25.12.2020

Måske har iagttagerne i et år overvurderet Johnsons kompromisløshed.

Af Malthe Munkøe

I går klokken 16 kunne man endelig præsentere brexitaftalen. Forud var gået lange forhandlinger, kulminerende i natten til juleaftensdag, hvor Boris Johnson og von der Leyen nåede til enighed om hovelinjerne, og derefter overlod det til det tekniske niveau at fuldende forhandlingerne, der kræver meget detaljeret arbejde med at omsætte enigheden til konkrete tal i et excelark. Et arbejde, der altså blev færdiggjort hen ad eftermiddagen.
Overordnet set er der tale om hvad Financial Times i en artikel i dag kalder en ”tynd” handelsaftale. Den sikrer ganske vist sikrer den kvote- og toldfri handel – og dækker også politisamarbejde, sikkerhed og energi – men man kommer ikke uden om en masse ”papirarbejde” og grænsekontrol, der ikke var nødvendigt før. Der sker ikke så meget i forhold til navnlig service-eksporten, hvor briterne ellers havde håbet på en omfattende aftale bl.a. for finansielle tjenester.

Kampen om udlægningen
Samtidig med fremlæggelsen startede kampen om at udlægge, hvem der vandt,. En intern analyse for den britiske regering, der er blevet lækket og har cirkuleret i dag på sociale medier, når frem til, at Storbritannien vandt på 28 områder, EU på 11 områder, og 26 områder blev løst ved kompromis. Men skeptikere har set dét som et skønmaleri – dels har de påpeget, at der er stor forskel på områdernes vigtighed, dels at analysen ikke giver en rimelig beskrivelse af, hvad sidernes faktiske åbningspositioner var.

Begge sider brug for at blive set som vindere, når aftalen skal vedtages i de respektive parlamenter. Det var grundlæggende ikke overraskende, det hele ville blive afgjort med hektisk sidste-øjebliks-”brinkmanship”. Sådan er det ofte med højprofilerede internationale aftaler, der kræver statslederes indgående opmærksomhed og tid – og hvor det hele først rigtig falder på plads, når man er sikre på alle er møre. Og med en uge til årsskiftet må det vist siges at være meget tæt på sidste øjeblik.

Faktisk har Johnson næppe haft en interesse i at blive hurtigere færdigt. For jo længere tidligere, aftalen blev indgået, jo tidligere ville en altid skandalehungrende presse og hans radikaliserede brexitfløj kunne begynde at finde alle hullerne i osten.

De sidste 5 procent
Det var heller ikke så overraskende, at der først for alvor kom skred i tingene på det tidspunkt, hvor Johnson og von der Leyen, begyndte at forhandle direkte med hinanden. Svære indrømmelser i højspændte forhandlinger kræver accept på højeste sted af politiske ledere. Der var altså hele tiden grænser for, hvilke indrømmelser, forhandlingslederne på teknisk niveau havde beføjelser til at give, og dermed hvor langt, de kunne komme.

Henover efteråret var de to forhandlerteams anført af EU’s Michel Barnier og britiske David Frost nået til enighed om 95% af den mange hundrede sider lange og detaljerede aftale. Faktisk rekordhurtigt, når man tænker på de kun har haft 9 måneder, og store handelsaftaler ofte tager år. Men de resterende 5% var de svære, som krævede de politiske lederes involvering, og omhandlede tre emner:

For det første spørgsmålet om et ”level playing field”: hvordan undgår man, at briterne først får uhindret adgang til EU’s indre marked, og derefter sætter sine standarder lavere – fx omkring miljø og arbejdsforhold? Eler giver mere generøs statsstøtte, så britiske firmaer får en konkurrencefordel? I dag sikres det jo af EU’s fælles regler – præcis, hvad Boris Johnson igennem hele brexit-kampagnen har insisteret på at man ikke længere vil acceptere. Men briterne har rykket sig, og man har efter alt at dømme fundet et kompromis, som fungerer.

For det andet – og i forlængelse – ”Governance”: hvordan håndterer man uenigheder om, hvorvidt parterne lever op til aftalen? Hvem træffer afgørelse om hvorvidt det er tilfældet eller ej?

Der oprettes med aftalen en ”arbitration mechanism”, og begge sider får mulighed for at indføre straftold, hvis de mener den anden har brudt med det aftalte. Derved får briterne den frihed og suverænitet, brexitsiden har efterstræbt, men frihandlen afhænger altså af, at de ikke bruger den på en måde, der bringer britiske regler for langt væk fra EU’s. Hvornår går noget for langt? Det kan blive et vigtigt politisk spørgsmål – men det kan også godt være det i praksis ikke bliver en stor udfordring i hvert fald de næste mange år.

Og for det tredje: fiskeri, der udviklede sig en klassisk forhandling i bedste Hjallerupmarked prisen-på-grisen stil. Hvor meget må europæiske fiskere, herunder danske, have lov til at fange i britiske farvande, hvor de traditionelt har fisket meget? Angiveligt siger aftalen, som altså i skrivende stund stadig er genstand for de sidste forhandlinger, at europæerne i 5½ år får reduceret deres fangst med 25%, hvorefter tallet genforhandles. Dertil kom en række delforhandlinger ned på bestemte fiskearter, der angiveligt har holdt Boris Johnson og von der Leyen travlt beskæftiget.
For en uges tid siden nåede frem til en aftale i hovedtræk om det sværeste emne, level playing field. Fiskeri er det sidste emne, der – nærmest bogstaveligt – har delt vandene, og hvor man iagttagere bemærkede at man til sidst angiveligt forhandlede om et beløb, der svarer til prisen på Manchester United-spilleren Pogba.

Johnsons dilemma
Længe har det set ud til, at man sandsynligvis kunne nå en aftale, når det sværeste emne – level playing field – først var ved at være lukket. Tilbage stod dog timingspørgsmålet. Med udsigt til, at man kunne få et ”hårdt men midlertidigt brexit” – fordi man simpelthen ikke kunne nå helt i mål i tide – erklærede Barnier sig klar til at forhandle ind i januar om nødvendigt.

Trods de ofte ret pessimistiske meldinger havde det faktisk siden engang i efteråret stået ret klart, at der var en ”landing zone”, som man kalder det i forhandlingsterminologien – altså: det virkede muligt at nå frem til et kompromis, der kunne fungere for begge parter og ligge inden for de ”røde linjer”, de hver især havde opstillet. Hvis altså begge parter ville det – sådan oprigtigt ville det, også når aftalen kommer under beskydning.

Alles øjne hvilede derfor på Boris Johnson, den evige enfant terrible, da forhandlingerne gik ind i slutspillet. Forhandlingsteknisk var han nødt til at overbevise alle om, at han vitterligt var klar på det økonomisk smertefulde no-deal-brexit. Men var han også reelt klar til en aftale? Velvidende det kunne føre til massiv kritik, hvis brexitfløjen i hans parti vender sig imod ham – på trods af, at EU som økonomisk sværvægter stod med bedre kort på hånden i forhandlingerne?
Eller ville det mon passe ham bedre at køre et aftaleløst brexit igennem – navnlig på et tidspunkt, hvor COVID19-krisen betød, at vælgerne ville have svært ved at skelne mellem, hvor meget økonomisk skade, der skyldes pandemien, og hvor meget, der ville skyldes det aftaleløse brexit, han så ville lede nationen ind i?

Enhver handelsaftale, der rækker bare lidt udover det mest basale, må indebære at lande accepterer indskrænkninger i deres handlefrihed – fx har forhandlerne skulle forsøge at finde enighed på emner såsom oprindelsesregler, advokaters praksismuligheder, regler for godskørsel (cabotage). Det var uklart – efter at Brexitsiden i årevis har gjort voldsomme udfald mod overhovedet at være bundet af regler – om Boris Johnson ville acceptere de nødvendige begrænsninger, der kunne gøre en aftale mulig.

Men i virkeligheden kan man – navnlig når man ser tilbage på det nu – argumentere for, at Boris Johnson allerede havde vist sin hånd.

For det altoverskyggende svære problem i Brexit-forhandlingerne, der havde redet den foregående Theresa May-regering som en mare, var det såkaldte ”Brexit-trilemma”: for det er ikke muligt på én og samme tid at opnå mere en to af de tre centrale mål for britiske politikere – 1) ”take back control”, og ikke automatisk følge regler og regulering fra Bruxelles, 2) sikre Storbritanniens enhed, og 3) opretholde Good Friday-aftalen med dens krav om, der ikke må være en grænse mellem republikken Irland og Nordirland. Hvad det sidste angår: Når man partout vil ud af det Indre Marked, er der nødt til at være en grænse et sted. EU giver ikke bare lov til, at tredjelande får uhæmmet lov til at sende varer ind i Europa, uden sikkerhed for at det stemmer overens med EU’s lovgivning og standarder for det indre marked.

Johnson brugte emnet til at vælte May, da hendes forsøg (via det såkaldte ”backstop”) at løse det umulige trilemma var dømt til at skabe en total krig med brexit-siden i det konservative parti. I sin Withdrawal Agreement fra oktober blev Johnsons løsning en toldgrænse i det irske hav. Hvor utroligt det end lyder, skabte det ikke stor kontroverser i Torypartiet at man hermed indfører grænser internt i landet på den måde. På den måde havde man allerede dengang gjort den helt store indrømmelse -og Johnson havde i sidste ende vist sig villig til at gå langt for at komme i mål med en aftale.

 

Johnson brugte emnet til at vælte May, da hendes forsøg (via det såkaldte ”backstop”) at løse det umulige trilemma var dømt til at skabe en total krig med brexit-siden i partiet
_______

 

Slutspil
I starten af december erklærede Barnier og Frost, at de var nået så langt de kunne på teknisk forhandlerniveau; skulle man videre måtte de politiske ledere tage over. Det indvarslede slutspillet, hvor Johnson og von der Leyen har forhandlet direkte med hinanden, komplementeret af forhandlinger mellem Frost og Barnier, når der er sket bevægelse om fastfrosne emner. I løbet af denne slutspurt så mange analytikere stadig no deal som det mest sandsynlige. Usikkerheden var stor, og mange spekulerede i, at Boris Johnson reelt ikke havde taget endelig stilling til, om han helst ville have aftale eller ikke. Ingen aftale er bedre end en dårlig aftale, var et af hans gentagne budskaber – men hvornår er en aftale for dårlig? Hvad var den britiske regerings faktiske røde linjer?

Men i løbet af december rykkede det hele altså fra pessimisme til optimismen. Nogle har spekuleret i effekten, at det amerikanske præsidentvalg, hvor Biden gjorde det klart, han ikke har nogen sympati for brexit eller travlt med at indgå en dyb handelsaftale med briterne.

Storbritanniens parlament skal tage stilling, formentlig den 30. december, men aftalen bør let gå igennem. EU vil i stedet anvende midlertidig ikrafttræden, hvor Europa-Parlamentets 705 medlemmer først ratificerer senere, når de har haft lejlighed til at se den samlede aftale grundigt igennem. Det er svært at se for sig, at Europa-Parlamentet skulle afvise aftalen – der har været løbende orienteringer og diskussioner, og de sidste elementer, der er forhandlet de senere dage, er ikke som sådan sprængfarlige. Hvem har i øvrigt lyst til at blokere det hele nu og kaste samhandlen ud i kaos? Samtidig vil parlamentarikerne heller ikke lade deres indflydelse og position underminere af at blåstemple aftalen uden at have haft tid til at se nærmere på den.

Eftersom aftalen er på 2000 sider vil de kommende dage uden tvivl byde på nye analyser og nye pointer. Men som det ser ud lige nu, er det en aftale, begge sider kan leve med, og som sætter rammen for relationerne mellem EU og Storbritannien lang tid ud i fremtiden. ■

 

Trods de ofte ret pessimistiske meldinger havde det faktisk siden engang i efteråret stået ret klart, at der var en ”landing zone”, som man kalder det i forhandlingsterminologie
_______

 

ILLUSTRATION: Downing Street går: Premierministeren efter at nåede til enighed med EU [foto: Pippa Fowles/Zuma/Ritzau Scanpix]

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland