05.12.2020

.

Stormvejret om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) viser, hvordan politikerne i 30 år har skubbet en række uløste dilemmaer foran sig.

NYHED! Som abonnent kan du nu lytte til udvalgte artikler fra RÆSON. Lyt med her: Lydafspiller

Af Tobias Liebetrau

Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) er under hård beskydning og befinder sig i en af sine største kriser, siden tjenesten i 1967 blev en selvstændig myndighed under Forsvarsministeriet, grundet anklager om hemmeligholdelse, løgn, ulovlig indsamling af data og amerikansk spionage mod Danmark og danske interesser med FE’s accept.

Det er en historisk skandale, hvis der viser sig at være hold i anklagerne. Skal vi forstå den nuværende sag og imødegå en ny, er det afgørende, at vi træder et skridt tilbage og afdækker de strukturelle ændringer og udfordringer, som FE-sagen er spundet ind i.

De traditionelle skillelinjer – mellem udenrigs og indenrigs; offentligt og privat; politi og militær; krig og fred – som vi normalt indretter efterretningsmæssig beslutningskompetence, ansvar og regulering efter – er i opbrud. Det medfører en række efterretningsmæssige og demokratiske udfordringer og dilemmaer. Skal vi imødegå en ny efterretningsskandale, er det afgørende, at vi anerkender eksistensen af disse udfordringer og søger at finde svar på, hvordan vi bedst kan håndtere dem. I sidste ende skulle Danmark gerne have en effektiv efterretningstjeneste, der nyder tillid (både inden for og uden for landets grænser), opererer på et klart politisk defineret grundlag og naturligvis under fyldestgørende parlamentarisk kontrol og uafhængigt tilsyn.

Det er ikke artiklens ærinde at diskutere, hvorvidt udviklingen burde have været en anden, om FE prioriterer sine opgaver rigtigt eller forkert, om FE’s beføjelser er for vide, eller hvor ansvaret for skandalesagen skal placeres. Det er endnu for tidligt at vurdere de fremsatte anklager og sagens omfang. Sikkert er det dog, at sagen henleder opmærksomheden på demokratiske, strategiske, juridiske og organisatoriske dilemmaer, der knytter sig til at udføre efterretningsarbejde i det 21. århundrede – 30 år efter afslutningen på Den Kolde Krig og 20 år efter terrorangrebene i USA den 11. september 2001.

 

Det bemærkelsesværdige er ikke, at NSA spionerer mod Danmark. Det er derimod bemærkelsesværdigt, hvis NSA – med FE’s vidende – har brugt datasamarbejdet med FE til målrettet at spionere mod Danmark og vores nærmeste allierede
_______

 

En historisk skandale
I august i år blev chefen for Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), Lars Findsen, to ledende medarbejdere og tidligere FE-chef og departementschef i Forsvarsministeriet Thomas Ahrenkiel alle fritaget for tjeneste af forsvarsminister Trine Bramsen som en reaktion på en særlig undersøgelse af FE, foretaget af Tilsynet med Efterretningstjenesterne (TET). Det blev startskuddet til den potentielt største danske efterretningsskandale siden oprettelsen af FE.

Undersøgelsen, der ledte til hjemsendelsen, blev igangsat i november 2019, efter at en eller flere whistleblowere afleverede oplysninger om FE til Tilsynet. Tilsynet behandlede efterfølgende oplysningerne og fremsendte den 21. august 2020 en analyse til forsvarsministeren med sine konklusioner og anbefalinger. Derudover offentliggjorde de en pressemeddelelse, hvoraf det fremgår, at de mistænker FE for ulovligt at have indhentet og videregivet en betydelig mængde oplysninger om danske statsborgere samt for at have givet tilsynsmyndigheden urigtige oplysninger. Samtidig har FE tilsyneladende uberettiget behandlet oplysninger om en ansat fra Tilsynet samt undladt at handle på konkrete indikationer om spionage mod Danmark.

