04.06.2020

Det globale magtspil har ændret sig på en måde, som har medført, at militær magt nu må vige for den økonomiske. Tidens magtkamp udspiller sig i brugen af sanktioner, handelsfordele og regulering af udenlandske investeringer og ikke med krudt og kugler. Selvom EU’s økonomiske styrke kan måle sig med USA og Kinas, er udfordringen at omsætte styrken til resultater.

Af Marc Dyhr Bangert

Siden Den Kolde Krigs ophør har globaliseringen taget fart. Overalt i verden er millioner af mennesker blevet løftet ud af fattigdom, børnedødeligheden er faldet, uddannelsesniveauet er steget, og hastigheden af den teknologiske udvikling har været uden historisk fortilfælde. Disse eksempler – og mange andre – fortæller os, at verden er i økonomisk og teknologisk fremdrift, men coronapandemien har vendt udviklingen: Investeringer på tværs af grænser er faldende, fattigdommen forventes at stige, og flere lande lukker sig om sig selv og har indført skærpede restriktioner på især sundhedsmæssigt vigtige områder.

Men udviklingen er ikke helt ny, og særligt USA og Kina benytter sig i stigende grad af geoøkonomiske midler såsom politisk motiveret brug af told, investeringer, sanktioner, kursmanipulation, begrænsninger af energi- og datastrømme eller indførelse af nye kontrol- og reguleringsmekanismer på udenlandske investeringer og forsyningskæder. Formålet med dette er at opnå politisk indflydelse i lande verden over, mens EU, verdens største økonomiske enhed, står uden konkrete planer for, hvordan det skal benytte sig af de geoøkonomiske værktøjer med henblik på at omsætte sin økonomiske pondus til realpolitisk indflydelse.

Økonomisk magt er selvsagt ingen ny opfindelse og har altid været en afgørende del af den internationale magtbalance, da økonomisk styrke – sammen med faktorer såsom geografi og demografi – udgør grundlaget for militært potentiale. Historisk set har den militære kapacitet og kapabilitet været nøglen til en stats magt over og indflydelse på andre lande – tænk blot på imperialismens kanonbådsdiplomati – men i takt med den økonomiske globalisering har de militære midler i tiltagende grad veget pladsen til fordel for de økonomiske, således at geoøkonomi nu er blevet en afgørende faktor i det globale magtspil. Det er hermed ikke sagt, at militær magt er uden betydning, tværtimod, men dens rolle som dominerende faktor, når det kommer til at udøve indflydelse i det internationale system, er vigende.

 

…særligt USA og Kina benytter sig i stigende grad af geoøkonomiske midler såsom politisk motiveret brug af told, investeringer, sanktioner, kursmanipulation, begrænsninger af energi- og datastrømme eller indførelse af nye kontrol- og reguleringsmekanismer på udenlandske investeringer og forsyningskæder
_______

 

To af tidens klareste eksempler på geoøkonomi i praksis er handelskrigen mellem USA og Kina, hvor især told og sanktioner bliver anvendt til at presse modparten til at ændre handelspolitisk kurs, samt USA og EU’s sanktioner mod Rusland i kølvandet på sidstnævntes annektering af Krim-halvøen og delagtighed i den fortløbende konflikt i det østlige Ukraine. Men også EU og USA’s atomaftale med Iran benyttede sig af geoøkonomiske virkemidler: Iran blev stillet økonomiske fordele i form af udenlandske investeringer og samhandel i udsigt i bytte for en afvikling af dets atomprogram.

Fra geopolitik til geoøkonomi
Ifølge Daniela Schwarzer, direktør for Deutsche Geschellschaft für Auswärtige Politik (Tysk Udenrigspolitisk Selskab), ændres ”forholdet mellem økonomisk styrke statens magt og [statens] indflydelse i det internationale system”, og dette sker på fire måder:

1. Økonomisk afhængighed er ikke kun konfliktforebyggende, men danner også grobund for nye potentielle konflikter. Det skyldes, at selvom samhandel øger omkostningerne ved konflikt – endsige krig – så opstår der ved interaktionen også flere brudflader, hvor uenigheder kan føre til konflikt.

2. Graden af digitalisering og teknologisk udvikling har ikke kun skabt væksteventyr, men også en ny systemisk ulighed, hvor udviklede lande, som har lettere ved at udvikle, kontrollere og udnytte nye teknologier, opnår en markant større grad af indflydelse i det internationale politiske system end de mindre udviklede lande.

3. Økonomi, teknologi og sikkerhed er ikke længere helt så adskilte sfærer, som vi har været vant til (militærteknologi som en åbenlys undtagelse), men hænger uløseligt sammen, og samspillet mellem de tre påvirker i dag den udenrigspolitiske kurs mere end tidligere. Årsagen til, at de tre sfærer hænger sammen, er, forsimplet opsat, at sikkerhed forudsætter kontrol over den nyeste teknologi for at stå stærkere overfor konkurrenter, hvorfor produktionen af særligt vigtige varer – eller komponenter dertil – baseret på eller indeholdende ny teknologi ikke bør outsources uhæmmet til eller opkøbes ukontrollabelt af konkurrerende magter, og derfor må klassisk markedsøkonomisk profitoptimering reguleres til fordel for nationale sikkerhedsinteresser.

4. Militær kapabilitet og kapacitet betyder mindre, eftersom økonomisk styrke vinder frem som afgørende virkemiddel, når en stat udøver indflydelse på en anden.
Denne udvikling blev forudset af politologen Edward N. Luttwak i essayet From Geopolitics to Geo-Economics. Logic of Conflict, Grammar of Commerce (1990), i hvilket han vurderede, at udbredelsen af de liberale værdier i det internationale system efter Sovjetunionens sammenbrud samt stormagternes tilegnelse af atomvåben ville føre til en formindsket brug af militære magtmidler – især mod stormagterne indbyrdes – til fordel for de økonomiske.

 

Når bl.a. udenlandske investeringer (foreign direct investments, FDI) bliver et stadigt stærkere virkemiddel til at opnå indflydelse på andre lande, er økonomi ikke længere kun økonomi, men geoøkonomi, der indgår som led i den geopolitiske strategi og planlægning
_______

 

Når bl.a. udenlandske investeringer (foreign direct investments, FDI) bliver et stadigt stærkere virkemiddel til at opnå indflydelse på andre lande, er økonomi ikke længere kun økonomi, men geoøkonomi, der indgår som led i den geopolitiske strategi og planlægning. Den økonomiske globaliserings betydning for sikkerhedspolitiske anliggender kommer derfor, må man forvente, til at spille en stadig større rolle.

Pragteksemplet på sammenkoblingen mellem økonomisk politik og sikkerhedspolitik er i den vestlige verden USA, som i 2017 sidestillede økonomisk sikkerhed med national sikkerhed og dermed gjorde det til en formel del af udenrigspolitikken. Det førte i 2018 til vedtagelsen af Foreign Investment Risk Review Modernization Act, som giver de statslige myndigheder mulighed for at forhindre udenlandske opkøb af amerikanske virksomheder, hvis det vurderes, at opkøbet er til fare for den nationale sikkerhed i USA. Loven blev eksempelvis aktiveret, da den amerikanske regering blokerede for et singaporeansk opkøb af halvleder-producenten (semi-conductor) Qualcomm i marts 2018 med begrundelsen, at USA risikerede at miste sit teknologiske forspring på mobiltelefonområdet. (USA truede kort tid efter Tyskland med at indskrænke efterretningssamarbejdet, hvis kinesiske virksomheder fik lov til at købe sig ind i tyske mobiltelefonvirksomheder eller -netværk.)

Derudover har Trump-administrationen, bl.a. for at begrænse handelsbalanceunderskuddet, indledt adskillige handelskonflikter med alt fra Mexico, mod hvem præsidenten brugte nødlove fra 1977 til at forhøje toldsatserne; Japan og EU, mod hvem han benyttede sig af en bestemmelse i Trade Expansion Act fra 1962 om muligheden for at forhøje tolden på import af varer, der menes at udgøre en trussel mod amerikansk national sikkerhed; til Kina, hvor han sortlistede en række kinesiske virksomheder, heriblandt Huawei, hvilket har betydet restriktioner på, hvilke typer af varer og teknologier kineserne må købe i USA – og omvendt: hvad amerikanerne må sælge til kineserne.

Kina holder sig heller ikke tilbage med at omsætte økonomisk styrke til politisk indflydelse. Silkevejsprojektet (Belt and Road Initiative, BRI) blev iværksat i 2013 og har siden tjent flere formål. Dels har de anspændte forhold til USA presset Kina til at kigge efter andre markeder, dels er det en modvægt til USA’s ventede ”pivot to Asia” (voksende amerikansk engagement i Østasien for at udligne Kinas voksende styrke). Derudover er det også et langsigtet forsøg på at undgå mellemindkomstfælden (hvor en økonomi stagnerer på et mellemindkomstniveau under de udviklede landes) ved at omstrukturere økonomien. Og så er det ikke mindst en manifestation af Kinas voksende magt og indflydelse i det internationale system.

Projektet består af en række forskellige handelsaftaler og investeringer i infrastruktur, men investeringerne gives ikke som bistand eller velgørenhed, men som lån, og såfremt disse lån ikke tilbagebetales – eller er de kinesiske investeringer for vigtige til at kunne risikere, at Kina trækker dem tilbage – må der gives politiske indrømmelser: I 2011 gav Tadsjikistan afkald på nogle omstridte landområder, som Kina også gjorde krav på, i bytte for gældseftergivelse; i juni 2017 nedlagde Grækenland veto mod en EU-erklæring om at fordømme kinesiske menneskerettighedskrænkelser, efter at den kinesiske virksomhed Cosco året forinden tilegnede sig aktiemajoriteten i havnen i Piraeus; og i juli 2017 indgik Sri Lanka og Kina en ”debt-for-equity swap”, hvor kinesiske lån veksledes til kinesisk aktiemajoritet i Hambantota-havnen og en aftale om, at Kina måtte leje havnen i 99 år.

 

I Danmark skabte det tilsvarende politisk bevågenhed, da Kina i 2018 tilbød at lånefinansiere nye lufthavne i Grønland. Hurtigt blev det fra dansk politisk hold afgjort, at Grønland ikke skulle falde i en kinesisk gældsfælde, hvorved Kina ville kunne udøve yderligere politisk pression
_______

 

Som Andreas Bøje Forsby, forsker ved Nordisk Institut for Asienstudier (NIAS) ved Københavns Universitet, bemærker i en artikel i RÆSON, er tilfælde som Hambantota-havnen undtagelser, og langt de fleste låntagerlande har om nødvendigt fået eftergivet eller omlagt deres gæld, men derfor bør man ikke se sig blind for, at geoøkonomiske virkemidler kan få realpolitiske konsekvenser, og at de næppe bliver hverken færre eller mindre, som Kina vokser sig stærkere og mere indflydelsesrigt.

USA og Kina er selvsagt ikke de eneste lande, der benytter sig af geoøkonomiske værktøjer til at opnå politisk indflydelse i andre lande – også andre gør det. Rusland gør det i særdeleshed ved at benytte sin store energisektor til at belønne sine allierede med fordelagtige gaspriser eller til at true andre lande med at lukke af for gassen, hvis de bliver for kritiske; BRIKS-landene (Brasilien, Rusland, Indien, Kina, Sydafrika) gør det i form af statsstøttede banker og virksomheder, dvs. en slags statskapitalisme, for at skabe asymmetriske forhold til nabo- og samhandelslande; Qatar og Saudi-Arabien gør det i form af finansielle transaktioner til deres respektive samarbejdspartnere med henblik på at sikre sig indflydelse i regionale anliggender.

