24.04.2020

.

Medierne hæfter sig ofte ved EU-topmødernes utilstrækkelige resultater, og gårsdagens videomøde var ingen undtagelse. Men det vidner om en fundamental misforståelse af, hvilken rolle statslederne spiller, for EU har igennem flere kriser det sidste årti udviklet et uformelt krisehåndteringssystem, der været i stand til at finde ambitiøse fælles løsninger, når først det har fået mandatet. Det gælder nu også coronakrisen.

Af Derek Beach, Professor i statskundskab, Aarhus Universitet

Europa har været udsat for tre store kriser i det sidste årti: først finanskrisen, som bragte euro-samarbejdet tæt på kollaps, senere flygtningekrisen i kølvandet på den syriske borgerkrig, og nu coronakrisen og dens katastrofale sundhedsmæssige og økonomiske konsekvenser. I hver af disse tre kriser har der i starten kun været unilaterale, nationale svar, hvor mantraet var ’ethvert land for sig selv’. I finanskrisens første år var der nationale bankpakker, som ikke blev koordineret med nabolandene. I flygtningekrisen lukkede landene deres grænser uden at orientere andre, og i coronakrisen lukkede man hele samfundet – også uden forudgående koordination.

Men i alle kriserne var problemerne for store til at kunne løses af de enkelte lande selv; der var et skæbnefælleskab, som skabte behov for europæiske løsninger. Finanskrisen viste, at nogle lande er langt mere sårbare end andre, og omfanget af deres gældsproblemer og problemer hos bankerne blev for store til, at de selv kunne løse dem. Det førte til det, vi kalder eurokrisen. I flygtningekrisen blev det hurtigt klart, at der var behov for fælles løsninger for at bremse de store migrantstrømme i 2015-16.

Fælles for dækningen af begge kriser var dog, at mange kommentatorer og politikere konkluderede, at EU ikke var i stand til at træffe de hurtige og ambitiøse beslutninger, som var nødvendige for at kunne håndtere disse udfordringer. Det var ’too little, too late’, og EU blev flere gange diagnosticeret som værende på sammenbruddets rand. Pressedækningen fokuserede særligt på EU-topmøderne mellem statslederne i det Europæiske Råd. Konklusionerne, der kom ud af topmøderne, blev dømt som meget lidt imponerende og fulde af vage hensigtserklæringer, som ikke løste de store, konkrete problemer, EU stod overfor. Denne udbredte læsning af EU’s krisehåndteringsevne er misvisende, fordi den kigger det forkerte sted efter de forkerte ting.

I et større forskningsprojekt gennem de sidste fire år har jeg sammen med en hollandsk kollega, Sandrino Smeets, nemlig afdækket det uformelle krisehåndteringssystem, som EU har udviklet sig i løbet af det sidste årti. Dette uformelle krisehåndteringssystem har gjort EU’s statsledere i stand til at svare på kriserne med ambitiøse kompromiser, som det var tilfældet med
den fælles redningsfond (ESM), bankunionen og migrantaftalen mellem EU og Tyrkiet. Det har bevist, at det virker og er i stand til at producere ambitiøse reformer, og det ser ud som om, at det har dannet grundlag for et mere effektivt EU-samarbejde under coronakrisen

 

Dette uformelle krisehåndteringssystem har gjort EU’s statsledere i stand til at svare på kriserne med ambitiøse kompromiser, som det var tilfældet med den fælles redningsfond (ESM), bankunionen og migrantaftalen mellem EU og Tyrkiet
_______

 

EU’s uformelle krisehåndteringssystem
De første skridt i udviklingen af det uformelle krisehåndteringssystem blev taget i starten af eurokrisen. I 2010-12 stod EU overfor en eksistentiel krise, hvor euroen ville bryde sammen, hvis ikke vidtgående nye tiltag for at støtte de gældsplagede lande blev vedtaget. Denne støtte var indenrigspolitisk dynamit i lande som Tyskland, Holland og Østrig, fordi det indebar, at de rigere lande i sidste instans skulle betale for at redde de svagere lande, herunder Irland og de sydeuropæiske lande. I EU-sprog fik denne type emner navnet ’Chefsache’ i EU-sprog, som er en betegnelse for et EU-emne, der er så følsomt, at kun statslederne har den politiske pondus, der skal til for at kunne forhandle det på plads og lave politiske kompromisser.

Det korte svar på, hvordan statslederne kan forhandle komplicerede aftaler på plads omkring så følsomme emner, er, at det kan de ikke. De har hverken den fornødne tid eller sagkundskab, der skal til for at kunne formulere og forhandle løsninger på så komplekse problemer. Men i eurokrisen kunne de ikke bare forlade sig på det eksisterende institutionelle maskineri i EU. Hvis de fx gav ansvaret for en ’Chefsache’ til det normale EU beslutningssystem, ville nationale ministre og deres embedsmænd ikke have den nødvendige politiske pondus til at kunne vige fra fastlåste nationale standpunkter til at forhandle kompromisser. Der var derfor en overhængende risiko for, at EU ville bryde sammen, hvis resortministrene fik ansvaret for det.

I stedet blev der udviklet et uformelt krisehåndteringssystem, hvor statslederne gav det Europæiske Råd et uformelt mandat til den udpegede formand for at finde mulige løsninger. Det krævede naturligvis, at de erkendte, at der var et fælles problem, som krævede en fælles løsning.

At give det mandat krævede kun, at statslederne kunne blive enige om vagt formulerede ideer omkring en mulig reform, hvilket er langt nemmere end at finde en løsning og forhandle detaljerne på plads.

Det smarte ved at give et uformelt mandat til formanden for det Europæiske Råd, der har et lille og afsondret kabinet af embedsmænd, var, at han blev tvunget til at søge hjælp fra andre indenfor EU-institutionerne, bl.a. højtstående embedsmænd i EU-Kommissionen og Ministerrådets Sekretariat. Tilsammen var de et uformelt netværk, som besad den nødvendige juridiske og saglige ekspertise til at formulere aftaler samtidig med, at de kunne tænke mere frit, fordi de ikke var tæt bundet af nationale standpunkter. Nationale ministre blev bevidst holdt på afstand af processen for at undgå, at forsvaret af hver deres nationale standpunkt førte til en løsning, som blev bestemt ud fra
den laveste fællesnævner. Når ministre blev hørt, var det altid efter, at netværket havde formuleret en detaljeret løsning, som var svær at ændre. Hvis ministrene brokkede sig, kunne repræsentanterne fra netværket altid komme med trumfkortet og sige ”jeres chefer vil gerne have denne aftale!”.

Det skal ikke forstås sådan, at det uformelle institutionelle netværk bestemte alt. Under forhandlingerne af en Chefsache var det nødvendigt, at statslederne blev løbende orienteret og kunne give feedback. Men i stedet for at bruge den ’normale’ kanal fra statsminister til fagminister til embedsmænd, brugte det institutionelle netværk en mere direkte kanal til statslederne, de såkaldte sherpaer. En sherpa er en højtstående nationale embedsmand, der arbejder som deres respektive statslederes højrehånd. Ved løbende at orientere sherpaerne sikrede man, at mulige aftaler ikke overskred nationale røde linjer.

Reformerne, som blev skabt ud af dette krisestyringssystem, var naturligvis kompromisser – at forvente andet vil forudsætte, at EU blev et diktatorisk embedsmandsvælde. Men dette uformelle krisestyringssystem muliggjorde forhandlinger af mere vidtgående aftaler end dem, der ville være blevet lavet med EU’s normale maskineri. Den Europæiske Stabilitetsmekanisme (ESM), bankunionen, og EU-Tyrkiet aftalen er alle sammen eksempler på ambitiøse aftaler, som er opstået på den baggrund.

 

Ligesom under eurokrisen står EU-landene stejlt overfor hinanden i denne ’Chefsache’. De rigere lande ville gerne bruge eksisterende redskaber til at løse dilemmaet (fx lån fra ESM), mens Italien er imod dette pga. stærke medfølgende betingelser
_______

 

EU’s håndtering af coronakrisen
Det bemærkelsesværdige ved EU’s coronakrisehåndtering er, hvor hurtigt dette uformelle system er kommet op i omdrejninger. I de første hektiske dage med nationale lockdowns og grænselukninger, var der kun tid til et kort og uproduktivt Zoom-møde mellem statslederne. I deres sted tog EU-Kommissionen og den europæiske centralbank (ECB) i stedet initiativ. Kommissionen godkendte, at EU-landene kunne tilsidesætte EU-reglerne omkring statsstøtte af firmaer og foreslog, at underskuddet på de nationale finanser kunne overskrides, udover hvad er tilladt ifølge EU-reglerne (Vækst- og Stabilitetspagten), samt at ca. 200 mia. kroner kunne flyttes fra andre formål til at understøtte corona-relaterede tiltag. Da statslederne i en efterfølgende videokonference hilste Kommissionens forslag velkomment, var det et vink med en vognstang til ministrene, at de skulle godkendes i lynfart. Samtidig med dette meddelte ECB, at den vil gøre hvad der skulle til for at redde euroen fra de økonomiske konsekvenser af coronakrisen – noget som de under eurokrisen først gjorde efter to år.

Allerede i midten af marts stod det klart, at der ville komme en stor økonomisk regning som følge af lukningen af store dele af landendes økonomier og de ekstraordinære sundhedsudgifter. Det er en regning, som de rigere lande som Tyskland vil have økonomisk råderum til at betale ved at låne penge, mens lande som Italien og Spanien (og til dels Frankrig) vil have svært ved uden støtte fra andre lande. Ligesom under eurokrisen står EU-landene stejlt overfor hinanden i denne ’Chefsache’. De rigere lande ville gerne bruge eksisterende redskaber til at løse dilemmaet (fx lån fra ESM), mens Italien er imod dette pga. stærke medfølgende betingelser. Italien og Spanien (støttet af Frankrig) foreslog i stedet udstedelse af ny statsgæld i fællesskabets navn (corona-obligationer), hvilket ville gøre det muligt for de gældsplagede lande at låne billigere, end hvis de selv skulle låne pengene. Men da fælles lån vil gøre det dyrere for lande som Tyskland at låne, vil det de facto være en overførsel af penge fra de rigere til de gældsplagede lande. Forslaget fra de sydeuropæiske lande er blevet skærpet til at sige, at pengene ikke skal være i form af lån, som vil komme ovenpå deres i forvejen alt for høje statsgæld, men som permanente overførsler (”gaver”).

Første trin i processen har allerede båret frugt. Da pressens dækning altid har overset det uformelle institutionelle netværk, er det på nuværende tidspunkt svært at afgøre, hvilken rolle netværket har spillet i udformningen af det vidtgående kompromis, som blev offentliggjort d. 9. april og godkendt af statslederne i deres videotopmøde den 23. april. Men ambitionsniveauet i kompromisset peger på, at det er påvirket af netværket. For det første fik de gældsplagede lande mulighed for at gøre brug af ESM uden stærke betingelser, hvis pengene blev brugt til at dække corona-relaterede udgifter. Der var også en indrømmelse til de gældsplagede lande, når det gjaldt corona-obligationer. Kommissionen forslog at indføre et nyt EU-redskab, hvorigennem EU-Kommissionen kan optage lån i fællesskabets navn for op imod 750 milliarder kroner, som kan lånes videre til medlemsstaterne til betaling af nationale lønkompensationstiltag. Det er de facto en slags ’fokuseret’ corona-obligation, da disse lån vil være billigere for lande som Italien, end hvis de selv skulle låne pengene på det frie marked.

 

Men det var hellere ikke meningen, at statslederne skulle forhandle disse vigtige ting på plads på topmødet. I stedet blev der spurgt efter et mandat fra statslederne, til at EU-Kommissionen kan starte en proces på lavere niveauer, som kan finde et ambitiøst kompromis
_______

 

Fælles fodslag ud af krisen?
Som i tidligere kriser er EU-landene i et skæbnefællesskab med hinanden. Men Coronakrisens omfang er desværre meget større og mere langstrakt end både euro- og flygtningekriserne. Givet dette er det derfor også et lille lyspunkt, at EU’s statsledere d. 26. marts også gav et mandat til formanden for det Europæiske Råd og EU-Kommissionen om at finde en mere koordineret exit-strategi samt en omfattende og langsigtet økonomisk genopretnings- og investeringsplan.

Indtil der er fundet en vaccine eller en effektiv behandling, vil EU-landene stå med et valg mellem to exit-strategier. Enten kan de vælge en ødelæggende op til toårig cyklus af lockdown efterfulgt af en lempelsespolitik og så lockdown igen, indtil flokimmunitet eller en vaccine er en realitet. Eller også kan de mobilisere penge og mandskab nok til at lave en effektiv inddæmningsstrategi, som består af millioner af tests og omfattende opsporing (eksperter har beregnet, at en sådan strategi i USA formentlig vil koste op til ca. 10-15% af bruttonationalproduktet over 12-18 måneder). Begge disse strategier kræver koordination mellem EU-landene. Et land som fx Tyskland vil have penge og infrastruktur til at lave en inddæmningsstrategi, men hvis nabolandene ikke gør det samtidig – enten fordi ikke har lyst eller råd til det (f.eks. Italien) – vil det undergrave den tyske strategi.

EU-Kommissionen og formanden for det Europæiske Råd kom med et forslag om en koordineret exit-strategi d. 15 april, men forslaget var meget vagt angående både koordinationsomfang og selve strategien. Mange gange i forslaget fremhæves det, at alle beslutninger træffes på nationalt niveau, og at koordination er helt frivilligt. Da de fremlagde mere ambitiøse ideer til regeringsrepræsentanterne ugen før, blev de skudt hurtigt ned af nationale embedsmænd og sundhedsministre, der nidkært vogtede over deres beslutningskompetence. Dette vidner om, at selv om statslederne gav et mandat til institutionerne om at finde løsningerne, har de stadig ikke erkendt, i hvor høj grad deres nationale exit-strategiers succes er gensidig afhængigt af hinanden. Erkendelsen vil formentlig komme hurtigt, fx når landene begynder for alvor at overveje, hvordan grænserne kan genåbnes. Hvis det kommer, vil resultatet blive, at statslederne trumfer deres resortministre og embedsmænd ved at give et stærkere mandat til EU-Kommissionen om at finde en fælles stærkere, koordineret strategi.

Næste eksistentielle problem kommer, når den økonomiske regning skal gøres op i løbet af de næste par år. Selv efter en koordineret EU exit-strategi, vil der også være lande indenfor eurozonen, som på sigt vil være så hårdt økonomisk ramt, at de vil have brug for mere vidtgående økonomisk hjælp, end det vedtagne kompromis den 23. april kan mønstre. Og uden hjælp vil der være overhængende fare for, at et land som Italien går konkurs – med katastrofale konsekvenser for hele EU til følge.

Inden topmødet d. 23 april fremsatte formændene for det Europæiske Råd og EU-Kommissionen et sæt af ideer til en genopretningsplan, som statslederne kunne forholde sig til. Det mest kontroversielle er forslaget om en ny genopretningsfond, som skal hjælpe medlemslandene på fode igen ovenpå coronakrisen. Her bruges et meget vagt sprog, såsom at det skal være ’tilstrækkelig stor’ hjælp, at den skal være ’fokuseret på de sektorer og geografiske områder, som er mest påvirket af krisen’, og det står samtidig uklart i forslaget, hvorvidt der er tale om overførsler eller lån, og om det tilknyttes EU’s flerårige finanslov eller ej.

Men det var hellere ikke meningen, at statslederne skulle forhandle disse vigtige ting på plads på topmødet. I stedet blev der spurgt efter et mandat fra statslederne, til at EU-Kommissionen kan starte en proces på lavere niveauer, som kan finde et ambitiøst kompromis.

Derfor var presseomtalen af topmødets manglende resultater igen en misforståelse af, hvilke rolle statslederne spiller. De godkendte resultaterne af de processer de havde sat i gang ved deres forrige møde, og gav et mandat til en proces som skal finde et kompromis omkring en meget ambitiøs genopretningsplan – en proces hvori det uformelle institutionelle netværk kommer til at spille en afgørende rolle.

Når statslederne erkender, at de er dybt afhængige af hinanden i en løsning af krisen, findes der et afprøvet krisehåndteringssystem til at finde effektive EU-løsninger. Hvor der er en vilje, er der heldigvis en vej. ■

 

Reformerne, som blev skabt ud af dette krisestyringssystem, var naturligvis kompromisser – at forvente andet vil forudsætte, at EU blev et diktatorisk embedsmandsvælde. Men dette uformelle krisestyringssystem muliggjorde forhandlinger af mere vidtgående aftaler end dem, der ville være blevet lavet med EU’s normale maskineri
_______

 

Derek Beach (f. 1970) er professor i statskundskab på Aarhus Universitet, hvor han forsker i EU-samarbejdet. Han har skrevet en række af artikler og bøger om vælgeradfærd og EU-folkeafstemninger i Danmark, og hvordan store beslutninger i EU bliver forhandlet. ILLUSTRATION: Statsminister Mette Frederiksen holder videomøde med EUs stats- og regeringschefer om corona og genopretningsplan på Marienborg, 23. april 2020 [Foto: Liselotte Sabroe/Ritzau Scanpix]

—

Hvis du er yderligere interesseret i Derek Beachs forskning om EU’s krisehåndteringsssystem, kan du finde hans forskningsartikler om emnet herunder:

– Smeets, Sandrino and Derek Beach (2020) ‘Political and instrumental leadership in major EU reforms. The role of the EU institutions in setting-up the Fiscal Compact.’ Journal of European Public Policy. 27(1): 63-81.

– Beach, Derek and Sandrino Smeets (2019) ‘The unseen hands – collaborative instrumental leadership by institutions in the British re-negotiation case.’, European Journal of Political Research. (LINK)

– Smeets, Sandrino and Derek Beach (2019) ‚When success is an orphan. Informal institutional governance and the EU Turkey deal.‛ West European Politics. (LINK)

– Beach, Derek and Sandrino Smeets (2020) ‘How the development of the new European Council-dominated crisis governance modus operandi paradoxically strengthened the role of EU institutions.’, Journal of European Integration. (LINK)