gammelkendt debat. Men på sin vis er det jo rigtigt: Det, der er på spil, er netop et fundamentalt spørgsmål om, hvilket slags EU-samarbejde man vil have; eller for nu at bruge det lidt højtravende udtryk, så er det spørgsmålet om: ”Europas Fremtid”.

Men på sin vis er det jo rigtigt: Det, der er på spil, er netop et fundamentalt spørgsmål om, hvilket slags EU-samarbejde man vil have; eller for nu at bruge det lidt højtravende udtryk, så er det spørgsmålet om: ”Europas Fremtid”.

 

Det, der er på spil, er netop et fundamentalt spørgsmål om, hvilket slags EU-samarbejde man vil have; eller for nu at bruge det lidt højtravende udtryk, så er det spørgsmålet om: ”Europas Fremtid”
_______

 

Malthe Munkøe har en baggrund som ekstern lektor i politisk økonomi på Københavns Universitet, som seniorrådgiver i en stor europæisk og analysechef i en stor dansk erhvervsorganisation. Han skriver som privatperson fast i RÆSON.

ILLUSTRATION: Warszawa, Polen, 10. oktober, 2021: Demonstranter holder Polens og EU’s flag til et større pro-EU-optog, efter at Polens forfatningsdomstol erklærede, at den polske forfatning trumfer EU’s love [Foto: Attila Husejnow/SOPA Images via ZUMA Press Wire/Ritzau Scanpix]