Pressemeddelelsen fra Tilsynet blev startskuddet til et efterår med ophedede spekulationer om og diskussioner af FE’s indhentningsmetoder, tjenestens internationale samarbejde med den amerikanske efterretningstjeneste National Security Agency (NSA) og forsvarsministerens håndtering af sagen. En række medier har efterfølgende berettet, hvordan FE allerede i 1990’erne indledte et samarbejde om dataadgang og -analyse med NSA. NSA bistod angiveligt FE med opbygning af en kapacitet til at håndtere en betydelig mængde international datatrafik, som FE havde sikret sig adgang til via en privat teleoperatør. Et samarbejde, der angiveligt er blevet udvidet og opgraderet, således at FE i dag leverer en stor mængde data til NSA-overvågningsprogrammet XKeyscore, som er et program, der efter sigende giver NSA’s medarbejdere adgang til at gennemsøge enorme databaser indeholdende e-mailkorrespondancer, browserhistorik, sms’er, telefonopkald og meget mere i noget nær realtid for millioner af mennesker.

Den foreløbige politiske kulmination blev nået den 8. oktober, hvor justitsminister Nick Hækkerup fremsatte et lovforslag med det formål at etablere en undersøgelseskommission, der i fortrolighed skal undersøge Tilsynets anklagepunkter, men det er ikke endeligt besluttet, om undersøgelseskommissionen bliver nedsat.

Senest har anonyme kilder fortalt til DR, at FE har set gennem fingre med, at NSA har udnyttet samarbejdet med FE til at spionere mod Finansministeriet og Udenrigsministeriet og forsvarsvirksomheden Terma. NSA skal angiveligt også have benyttet samarbejdet med Danmark til at spionere mod Sverige, Tyskland, Frankrig, Norge og Holland. Det bemærkelsesværdige er ikke, at NSA spionerer mod Danmark. Det er derimod bemærkelsesværdigt, hvis NSA – med FE’s vidende – har brugt datasamarbejdet med FE til målrettet at spionere mod Danmark og vores nærmeste allierede. Er det tilfældet, er der med stor sandsynlighed tale om lovbrud. Desuden stiller det de danske politikere og FE i et dilemma. For hvad gør Danmark, når en magtfuld og essentiel samarbejdspartner misbruger den tillid, Danmark har udvist?

 

Som Dagbladet Information har været med til at afsløre, har det globale datatapnings- og overvågningsprogram RAMPART-A siden 1990’erne givet NSA adgang til data fra undersøiske kabler over hele kloden, herunder kabler, der befinder sig på dansk grund
_______

 

Omkalfatring af de vestlige efterretningstjenester
Den internationale sikkerhedspolitiske dagsorden har ændret sig markant siden afslutningen på Den Kolde Krig. Krigens klart definerede og politisk udpegede fjender og militære trusler er i dag ledsaget af en række komplekse, uforudsigelige og asymmetriske trusler fra ikkestatslige aktører, såsom terror, organiseret kriminalitet og cyberangreb. Desuden opfattes fx klimaforandringer og pandemier som nationale sikkerhedstrusler på linje med traditionelle, ofte statslige militære trusler. Trusselsbilledet bliver således stadigt mere globalt, omskifteligt og usikkert. Det har medført, at vestlige efterretningstjenester i stigende grad har rettet deres opmærksomhed mod forebyggelse og imødegåelse af nye og ubekendte trusler samt uforudsigelige sikkerhedshændelser.

Udviklingen i trusselsbilledet har ført til en omkalfatring af de vestlige efterretningstjenesters arbejdsbetingelser og -opgaver, og efterretningstjenesterne har forsøgt at tæmme det usikre og omskiftelige trusselsbillede ved at øge samarbejdet med både andre landes efterretningstjenester, nationale sikkerhedstjenester og private virksomheder. Samtidig har den teknologiske udvikling medført, at vestlige efterretningstjenester i stadigt stigende grad anvender nye digitale teknologier til indhentning og analyse af enorme datamængder. Det understreges af NSA’s slogan: ’Collect it all’. Et slogan, der udtrykker en ambition om at imødegå det usikre trusselsbillede ved at sikre sig høstakken, hvori nålen befinder sig.

Det var Edward Snowdens afsløringer, der i 2013 gjorde NSA’s slogan til et centralt omdrejningspunkt for en global samtale om masseovervågning. Snowden-afsløringerne gav os en række konkrete indsigter i, hvordan efterretningssamarbejde og indhentningsmetoder ser ud i en gennemdigitaliseret verden. Herunder i, hvordan NSA samarbejder med både amerikanske televirksomheder (Fairview-samarbejdet er fx et samarbejde mellem NSA og den amerikanske televirksomhed AT&T, som har givet NSA adgang til udenlandsk telefon- og internetdata fra AT&T siden 1985) og udenlandske efterretningstjenester om tapning af og adgang til data fra fx undersøiske fiberkabler.

Som Dagbladet Information har været med til at afsløre, har det globale datatapnings- og overvågningsprogram RAMPART-A siden 1990’erne givet NSA adgang til data fra undersøiske kabler over hele kloden, herunder kabler, der befinder sig på dansk grund. Dette samarbejde er en central del af den verserende FE-sag, da det sandsynligvis er omdrejningspunktet for flere af Tilsynets kritikpunkter. Desuden viste Snowden-dokumenterne, at NSA via det såkaldte PRISM-program havde direkte adgang til at indhente data fra servere hos techgiganter som Microsoft, Google, Apple og Facebook.

 

Danmarks aktivistiske udenrigs- og sikkerhedspolitik samt FE’s intensiverede samarbejde med NSA er eksempler på, at Danmark har været en aktiv medskaber af udviklingen [i efterretningsarbejde]
_______

 

Samtidig kanaliserer de vestlige efterretningstjenester informationer til en bred palet af virksomheder, som de samarbejder med for at imødegå terror og cyberangreb. Det medfører en systematisk aktivering og mobilisering af virksomhederne, der bliver en integreret del af efterretningsarbejdet. På den måde bliver virksomhederne gjort medansvarlige for at forudsige og imødegå trusler mod den nationale sikkerhed. Det gælder ikke mindst virksomheders ansvar for beskyttelse af den ofte privatejede og -drevne kritiske infrastruktur, herunder tele-, energi-, finans- og transportsektoren. Ansvarliggørelsen af virksomhederne kommer både til udtryk gennem lovgivning – i flere vestlige lande er samfundskritiske virksomheder pålagt at indberette cybersikkerhedshændelser til landets efterretningstjeneste – og gennem forskellige offentlige-private partnerskaber, der ofte er uformelle og baseret på frivillighed og tillid. I 2019 oprettede den danske regering fx et nyt offentligt-privat cybersikkerhedsråd, der skal styrke vidensdeling og samarbejde.

Skal vi forstå rammerne for efterretningsarbejde i Vesten, FE’s arbejde og den verserende sag, må vi altså holde os det ændrede trusselsbillede samt de udvidede og ændrede samarbejdsrelationer og indhentningsmetoder for øje. Det betyder ikke, at udviklingen har været hverken lineær eller ensidig. Udviklingen er heller ikke fuldt ud determineret af strukturelle betingelser med rod i den internationale politiske orden. Danmarks aktivistiske udenrigs- og sikkerhedspolitik samt FE’s intensiverede samarbejde med NSA er eksempler på, at Danmark har været en aktiv medskaber af udviklingen. Den skitserede udvikling er vigtig at have in mente, når man forholder sig konkret til ændringer i FE’s arbejde siden afslutningen på Den Kolde Krig.

Det er en udvikling, der udfordrer grundlæggende liberal-demokratiske principper og ideer. Historisk har vi, ved at underlægge militæret og efterretningstjenesterne politisk og demokratisk kontrol, forsøgt at bygge bro over spændingen mellem (ekstraordinær og hemmelig) national sikker­hedspolitik og (normal) demokratisk politik. En spænding, der ikke så nemt lader sig bortskaffe. Det illustrerer den nuværende diskussion om ansvaret for FE-sagen, herunder fordelingen af ansvar mellem FE, Forsvarsministeriet og skiftende forsvarsministre, og hvordan der bliver ført tilsyn med FE. I takt med ændringerne i trusselsbilledet, tjenesternes øgede samarbejdsrelationer og den omsiggribende digitalisering har vi oplevet, at politisk udpegede trusler og fastsatte rammer samt central kontrol med og dermed ansvar for efterretningsarbejdet gradvist er blevet erstattet af decentraliserede former for latent og flydende beslutningstagning.

Det efterlader et stadigt mere åbent, men også uklart rum for, hvad efterretningsarbejde er, hvem der foretager det, hvordan det bliver udført, og hvordan vi vurderer og kontrollerer det. For hvordan sikrer vi politisk styring og ansvar under disse betingelser?

 

FE medvirkede til at skabe selve grundlaget for den aktivistiske danske udenrigspolitik, da FE (…) vurderede, at der i det dengang forestående årti ikke ville opstå en direkte konventionel militær trussel mod Danmarks sikkerhed
_______

 

FE efter Den Kolde Krig
Afslutningen på Den Kolde Krig forandrede FE’s fokus fra primært at være militært til i dag i højere grad at være strategisk og politisk. Under Den Kolde Krig udviklede FE et specialiseret fokus på den sikkerhedspolitiske og militære trussel fra Warsza­wapagtens militære styrker i det danske nærområde. I dag understøtter og medskaber FE et langt bredere dansk sikkerhedspolitisk beslutningsgrundlag i en foranderlig verden befolket af mangeartede statslige og ikkestatslige aktører. FE’s opgaver spænder således over analyse af politiske, økonomiske og strategiske trusler fra Kina og Rusland over støtte til danske internationale militære operationer til deltagelse i international terrorbekæmpelse samt håndtering af vidt forskellige trusler i cyberspace.

I takt med at Danmark har valgt at føre en mere aktivistisk udenrigspolitik, har FE fulgt forsvaret fra det danske nærområde ud i verden. Det startede i 1990’erne på Balkan, hvor FE både skulle levere militærstrategiske og politiske efterretninger om udviklingen til de danske myndigheder og understøtte forsvarets behov for operativ og taktisk efterretning. Det blev siden fulgt op af Danmarks bidrag til indsatsen mod terror, der bragte danske soldater til Afghanistan og Irak, som senere er blevet suppleret af styrker i fx Mali og Baltikum. Udsendelsen af soldater har skabt et konstant behov for efterretninger, der sikrer de danske soldater og støtter de politiske beslutningstagere.

Udviklingen viser, hvordan FE ikke blot er reagerende, men også proaktivt kan påvirke det danske udenrigs- og sikkerhedspolitiske fokus som en autoritativ vidensproducent. Det er fx blevet påpeget, at FE medvirkede til at skabe selve grundlaget for den aktivistiske danske udenrigspolitik, da FE i forbindelse med Forsvarskommissionen af 1997 vurderede, at der i det dengang forestående årti ikke ville opstå en direkte konventionel militær trussel mod Danmarks sikkerhed. FE leverede dermed et meget stærkt politisk argument til fortalerne for en fortsat aktiv og international dansk udenrigs- og sikkerhedspolitisk linje.

 

Vi står med en efterretningstjeneste, hvis opgave hovedsageligt er at håndtere et usikkert og uforudsigeligt trusselsmiljø i et efterretningslandskab, hvis grænser bliver stadigt mere flydende
_______

 

Siden den 11. september 2001 har FE’s bidrag til indsatsen mod terror været et centralt omdrejningspunkt for både tjenestens daglige arbejde og organisatoriske udvikling. Terrortruslen førte til et stigende fokus på grupper og enkeltpersoner, der krydser grænser, herunder de danske, hvilket medførte en betydelig flerårig omkostningsstigning for FE, der allerede med vedtagelsen af terrorpakken i 2002 fik tilført markant flere økonomiske midler. I årene 2001 til 2014 blev FE’s budget således mere end fordoblet, og tjenesten udvidede antallet af ansatte og investerede i nye teknologier. I dag er tjenestens budget i omegnen af 1 mia. kr. om året, og medarbejderantallet angiveligt i nærheden 1.000.

Det seneste årti har den stadigt stigende cybertrussel medført, at FE har fået nye tekniske indhentningsværktøjer og har udvidet de organisatoriske rammer. Da Thorning-regeringen overtog magten i 2011, blev It- og Telestyrelsen nedlagt. Det førte til, at regeringen i 2012 oprettede et Center for Cybersikkerhed under FE. Dermed fik FE tilført et nyt ressortområde i rivende udvikling, der har medvirket til yderligere at udvide FE’s budgetter og beføjelser. Center for Cybersikkerhed samarbejder med samtlige ministerområder og en række danske virksomheder, der varetager samfundsvigtige funktioner. Det understreger, at private aktører er vitale samarbejdspartnere for FE, hvad end det drejer sig om beskyttelse af privatejet dansk kritisk infrastruktur, indkøb af ny software til dataanalyse eller efterforskning af globale cyberhændelser.

Men fremkomsten af den nye arbejdsdeling mellem offentlige og private aktører gør, at grundlæggende demokratiske spørgsmål om, hvem der skal holdes ansvarlig for hvad og af hvem, trænger sig på. Fælles for mange af de nye trusler og redskaberne til at imødegå dem er, at udviklingen sætter spørgsmålstegn ved de politiske, juridiske og operationelle grænsedragninger mellem PET og FE; politi og forsvar; indenrigs og udenrigs; krig og fred samt forholdet mellem danske borgeres frihedsrettigheder og krav om kollektiv beskyttelse. Indhentningen af massive datamængder fra internettet, der indeholder oplysninger om danske statsborgere, samt fremmedkrigere i eller hjemvendt fra Syrien er illustrative eksempler på omkalfatringen af disse grænser. Det bringer en række udfordringer med sig. Hvordan designer man et lovgrundlag, der tager højde for uklare og omskiftelige grænser? Hvordan sikrer man den rigtige arbejds- og ansvarsdeling mellem efterretningstjenesterne, forsvaret, politiet, politikerne og private aktører?

Beføjelser, bevillinger og afvejninger mellem national sikkerhed og retsstatsprincipper ændrer sig, i takt med at trusler, teknologier og politiske prioriteringer ændrer sig. De politisk besluttede beføjelser, bevillinger og retlige reguleringer, der på et tidspunkt bliver anset for at være passende, vil ofte med tiden blive anset for utidssvarende.

Samlet set betyder udviklingen, at FE’s arbejde i stadigt stigende grad indebærer fortolkninger, vurderinger og beslutninger, der ikke 100 pct. kan foregribes af lovgivning og regulering. Lovgivning, regler og tilsyn skal naturligvis overholdes – også af FE. Men det er alligevel værd at spørge, om det alene er juridiske tiltag, der skal til for at imødegå en ny efterretningsskandale. Jeg tvivler på, om tilsynspolitiske stramninger alene er tilstrækkelige, når vi står med en efterretningstjeneste, hvis opgave hovedsageligt er at håndtere et usikkert og uforudsigeligt trusselsmiljø i et efterretningslandskab, hvis grænser bliver stadigt mere flydende.

DR’s seneste afsløring af, at NSA spionerer mod Danmark via samarbejdet med FE, understreger et af de dilemmaer, som FE og de danske politikere står over for som følge af det øgede behov for efterretninger: Hvilken pris er vi villige til at betale for det tætte samarbejde med amerikanerne og NSA? For at svare fyldestgørende på det spørgsmål er der behov for en offentlig debat om, hvad FE’s rolle er i samfundet i dag, hvordan de arbejder og med hvem. Det kan få konsekvenser for FE’s samarbejde med NSA på kort sigt, men det vil på sigt kunne styrke FE’s arbejdsgrundlag og tilliden til organisationen.

 

De danske politikere skylder at svare på, hvordan Danmark skal håndtere, at de traditionelle skel mellem udenrigs og indenrigs; politi og militær; offentligt og privat – som vi normalt
indretter efterretningsmæssig ansvar og regulering efter – er i opbrud
_______

 

Behov for en fremadskuende udredning
FE’s arbejdsområde og budgetter har udviklet sig markant siden afslutningen på Den Kolde Krig. Det er et politisk ansvar, at det er gået sådan. Det er tillige et politisk ansvar, hvordan FE forvalter de nye kompetencer og bemyndigelser, der er fulgt med udvidelsen af arbejdsområder og budgetter. Det fritager naturligvis ikke de medarbejdere i FE, der ifølge Tilsynet har handlet i strid med loven.

Men udviklingen understreger, hvorfor det er nødvendigt, at de danske politikere leverer svar på de strukturelle udfordringer, som FE er spundet ind i. De danske politikere skylder at svare på, hvordan Danmark skal håndtere, at de traditionelle skel mellem udenrigs og indenrigs; politi og militær; offentligt og privat – som vi normalt indretter efterretningsmæssig beslutningskompetence, ansvar og regulering efter – er i opbrud.

De danske politikere bør bruge FE-sagen til at sætte yderligere fokus på de strukturelle rammer for FE’s arbejde samt de konkrete udvidelser af FE’s arbejdsområde og bevillinger. Det er afgørende for at sikre et stærkt efterretningssamarbejde og samtidig tilgodese nødvendige hensyn til både fortrolighed og åbenhed ift. TET og Kontroludvalget i Folketinget. Samtidig er der behov for at tage stilling til, hvordan vi imødegår de kommende års udfordringer, der følger af tiltagende digitalisering og dataficering; hvordan vi sikrer, at vi er på forkant med den teknologiske udvikling; og hvordan vi beskytter danske borgere og deres rettigheder, samtidig med at vi har en effektiv efterretningstjeneste.

Regeringen arbejder i øjeblikket på at få etableret en undersøgelseskommission, der skal afdække tilsynets anklager og, om nødvendigt, placere ansvar og skyld. Men skal vi imødegå en gentagelse af FE-sagen, skal der mere til.

Og det er ikke tilstrækkeligt at være bagudskuende. Regeringen bør få foretaget en fremadskuende efterretningsudredning, der bør afdække de strategiske, juridiske og organisatoriske problemstillinger, der knytter sig til at udføre efterretningsarbejde i det 21. århundrede, samt give konkrete anbefalinger til, hvordan regeringen og Folketinget bedst kan håndtere disse udfordringer. En udredning er ikke et universalmiddel, men den ville kunne fungere som kompas for de danske politikere, når de skal træffe beslutninger om Danmarks fremtidige efterretningsarbejde. Desuden ville en udredning skabe mere transparens om og øge tilliden til Danmarks efterretningsarbejde og dermed styrke såvel demokratiet og den offentlige debat som efterretningsarbejdet på sigt. ■

 

Samtidig er der behov for at tage stilling til, (…) hvordan vi beskytter danske borgere og deres rettigheder, samtidig med at vi har en effektiv efterretningstjeneste
_______

 

Lyt til artiklen her: Lydafspiller

Tobias Liebetrau (f. 1986) er cybersikkerhedsekspert og postdoc ved Center for Militære Studier på Københavns Universitet oghar tidligere været ansat i Center for Cybersikkerhed ved Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), hvor han bl.a. var med til at udforme Danmarks første nationale cyber- og informationssikkerhedsstrategi. ILLUSTRATION: Hovedkvarteret for Forsvarets Efterretningstjeneste
på Kastellet i København, 21. September 2020 [Foto: Mads Claus Rasmussen/Ritzau Scanpix]