I EU ser vi især tendenser i retning mod yderligere regulering af udenlandske investeringer og opkøb, mens større ”offensive” geoøkonomiske tiltag som atomaftalen med Iran, sanktionerne mod Rusland og toldstriden med USA er fåtallige – og i øvrigt foranledigede af USA og ikke af EU selv. Lad os tage først Tyskland og dernæst Danmark som eksempler på reguleringen af udenlandske investeringer: I 2016 opkøbte Kina den tyske robotfabrikant Kuka og købte senere samme år knap 10 pct. af aktierne i motorkøretøjsfabrikanten Daimler. Dette fik i 2018 de tyske myndigheder til at ændre lovgivningen, så at forbundsmyndighederne nu kan nedlægge veto mod ikke-europæiske opkøb af tyske virksomheder, såfremt opkøbet vurderes at udgøre en potentiel sikkerhedsrisiko.

Siden 2004 har de tyske myndigheder kunnet blande sig, hvis udenlandske investorer købte mere end 25 pct. af aktierne i en virksomhed vigtig for den kritiske infrastruktur eller teknologiske udvikling, men dette blev i samme ombæring sænket til 10 pct. – og det formodes, at lovgivningen skærpes yderligere, måske allerede i løbet af 2020. EU-medlemslandene udarbejdede desuden efter tysk initiativ efterfølgende på at implementere fælleseuropæiske tiltag for at modvirke uønskede udenlandske investeringer, men indfasningen af Investment Screening Regulation forventes først fuldført i oktober 2020.

I Danmark skabte det tilsvarende politisk bevågenhed, da Kina i 2018 tilbød at lånefinansiere nye lufthavne i Grønland. Hurtigt blev det fra dansk politisk hold afgjort, at Grønland ikke skulle falde i en kinesisk gældsfælde, hvorved Kina ville kunne udøve yderligere politisk pression. For at holde Grønland væk fra Kinas lokkende tilbud tilbød den danske regering derfor at medfinansiere lufthavnsprojekterne.

Forskellen på andre landes brug af økonomisk magt sammenlignet med, når USA og Kina gør det, er, at hvis de to beslutter sig for at gøre brug af geoøkonomiske værktøjer, så kan og vil det have globale følgevirkninger grundet deres økonomiers størrelse i sammenhængende internationalt økonomisk system.

 

På trods af, at EU kan måle sig med USA og Kina med hensyn til den økonomiske størrelse, er unionen ikke selv i stand til at bestemme sin egen økonomiske skæbne, som det ser ud nu
_______

 

Økonomi og sikkerhed er to sider af samme sag
På trods af, at EU kan måle sig med USA og Kina med hensyn til den økonomiske størrelse, er unionen ikke selv i stand til at bestemme sin egen økonomiske skæbne, som det ser ud nu. Dette skyldes til dels, at EU – i modsætning til USA og Kina – i højere grad skelner mellem økonomiske interesser og national sikkerhed og til dels, at EU ikke ser sig selv som én politisk enhed og derfor opfører sig som en fragmenteret stormagt. Skal EU gøre et forsøg på at sikre sig økonomisk suverænitet (muligheden for og evnen til selv at bestemme, hvem og hvad – mennesker, varer og kapital – der krydser EU’s ydre grænser), er det derfor nødt til at følge i de globale stormagters fodspor ved at forene de to sfærer og tilpasse institutionerne efter det.

Økonomi og sikkerhedspolitik har – takket være det amerikansk-europæiske sikkerhedsfællesskab og den amerikanske dominans i det internationale økonomiske system – siden 2. Verdenskrig kunnet adskilles. Derfor har EU fokuseret på de økonomiske aspekter af fællesskabets interesser, mens den militære del af sikkerhedspolitikken overvejende har været irrelevant for flere europæiske lande, fordi andre institutioner, i særdeleshed NATO, tog sig af den slags. Før EU’s oprettelse af samarbejdsrammer som bl.a. den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i 1992 (CFSP) og det fælles militære samarbejde i 2017 (PESCO), har sikkerheds- og forsvarspolitiske aspekter ikke fyldt alverdens i unionen, men de seneste år er tiderne for alvor skiftet. For det første er USA’s entydige tilslutning til NATO i opbrud, og for det andet står det klart, at NATO i en tid, hvor militær magt og styrke ikke er alt, ikke kan håndtere alle udfordringer effektivt og ikke er designet til at anvende geoøkonomiske værktøjer, fx sanktioner; et europæisk militært samarbejde vil til gengæld kunne formå dette, da EU potentielt kan besidde både militær og økonomisk magt. EU står nu overfor endnu en udfordring: integrationen af økonomi og sikkerhed.

Udfordringen, EU står overfor, er alvorlig, men vurderes også til at være overkommelig, hvis de rigtige tiltag implementeres tidsnok. Ifølge European Council on Foreign Relations (ECFR) er der flere tiltag, EU og dets medlemslande i samhørighed bør arbejde på at få implementeret på fælleseuropæisk plan for at opnå mest mulig økonomisk suverænitet, som er første skridt på vejen til også at kunne omsætte styrke til indflydelse udenfor EU’s grænser.

Tiltagene tager højde for forholdet mellem magt, indflydelse og økonomisk styrke i nutidens internationale politik og inkluderer bl.a. oprettelsen af en fælleseuropæisk fond, der kan kompensere og støtte europæiske virksomheder, der rammes af førnævnte Investment Screening Regulation, hvor EU og dets medlemslande kan blokere for udenlandske investeringer og opkøb, hvis de vurderes risikofyldte. Ligeledes omfatter tiltagene oprettelsen af EU-komitéer med henblik på at skabe en strategisk kultur med forståelse for geoøkonomiske forhold til at koordinere den fælleseuropæiske indsats og kontrollere, at indgåede aftaler overholdes.

På den måde kan EU-medlemslandene på sigt stå samlet om en klar europæisk strategi for, hvordan geoøkonomi bliver en aktiv og funktionel del af den politiske værktøjskasse, og hvordan EU skal agere på de geoøkonomiske områder i samarbejdet og konkurrencen med andre stater.

Den nye game changer i international politik er udbredelsen af geoøkonomi. Indtil videre har EU på selvstændig vis ikke formået at gøre ordentligt brug af de geoøkonomiske værktøjer – og slet ikke, når det kommer til at omsætte sin økonomiske pondus til indflydelse i andre lande. Det er problematisk, fordi et EU, der ikke positionerer sig som et reelt alternativ til USA og Kina i deres indbyrdes rivalisering, vil blive kørt ud på et sidespor, hvor det kun i begrænset omfang vil være i stand til at sætte sit præg på den verdenspolitiske udvikling og risikerer at blive brugt som en arena for globale stormagter snarere end at være en proaktiv aktør, der arbejder for fælleseuropæiske interesser. Derfor er det vigtigt, at de europæiske lande står sammen om en fælles geoøkonomisk strategi.

EU har potentialet til at blive et reelt alternativ i fremtidens rivalisering mellem USA og Kina samt til at blive en selvstændig aktør, der kan gøre sin indflydelse gældende i det internationale system; nu er det på tide at omsætte styrke til indflydelse. ■

 

Den nye game changer i international politik er udbredelsen af geoøkonomi. Indtil videre har EU på selvstændig vis ikke formået at gøre ordentligt brug af de geoøkonomiske værktøjer – og slet ikke, når det kommer til at omsætte sin økonomiske pondus til indflydelse i andre lande
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland