22.10.2020

I takt med den grønne og teknologiske omstilling, Kina og USA’s handelskrig og ikke mindst coronakrisen står det klart for EU, at kontrol med kritisk infrastruktur og råmaterialer er afgørende – ikke blot økonomisk, men også sikkerhedspolitisk. Derfor er handelspolitik nu blevet centralt i EU’s mål om at opnå ’strategisk autonomi’.

Analyse af Rasmus Grand Berthelsen

EU-Kommissionens næstformand og tidligere lettiske premierminister, Valdis Dombrovskis, blev officielt bekræftet som Unionens nye handelskommissær den 7. oktober efter den nyligt fratrådte ​​Phil Hogan, der måtte trække sig fra posten på grund af en overtrædelse af covid-19-begrænsningerne i Irland. Udnævnelsen betyder, at handelsområdet nu befinder sig i hænderne på én af ​​de tre næstformænd for Kommissionen, og afspejler dermed handelspolitikkens øgede strategiske betydning for EU.

Under sin høring i Europaparlamentet erklærede Dombrovskis nemlig, at “Europa skal være mere selvsikker,” og i stigende grad forsvare vores strategiske handelsinteresser. Herunder vil Dombrovksis gøre EU i stand til at reagere med hårdere midler, når tredjelande handler udenfor WTO-rammen. I virkeligheden er det en erkendelse af, at WTO-systemet ikke længere kan forsvare Europas handelspolitiske interesser. Men en række af Dombrovskis kollegaer ser gerne, at handelspolitikken også benyttes til at forsvare andre interesser.

Strategisk autonomi
I kølvandet på Donald Trumps valgsejr i 2016 ændrede EU sin globale strategi og introducerede begrebet ’strategisk autonomi’ – en Bruxelles-vending, der bedst forstås som evnen til at agere selvstændigt i den overordnede udenrigs- og sikkerhedspolitik. Her blev strategisk autonomi et ledende princip for Europas ambitioner på udenrigs- og sikkerhedspolitiske anliggender. Det kom f.eks. til udtryk, da den tyske kansler Merkel i 2018 udtalte, at Europa ikke længere kan stole på, at USA ‘beskytter’ os, og da man senere i 2019 udnævnte Kina til en ’systemisk rival’. Men uden store stigninger i de europæiske forsvarsbudgetter er udsigterne til europæisk strategisk autonomi inden for militære anliggender meget fjern. Derudover har de seneste ugers konflikt over sanktioner mod Hviderusland, hvor Cypern alene blokerede for hele EU’s evne til at træffe en beslutning, igen fremhævet EU’s manglende evne til at reagere udenrigspolitisk på verdens store begivenheder.

 

Rådsformand Charles Michel formulerede sit bud ved forrige rådsmøde, hvor stats- og regeringschefer skulle debattere unionens udenrigspolitik, nemlig at definere “Europas plads i verden og vores evne til at forme vores egen skæbne”
_______

 

I stedet er man i EU nu begyndt at debattere økonomisk, teknologisk og industriel strategisk autonomi og dermed udvide konceptet til områder, der ikke er direkte forbundet med ’hård’ sikkerhedspolitik. Det er dog stadig uklart, hvad det rent faktisk betyder for Europas handelspolitik. Rådsformand Charles Michel formulerede sit bud ved forrige rådsmøde, hvor stats- og regeringschefer skulle debattere unionens udenrigspolitik, nemlig at definere “Europas plads i verden og vores evne til at forme vores egen skæbne”. Han gik endda så vidt som at erklære, at ”Europas strategiske uafhængighed er vores nye fælles projekt i dette århundrede,” og ” mål nummer ét for vores generation.”

Dermed placerede Michel begrebet ’strategisk autonomi’ i centrum af statsledernes diskussioner. Udtrykket har mange kritikere, hovedsageligt fordi det lyder som en bureaukratisk farce, der skal dække over den stigende protektionisme, nogle mener det betegner. Disse kritikere – særligt Østrig, Irland, de nordeuropæiske og baltiske lande samt andre små medlemsstater – foretrækker at begrænse idéen til nogle snævert definerede strategiske sektorer, og insisterer i øvrigt på at kalde det ’åben strategisk autonomi’. De frygter, at begrebet kan bruges efter medlemsstaters forgodtbefindende, og at nogle lande dermed vil tage ensidige protektionistiske skridt med henvisning til, at lige netop deres udvalgte økonomiske område er strategisk.

Idéens fortalere – herunder Frankrig, Italien, Rumænien, Ungarn, og i tiltagende grad også Tyskland – peger på faktiske magtforanstaltninger, som EU vil kunne indføre, hvis unionen får større mulighed for at foretage strategiske indgreb i den europæiske økonomi. Det indebærer bl.a. styrke europæiske produktionsselskaber og støtte udviklingen af såkaldte europæiske ’champions’, der kan konkurrere på globalt plan. Herunder hører et fransk-tysk parløb i udviklingen af grønne hydrogenteknologier og GAIA-X, der skal give Europa sin egen datainfrastruktur.

Særligt Frankrigs præsident Macron, der ivrigt har promoveret denne tankegang, sagde ved sin ankomst til forrige uges EU-topmøde, at han var ”meget glad for, at vi skal have en geopolitisk diskussion,” og fortsatte: ”denne diskussion vil gøre det muligt at skabe mere klarhed om et Europa, der ser sig selv som en geostrategisk magt, og som genopbygger sin industrielle og teknologiske uafhængighed.”

Verdensøkonomien er blevet ’strategisk’
EU’s økonomiske strategi har hidtil været – i parløb med USA – at fremme gensidig økonomisk afhængighed på globalt plan, ifølge samme logik, som unionen blev grundlagt på, nemlig at gensidigt økonomisk afhængige lande ikke vil bekrige hinanden. Håbet var, at gamle kommunistlande kunne integreres i verdensøkonomien og måske endda demokratiseres. Men med Kinas tiltagende økonomiske og politiske indflydelse på verdensøkonomien har dette vist sig at være sværere end først antaget.

Det gælder ikke blot Kinas statskapitalisme, men i stigende grad også økonomier, vi traditionelt har anset for frie og åbne. Uanset om det understøttes af påstande om national sikkerhed, modstandsdygtighed eller økonomisk suverænitet, har verdensøkonomien set en stigning i statslig indgriben designet til at beskytte landes egne strategiske aktiver, kritisk infrastruktur eller ny teknologi fra at ende i hænderne på udenlandske ’strategiske konkurrenter’ eller ’systemiske rivaler’ gennem frie markedsmekanismer. 

 

I handelskrigen mellem Kina og USA har man nu også set USA tage drastiske midler i brug, herunder massiv kontrol med udenlandske (og særligt kinesiske) investeringer
_______

 

I handelskrigen mellem Kina og USA har man nu også set USA tage drastiske midler i brug, herunder massiv kontrol med udenlandske (og særligt kinesiske) investeringer. Sagerne om Huawei, WeChat og Tiktok, der næsten er udelukket fra det amerikanske marked, samt de mere end 200 kinesiske virksomheder, der risikerer at blive fjernet fra amerikanske aktiemarkeder, viser den amerikanske regerings vilje til at gribe ind i økonomien med henvisning til national sikkerhed. 

I EU har man siden 2017 implementeret lignende foranstaltninger til screening og kontrol med udenlandske investeringer ansporet af bekymringer over Kinas opkøb af europæisk infrastruktur og teknologi. Denne screeningsmekanisme er en tidlig indikation af, hvordan en søgen efter (økonomisk) strategisk autonomi udformes i konkret politik. Men rækkevidden af EU’s screeningmekanisme er dog beskeden i forhold til den amerikanske pendant CFIUS, der har eksisteret i mange år og har betydeligt større beføjelser.

Derfor har Kommissionens vicepræsident og konkurrencekommissær Margrethe Vestager sammen med sit embedsværk for nyligt forfattet den meget omtalte hvidbog om lige konkurrencevilkår i forbindelse med udenlandske subsidier, der skal sikre et såkaldt ’level playing field’ på det Indre Marked. Initiativet bunder i en erkendelse af, at Europas insisteren på frie og åbne markeder også medfører en strategisk sårbarhed overfor statslige økonomiske aktører, særligt Kina. Derfor var hvidbogen, ifølge EU’s daværende handelskommissær Phil Hogan, ”en velkommen tilføjelse til værktøjskassen der skal bygge Europas strategiske autonomi.”

Europas geoøkonomiske opvågnen
Inden coronavirussen raserede verden, havde EU-kommissionen fastlagt sine prioriteter for 2019 til 2024. I modsætning til at halte efter eurokrisen, konflikter i EU’s nærområder, flygtningekrisen og andre brandslukningsøvelser, som kendetegnede Juncker-kommissionen, ville den nye kommissionspræsident Ursula von der Leyen være formand for en fremadsynet og strategisk, ja endda geopolitisk, kommission. Særligt to områder var ifølge den nye formand afgørende for Europas fremadrettede succes: en europæisk Green Deal og at gøre Europa klar til den digitale tidsalder.

Men der gik ikke mange måneder før århundredets største sundhedsmæssige – og potentielt økonomiske – krise inficerede kontinentet. Efter lange forhandlinger, først ført an af en tysk-fransk ansvarstagen, og herefter løftet i lange forhandlinger med en række modvillige medlemslande (den såkaldte sparebande, som Danmark tilsluttede sig) formåede kommissionen at lande en historisk og ambitiøs låneaftale om etableringen af et genopretningsinstrument på € 750 mia. I von der Leyens State of the European Union tale, som hun holdt forleden, forsikrede hun igen Europa om sine strategiske prioriteter: 30 pct. af genopretningsfonden skal gå til klimatiltag og 20 pct. af fonden skal gå til den digitale dagsorden. Europas grønne og digitale opsving skal med andre ord baseres på teknologisk, klimamæssigt og industrielt lederskab.

 

COVID-19 afslørede, hvor sårbare de globale forsyningskæder er overfor pludselige udsving
_______

 

Før pandemien definerede Europas globale virksomheder helt selv, hvordan de organiserede deres produktion geografisk – typisk baseret på hårde kriterier for omkostningseffektivitet. Således opstod de globale forsyningskæder, der har resulteret i, at f.eks. bilproducenter, medicinalvirksomheder og fødevareproducenter er meget afhængige af inputs fra tredjelande som Kina, Indien og USA. Men COVID-19 afslørede, hvor sårbare de globale forsyningskæder er overfor pludselige udsving.

Særligt interessant i forhold til COVID-19 er det, at 90 pct. af de aktive farmaceutiske ingredienser (API’er), der importeres af EU til generiske lægemidler kommer fra Indien og Kina. Indtil midten af 1990’erne producerede USA, Europa og Japan tilsammen 90 pct. af verdens API’er. Det fik EU-Kommissionens farmaceutiske komité til at udtrykke bekymring over, at ”vores importafhængighed af API’er og kemiske råmaterialer i stigende grad vil bringe forsyning af visse vigtige lægemidler i fare og true EU’s strategiske autonomi.”

Denne form for afhængighed er også gået op for andre lande. I kølvandet på coronapandemiens hærgen annoncerede Japan  til japanske virksomheder, der vil flytte deres produktion uden for Kina. USA’s udenrigsministerium, handelsministerium og andre agenturer søger også efter måder at presse virksomheder til at flytte deres produktion ud af Kina ved hjælp af både skatteincitamenter og subsidier. 

Disse hændelser fik ligeledes den franske præsident Macron til at insistere på, at “vi skal genopbygge vores landbrugsmæssige, sundhedsmæssige, industrielle og teknologiske uafhængighed og dermed opnå mere europæisk strategisk autonomi.” Merkel, der typisk forholder sig mindre sikkerhedspolitisk og bombastisk til tingene, indrømmede også, at EU har brug for et vist niveau af suverænitet i nogle strategiske sektorer, især inden for sundhed. Den tyske sundhedsminister Jens Spahn understregede Merkels pointe mere tydeligt, da han proklamerede, at “sikkerhed er vigtigere end økonomisk effektivitet”.

Implikationer for den grønne og teknologiske omstilling
Da europæiske ledere først basunerede en aftale om, at de ville tillægge EU’s strategiske autonomi den største betydning, afskrev de fleste det blot som bureaukratiske floskler. Men erklæringen indeholder nogle vigtige implikationer, som globale virksomheder bør være meget opmærksomme på. For i lyset af coronavirussen og ikke mindst den tiltagende stormagtskonflikt mellem Kina og USA, påberåber EU og mange af unionens medlemslande sig nu strategiske grunde til at gradbøje den økonomiske frihed, som europæiske virksomheder traditionelt har nydt godt af. 

En større EU-indsats for at omdirigere forsyningskæder er allerede ved at forme sig indenfor medicinsk udstyr, landbrug/fødevarer og forsvar. Men yderligere EU-tiltag kan påvirke langt flere sektorer end dem, der relaterer sig til traditionelle sikkerhedsspørgsmål. Det er nemlig i handelspolitikken, hvor Europa er i en særligt stærk position til at fremme den strategiske dagsorden. Som verdens største handelsblok er EU den største forhandler af varer og tjenester, samt verdens største internationale investor og investeringsdestination.

 

Når vi ser fremad mod den grønne og digitale genopretning, spiller netop Europas handelspolitik en afgørende rolle. For mange af de råmaterialer, der er nødvendige for at sikre en grøn og digital økonomi, kommer hovedsageligt fra andre regioner end Europa
_______

 

Når vi ser fremad mod den grønne og digitale genopretning, spiller netop Europas handelspolitik en afgørende rolle. For mange af de råmaterialer, der er nødvendige for at sikre en grøn og digital økonomi, kommer hovedsageligt fra andre regioner end Europa. Og i takt med den grønne og digitale omstilling øges den internationale konkurrence om disse råmaterialer med en betydelig forsyningsrisiko til følge. For eksempel får Europa brug for op til 18 gange mere litium i 2030 og op til 60 gange mere i 2050 til elbiler og energilagring alene. Derfor lancerede EU-Kommissionen i september en ny handlingsplan for kritiske råmaterialer, der skal reducere Europas afhængighed af tredjeverdenslande på netop dette kritiske område. 

Det europæiske samarbejde startede i en kul- og stålunion. Kul er ikke længere en del af Europas økonomiske fremtid, men stål og andre metaller er vigtigere end nogensinde: Det gælder f.eks. kritiske metaller som kobolt, grafit, litium og sjældne jordarter, der bl.a. bruges i produktionen af solceller, elbilbatterier og teknologisk hardware, samt stål, aluminium, kobber og nikkel, der understøtter Europas industrielle base. Men langt størstedelen af disse råmaterialer kontrolleres af Kina.

Lad mig give et par eksempler: Kina kontrollerer 51 pct. af verdens litium, 62 pct. af verdens kobolt og 100 pct. af verdens sfæriske grafit – hovedkomponenterne i de litiumbatterier, der skal omstille Europas bilproducenter og reducere udledningerne på de europæiske veje. Ligeledes kontrolleres forsyningskæden af sjældne jordarter til magnetproduktionen næsten udelukkende af Kina. Sådanne magneter er kritiske komponenter i de fleste grønne teknologier, herunder specielt vindmøller. Under de nuværende markedsforhold kan det tage op til 15 år at etablere en forsyningskæde for sådanne magneter andetsteds. 

Kampen om råmaterialerne
Alle disse kritiske råmaterialer og deres forsyningskæder er længe blevet betragtet som strategiske af Beijing og er omfattet af Kommunistpartiets vidtrækkende industrielle strategier. Det har resulteret i massive tilskud til sektorer som stål og aluminium samt begrænsninger for eksport af sjældne jordarter, som omdirigeres til indenlandske industrier. Den tidligere kinesiske leder, Deng Xiaoping, bemærkede allerede i 1987 ved et besøg på et produktionsanlæg for sjældne jordarter, at ”Mellemøsten har olie, Kina har sjældne jordarter.” For nylig henviste kinesiske statsmedier endda til sjældne jordarter som ”esset i Kinas hånd”.

