Laursen og Næser: Den nylige menneskerettighedsdom mod Danmark ændrer ikke på den overordnede tendens: På udvisningsområdet har de nationale stater fortsat et stort råderum
13.10.2021
Over en årrække er Menneskerettighedsdomstolen blevet mere tilbageholdende med at prøve nationale staters udvisningsdomme af kriminelle udlændinge. Det har ført til flere udvisninger end tidligere. Derfor var det opsigtsvækkende, at Danmark i september 2021 for første gang i næsten 20 år blev dømt for at overtræde menneskerettighederne i en udvisningssag. Dommen rykker dog ikke grundlæggende ved de nye tendenser, der giver de nationale domstole et større råderum på udvisningsområdet.
Af Johan Næser, ph.d.-studerende ved Juridisk Institut, AU, og Mikkel Lindberg Laursen, specialkonsulent i Institut for Menneskerettigheder
GENNEM ÅRENE har Folketinget gentagne gange strammet udlændingelovens regler for at gøre det nemmere at udvise kriminelle udlændinge. Disse stramninger har betydet, at det i dag reelt er menneskeretten, der fastsætter grænserne for, hvornår der kan ske udvisning. Ifølge menneskeretten beror dette på en skønsmæssig vurdering af, om den rette balance er ramt i forhold til kriminalitetens grovhed over for den pågældende persons tilknytning til Danmark.
I sager om udvisning af kriminelle udlændinge har Menneskerettighedsdomstolen i nyere retspraksis givet staterne en bredere udvisningsadgang end tidligere. Denne udvikling indebærer kort fortalt, at Menneskerettighedsdomstolen som udgangspunkt er mere tilbageholdende i sin prøvelse af det nationale skøn, hvis den nationale domstol har foretaget en rimelig afvejning af sagens nærmere omstændigheder og har anvendt de relevante menneskeretlige kriterier i afvejningen. Med andre ord har den et større fokus på proces frem for den konkrete sags materie.
I det følgende forsøger vi med juridiske perspektiver at gå bag om udvisningspolitikken, som længe har været på toppen af dagsordenen i dansk politik. Vi skitserer den juridiske ramme i udvisningssager og omtaler en ny dom fra Menneskerettighedsdomstolen, hvor Danmark for første gang i næsten 20 år blev dømt for at overtræde menneskerettighederne i en udvisningssag. Det er første gang, at Menneskerettighedsdomstolen ikke accepterer statens beslutning om at udvise i en sag, hvor de nationale domstole har foretaget en grundig vurdering af udvisningen, siden Menneskerettighedsdomstolen udtalte, at den ville være tilbageholdende i netop udvisningssager. Det er dog væsentligt at holde for øje, at dommen ikke grundlæggende må forventes at markere en u-vending i forhold til de nye tendenser.
Den menneskeretlige ramme i udvisningssager
Danmark har som bekendt – og i lighed med 46 andre lande – tiltrådt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK). Efter EMRK artikel 8 har enhver ret til respekt for sit privat- og familieliv. Bestemmelsen kan blive aktuel i udvisningssager, fordi en afgørelse, der betyder, at en person udvises fra landet, netop kan gribe ind i den pågældendes persons privat- og familieliv. Det er navnlig tilfældet, hvis den pågældende person har stiftet familie og har børn i Danmark.
EMRK artikel 8 er dog ikke en absolut bestemmelse. Det betyder i praksis, at en stat kan udvise en person, hvis udvisningen må anses for proportional. Kravet om proportionalitet pålægger staten at foretage en konkret afvejning af – på den ene side – hensynet til den pågældende persons privat- og familieliv og – på den anden side – hensynet til at forebygge kriminalitet. Jo mere intensivt indgrebet er i retten til privat- og familieliv, jo mere tungtvejende skal modhensynet være.
Visse tænkte grænsetilfælde kan fremhæves: Efter bestemmelsen vil det ikke være proportionalt at udvise en person, der er født og opvokset i Danmark og har begået et enkelt ubetydeligt tyveri, men omvendt vil det ofte være proportionalt at udvise en person, der som enlig voksen er kommet til Danmark, og har begået organiseret narkokriminalitet. Problemet er typisk ”mellemtilfældene”, der kan omfatte en bred vifte af sager, fx hvor den pågældende person både har en vis længerevarende tilknytning til Danmark (fx født og opvokset her i landet), men hvor der samtidig er tale om mere alvorlig kriminalitet (såsom personfarlig kriminalitet). Her gælder det som nævnt om at finde den rette balance ved vurderingen af, om der kan ske udvisning. Vurderingen sker med udgangspunkt i 10-12 kriterier, som Menneskerettighedsdomstolen har formuleret i sin retspraksis. Disse kriterier angår overordnet set følgende tre hovedgrupper:
1) Karakteren og frekvensen af den begået kriminalitet.
2) Udlændingens tilknytning, herunder ikke mindst familiemæssige bånd, til Danmark.
3) Udlændingens tilknytning til hjemlandet (faktorer såsom netværk, sprogfærdigheder, kendskab til kultur mv.).
EMRK artikel 8 er vagt formuleret og derfor udfylder Menneskerettighedsdomstolen således bestemmelsens indhold gennem sin retspraksis. I den forbindelse fastsætter Domstolen, hvilke grænser bestemmelsen sætter for en stats adgang til at udvise.
Nyere tendenser i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis
Siden 2016 har Menneskerettighedsdomstolen afsagt en række domme, der går i retning af at overlade et større råderum til de nationale domstole, når de – inden for rammerne af EMRK artikel 8 – skal afgøre, om kriminelle udlændinge kan udvises.
Kort fortalt indebærer de nye tendenser, at Menneskerettighedsdomstolen er mere tilbageholdende med at statuere krænkelse af konventionen, hvis den nationale domstol har foretaget en grundig afvejning af de modsatrettede hensyn, der gør brug af de overordnede kriterier, som Menneskerettighedsdomstolen har udstukket. Der er altså i højere grad tale om en betoning af sagsbehandlingen snarere end den konkret trufne afgørelse, hvilket er et markant udtryk for en mere subsidiær prøvelse end tidligere.
Der er dog fortsat en grænse for, hvornår en udvisning kan accepteres af Menneskerettighedsdomstolen
_______
Det er nærliggende at antage, at denne retsudvikling hænger sammen med, at de 47 medlemsstater siden 2010 har vedtaget en række politiske erklæringer vedrørende menneskerettighedssystemet som led i den såkaldte Interlaken-proces. Det fremgår fx af en fælles erklæring fra 2011 (den såkaldte Izmir-erklæring), at Menneskerettighedsdomstolen ikke skal agere appelinstans i udlændingesager, men i højere grad respektere de nationale beslutninger. I 2012 kom en central erklæring (den såkaldte Brighton-erklæring), der bl.a. indeholder en opfordring til Menneskerettighedsdomstolen til at give medlemsstaterne en bredere skønsmargin i sine afgørelser. Senest har medlemsstaterne i København-erklæringen, som blev vedtaget under Danmarks formandskab for Europarådet i 2017-2018, betonet en mere tilbageholdende prøvelse i sager efter bl.a. EMRK artikel 8 og dermed også udvisningssager. Som en udløber af Brighton-erklæringen er principperne om subsidiaritet og skønsmargin skrevet direkte ind i præamblen til konventionen.
Sådanne politiske erklæringer kan ganske vist ikke i sig selv ændre domstolens retsudvikling, men det er nærliggende at tro, at Domstolen lytter til disse erklæringer og derfor har anlagt en mere tilbageholdende linje, der afspejler medlemsstaternes ønske om en bredere national skønsmargin på en række områder, herunder udlændingeområdet. Som påpeget af præsidenten for Menneskerettighedsdomstolen, Robert Spano, under en pressekonference i januar 2021 opererer Domstolen nemlig ikke i et vakuum.
Implikationer for dansk udlændingelovgivning
Danmark går allerede til grænsen af de internationale konventioner, når det kommer til udvisning. Det mest synlige eksempel er udlændingelovens såkaldte afvejningsregel. Efter denne bestemmelse skal kriminelle udlændinge udvises, medmindre dette – som det hedder i loven – ”med sikkerhed” vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.
Netop fordi grænsen for udvisning i dansk ret i vidt omfang udgøres af EMRK, har de nye tendenser også betydning for omfanget af udvisninger i Danmark. I en række nyere sager, der er startet hos de danske domstole og senere er blevet forelagt for Menneskerettighedsdomstolen, er det også endt med en ”blåstempling” af de danske udvisningsafgørelser. Som eksempler kan nævnes to markante tilfælde, der bl.a. viser, at en grundig national proces således kan have indflydelse på Menneskerettighedsdomstolens prøvelsesintensitet:
Menneskerettighedsdomstolen accepterede i 2018 i en sag om Jura Levakovic, at de danske domstole havde foretaget en grundig afvejning af udvisningsspørgsmålet efter de rette kriterier. Da det danske retssystem dermed havde fremlagt tilstrækkelig og relevant begrundelse for udvisningen, fandt Menneskerettighedsdomstolen ikke grund til at gå nærmere ind i denne vurdering. Ligeledes godkendte Menneskerettighedsdomstolen i 2021 i sagen om Shuiab Khan, at den tidligere Loyal to Familia leder, som blev idømt tre måneders fængsel for trusler mod en politiassistent, kunne udvises. Igen blev det fremhævet, at de danske domstole grundigt havde vurderet, om udvisningen ville være i strid med EMRK artikel 8. Menneskerettighedsdomstolen henviste også til, at det kræver væsentlige grunde (”strong reasons”) for, at Domstolen vil erstatte de nationale domstoles vurdering af sagen med sin egen vurdering i de tilfælde, hvor de nationale myndighederne har foretaget en passende vurdering i lyset af de menneskeretligt relevante kriterier.
Der er dog fortsat en grænse for, hvornår en udvisning kan accepteres af Menneskerettighedsdomstolen. Dette er kommet til udtryk i en ny dom fra september 2021, hvor Danmark for første gang i 20 år er blevet dømt i en udvisningssag. Menneskerettighedsdomstolen lagde herved vægt på en række forhold i sagen, herunder at den pågældendes tidligere kriminalitet – bortset fra ungdomskriminalitet – ikke havde været alvorlig, at den aktuelle dom var relativ mild, at han ikke tidligere havde fået en advarsel om udvisning fra retssystemet i forbindelse med den tidligere kriminalitet (betinget udvisning), og at han havde stærk tilknytning til Danmark, men at hans tilknytning til sit oprindelsesland (Somalia) stort set var ikkeeksisterende. Det har nok især spillet ind på vurderingen, at han fik et indrejsebud, som var permanent i stedet for tidsbegrænset, hvilket er et kriterium, som har betydning for den samlede proportionalitetsvurdering. Som det fremgår, har flere konkrete forhold tilsammen fået domstolen til at konkludere, at udvisningen er en krænkelse. Dommen er altså i høj grad konkret begrundet og indikerer ikke et opgør med de nye tendenser. Derfor må dommen heller ikke forventes grundlæggende at ændre de nye tendenser på udvisningsområdet. Den er endnu ikke endelig, og Danmark kan anmode Menneskerettighedsdomstolen om, at sagen indbringes for domstolens Storkammer for at få sagen prøvet af en højere instans i menneskeretssystemet.
Dommen illustrerer, at området fortsat er under udvikling, og at fremtidig retspraksis derfor må fastlægge det nærmere omfang af staternes mulighed for at udvise. Men det er ikke desto mindre et centralt afsluttende budskab, at de nye tendenser har haft en virkning i Danmark, hvor de danske domstole i løbet af de seneste par år ses at udvise i højere grad end tidligere. ■
Danmark går allerede til grænsen af de internationale konventioner, når det kommer til udvisning. Det mest synlige eksempel er udlændingelovens såkaldte afvejningsregel. Efter denne bestemmelse skal kriminelle udlændinge udvises, medmindre dette – som det hedder i loven – ”med sikkerhed” vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser
_______
Mikkel Lindberg Laursen er specialkonsulent i Institut for Menneskerettigheder og har et indgående kendskab til menneskerettigheder. Johan Næser er ph.d.-studerende ved Juridisk Institut på Aarhus Universitet og forsker bl.a. i menneskerettigheder. ILLUSTRATION: Dommere i Menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg, 31. oktober 2017 [Foto: Jean-Francois Badias/Scanpix]
![Kampen om magten: “En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb”](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