Vigtigheden af netop kritiske råmaterialer i den grønne omstilling er også ved at gå op for briterne. I et ekko af Xiaoping, erklærede Boris Johnson i sidste uge, at “hvad Saudi-Arabien er for olie, er Storbritannien for vind”. Men denne tilstræbte førerposition kræver enorme turbinegeneratorer, der indeholder store mængder af sjældne jordarter og metaller, som to professorer fra University of Birmingham har påpeget. En stor vindmølle på 5 MW kræver omkring tre tons magneter, hvoraf et ton består af sjældne jordarter og metaller, såsom neodym og dysprosium.

Endnu vigtigere er det, at USA’s præsident Trump så sent som den 30. september i år udstedte et dekret, der har erklæret en national nødsituation i minesektoren. Dette beordrede den amerikanske administration at undersøge muligheden for at give offentlige tilskud til produktionsudstyr samt at indføre told, kvoter eller importrestriktioner mod Kina og andre lande, der kontrollerer forsyningen af sådanne kritiske råmaterialer – alt sammen med henblik på at øge amerikansk kontrol og produktion af sjældne jordarter.

 

Europa risikerer altså at komme for sent til fadet, når verdens kritiske råmaterialer og sjældne jordarter udvindes – med drastiske konsekvenser for den digitale og grønne omstilling til følge
_______

 

Europa risikerer altså at komme for sent til fadet, når verdens kritiske råmaterialer og sjældne jordarter udvindes – med drastiske konsekvenser for den digitale og grønne omstilling til følge. I øjeblikket er EU’s industri i vid udstrækning afhængig af at importere kritiske råmaterialer, og er i nogle tilfælde allerede stærkt sårbar overfor forstyrrelser langs forsyningskæden. Med en tiltagende global efterspørgsel efter teknologiske og klimamæssige løsninger vil forbruget af de kritiske råmaterialer og sjældne jordarter, der er nødvendige til fremstilling af computerchips, telefoner, avanceret radioudstyr, vindmøller, solcellepaneler, batterier samt brintproduktion og -lagring stige drastisk.

Derfor lancerede EU’s vicepræsident for energiunionen Maroš Šefčovič i 2017 European Battery Alliance (EBA) med det formål at anspore fremstilling af ’made in Europe’ batterier, der skal bruges som komponenter i elbiler. Selvom initiativet oprindeligt blev udviklet parallelt med et stort produktionsprojekt i Sverige – kaldet Northvolt – har EBA udviklet sig til et stort industrielt initiativ, der omfatter hele værdikæden for batteriproduktion. Hvis planen lever op til sine forventninger om at bygge mellem 10 og 20 megafabrikker, vil EU’s egen produktion udgøre 15 pct. af den globale battericelleproduktion inden 2026. En sådan skala kræver, at store mængder råmaterialer, såsom lithium, nikkel, kobolt og grafit, er tilgængelige. Derfor har EBA også til hensigt at sikre vedvarende adgang til de råmaterialer, der bruges i batterier.

I forlængelse af EBA lancerede EU-Kommissionen i september 2020 officielt en handlingsplan for kritiske råmaterialer, designet til at reducere Europas afhængighed af tredjelande og diversificere forsyningskæderne. Initiativet er etableret i forlængelse og efter forbillede af EBA, som allerede har samlet mere end 200 virksomheder, regeringer og forskningsorganisationer i samarbejde om fremstilling af batterier til elbiler.

En del af handlingsplanen vil også fokusere på handelsaftaler og bæredygtig udvinding af råmaterialer. For når det kommer til regulering, ”er vi en global supermagt,” som EU-kommissær Šefčovič sagde, da han sidste år advarede om, at Europa kan forbyde import af batterier, der ikke lever op til blokkens strenge grønne standarder. Selvom Šefčovič’ portefølje ikke inkluderer handelspolitik, er han altså heller ikke bange for at benytte de handelspolitiske redskaber til at varetage Europas strategiske interesser.

Handelspolitiske konsekvenser
Dermed når vi til sagens kerne. For langt om længe er det gået op for Europas ledere, at Unionen er stærkest, når den kan handle samlet og med én stemme. Det kan man ikke i udenrigspolitikken eller i sikkerhedspolitikken, men det kan man i handelspolitikken, hvor kommissionens beføjelser er langt mere vidtrækkende. Derfor ser vi nu, at handelspolitikken er det centrale område, der benyttes til at fremme den grønne og teknologiske dagsorden og sikre europæisk strategisk autonomi. 

Den nye handelskommissær Dombrovskis tilhører de økonomisk liberale stemmer i Kommissionen og fungerer som et bolværk mod mere protektionistiske tendenser. Men han har påtaget sig ansvaret for handelspolitikken på et tidspunkt, hvor økonomisk suverænitet snarere end internationalt økonomisk samarbejde er den globale politiske retning. Som Dombrovskis udtalte til Financial Times for nyligt: “EU forbliver åben for fri og fair handel, men i betragtning af et mere konfliktpræget internationalt handelsmiljø vil vi være mere assertive og stærke i at forsvare vores egne rettigheder og i at forsvare europæiske virksomheder.”

Det er langt fra let at finde den balance. For samtidigt med, at man forsøger at reparere handelsforholdet til Washington, forbereder Bruxelles også en ny handelsmekanisme, der skal beskytte EU mod tvangsmanøvrer fra handelspartnere som USA og Kina. Ideen er, at man skal kunne slå hårdt tilbage, hvis et tredjeland anvender straftold på EU-produkter uden for WTO-procedurerne. Dertil vil EU indføre den længe ventede Carbon Border Adjustment Mechanism, der som et led i Green Deal skal sikre, at EU’s importerede varer beskattes korrekt i forhold til den CO2-udledning deres tilvejebringelse har krævet. Og endeligt vil man med en indsats fra EU’s største lande forsøge at omdirigere forsyningskæder i særlige sektorer gennem aktiv handelspolitik, støtteordninger eller måske endda produktionskvoter. 

EU’s handelspolitik er altså rykket et skridt tættere på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område: investeringer, adgang til ressourcer og forsyningskæder er blevet underlagt øget kontrol og strategisk beslutningstagning på EU-niveau. 

Schuman-erklæringen fra 1950 bragte europæere sammen om behovet for at kontrollere adgangen til kul og stål, de to lokomotiver i den daværende økonomi. I dag har coronapandemien afsløret vores afhængighed af tredjelande og tvunget os til at genoverveje vores samhandelsforhold i den globale økonomi. Mange europæiske virksomheder er først nu ved at forstå dybden af deres afhængighed af kritiske råmaterialer og komplekse forsyningskæder. For at gennemføre en grøn og teknologisk genopretning af den europæiske økonomi, vil EU derfor benytte en aktiv handelspolitik baseret på målet om at opnå strategisk autonomi – på mange måder efter de samme grundlæggende principper, som blev beskrevet af Robert Schuman for 70 år siden. ■

 

EU’s handelspolitik er altså rykket et skridt tættere på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område: investeringer, adgang til ressourcer og forsyningskæder er blevet underlagt øget kontrol og strategisk beslutningstagning på EU-niveau
_______

Apropos denne artikel:

Lars Bangert Struwe: Kritikken af Danmarks forsvarspolitik var helt fair. Nu er det pinedød nødvendigt at komme videre

Thomas Aastrup Rømer: 13 forslag til en humanistisk skærmpolitik

Hayley Stevenson i RÆSONs nye trykte nummer: Trump er en katastrofe for klimaet – men det var den eksisterende klimapolitik også

Peter Meedom i RÆSON SØNDAG: Putin går styrket til forhandlingsbordet i 2025. For Ukraine har stadig ingen troværdige sikkerhedsgarantier

Camilla T. N. Sørensen i RÆSONs nye trykte nummer: Østasien forbereder sig på Trump

Lars Bangert Struwe om sabotage i Østersøen: Frygten for eskalation har gjort os impotente