15.09.2020

Med EU-aftalen om Genopretningspakken stifter EU for første gang gæld i stor stil for at hjælpe de hårdt pressede medlemslande i syd. Den banebrydende beslutning er et syvmileskridt mod tættere europæisk integration på den økonomiske bane. Alene i Danmark udgør disse genopretningsmidler med ca. 11.5 mia. kr. en større sum, end regeringens finanslovsforslag i sig selv afsætter i en ”krigskasse” som svar på COVID-19-epidemien.

Af Malthe Munkøe

Glemt var februars fejlslagne topmøde om EU-budgettet, glemt var COVID-19-krisens indledende fase, hvor landene ukoordineret igangsatte vidtrækkende nationale initiativer og lukkede deres grænser. Da EU’s stats- og regeringsledere mødtes i juli til det første fysiske topmøde, inden pandemiens hærgen tvang dem til at ty til web-topmøder uden mulighed for de afgørende ”korridorsnakke” og uformelle sonderinger, var forståelsen, at det denne gang var alvor. Kunne man ikke lande en aftale i juli, inden sommerferien sænkede sig, ville det udstille europæisk rådvildhed og manglende solidaritet for de allerede ængstelige finansmarkeder.

Symptomatisk for det langstrakte EU-topmøde kunne man end ikke engang blive enige om, hvorvidt der var tale om det længste i EU’s historie, eller om Nice-topmødet i 2004 havde været 25 minutter længere; det kom an på, om man medtalte et formøde med de østeuropæiske lande, der først senere blev medlem af EU-samarbejdet. Men trods opslidende forhandlinger over 5 dage endte man natten mellem mandag og tirsdag den 21. juli med en aftale, der uden tvivl skriver sig ind i historiebøgerne.

Genopretningsaftalen giver EU en reel finanspolitisk muskelkraft. Selv i Danmark – der er blandt de lande, der modtager mindst hjælp – står vi til at modtage ca. 11.5 mia. kr. Det er noget mere end de 9.2 mia. kr., som regeringens finanslovsforslag vil afsætte til en ”krigskasse”, der skal sikre en finanspolitisk reaktion på COVID-19-epidemien. Den krigskasse, der vil føre Danmarks strukturelle underskud ned til de tilladte -0.5% af BNP, det vil sige til det, der ville have været budgetlovens grænse, hvis altså ikke EU’s finansministre allerede havde vedtaget at suspendere den på grund af pandemien. For EU samlet udgør genopretningsindsatsen ca. 2% af bruttonationalproduktet. Hvordan kom denne historiske aftale på plads, og hvad betyder den fremadrettet?

 

Til syvende og sidst fik Frankrig det store ryk mod den stærkere økonomiske union, man længe havde ønsket sig. EU krydsede det finanspolitiske Rubicon: Massiv fælles gældsstiftelse og overførsel, hvor de økonomisk stærkere lande så at sige låner deres kreditværdighed ud til mindre stærke
_______

 

EU overskred sit finanspolitiske Rubicon
Udgangspunktet for topmødet var et historisk dristigt og vidtrækkende forslag fra EU-Kommissionen: For første gang ville der blive sendt en meget stor økonomisk støttepakke uden tilbagebetalingskrav fra de rigere nordeuropæiske lande til de mindre velstående og hårdt corona-ramte sydeuropæiske lande.

De tektoniske plader havde allerede været i skred som følge af Brexit, der havde berøvet de nordeuropæiske lande deres traditionelle store allierede. Nederlandene havde forsøgt at samle en koalition af ligesindede europæiske lande bag sig som modvægt til den fransk-tyske akse og sydeuropæerne. Dette havde under de to år lange budgetforhandlinger udkrystalliseret sig i fire ”sparelande”, Nederlandene, Østrig, Danmark og Sverige, der gang på gang overraskede alle med stor hårdnakkethed og indre sammenhold under forhandlingerne. Med et samlet BNP på størrelse med Frankrig var de en magtfaktor; men det kunne ikke skjule, at den fransk-tyske akse var tilbage i førersædet. Som Emmanuel Macron, Frankrigs præsident, holdt af at fremhæve: Det, at Tyskland og Frankrig er enige, er ikke nok til at opnå europæisk enighed, men er de ikke enige, kan der ikke blive europæisk enighed. Så da den tyske kansler, Angela Merkel, gik med til en plan baseret på fælles låntagning, hvor EU-Kommissionens AAA-kreditværdighed er understøttet af medlemslande med stor økonomisk troværdighed, var det klart, hvilken vej pilen pegede.

Selvom topmødet vil blive husket for langstrakte og uforsonlige forhandlinger, er realiteten, at den fransk-tyske redningsplan for EU i sin grundessens blev vedtaget. At sparelandene fik forhandlet størrelsen af tilskuddene ned fra €500 mia. til €390 mia. og sikrede sig store rabatter i processen, er tæt på en detalje i det store billede, selvom Macron var tydeligt irriteret over at måtte fravige den symbolske grænse på €400 mia. og måtte acceptere, hvad hvad nogle iagttagere kaldte et rigtig ”supermarkedsbeløb” (hvor varer aldrig koster 400 kr., men altid lige under, 399,99 kr.). Men til syvende og sidst fik Frankrig det store ryk mod den stærkere økonomiske union, man længe havde ønsket sig. EU krydsede det finanspolitiske Rubicon: Massiv fælles gældsstiftelse og overførsel, hvor de økonomisk stærkere lande så at sige låner deres kreditværdighed ud til mindre stærke.

Men det er ikke en blankocheck: Redningsmidlerne skal understøtte økonomiske reformer og grønne og digitale investeringer. Midlerne kanaliseres ud via nationale genopretningsplaner, som skal behandles og godkendes i plenum. Derved har man taget et syvmileskridt mod et mere integreret EU og slået bro over det, der hele tiden har været den centrale problematik i det økonomiske samarbejde: At tyskerne og nordeuropæerne på den ene side ikke ville risikere at skulle hæfte for de svagere økonomier i syd, og at de øvrige lande ikke ville acceptere udenlandsk indblanding i deres interne affærer.

Hvad der kan ses som en symbolsk indramning på et topmøde præget af afgrundsdyb uenighed mellem nord og syd om stort set alt, kaldte Italiens leder, Giovanni Conte, den indgåede aftale for ”historisk”, mens Nederlandenes Mark Rutte overfor de forsamlede journalister afviste at ville bruge det udtryk. Det er dog en opfattelse, han stod temmelig alene med. Aldrig før har EU fået reelle makroøkonomiske muskler. Og det er svært at se, trods alle forsikringer på det modsatte, at EU hermed ikke skulle have dannet præcedens for en ny måde at håndtere store økonomiske kriser på. Olaf Scholz, den tyske finansminister, har allerede sagt klart, at han ikke mener, at det bør være en engangsforeteelse. Diskussionen om det økonomiske samarbejde i fremtiden er ikke slut; men det er trådt ind i en ny fase.

2010’ernes løsninger dur ikke længere
Kontrasten til statsgældskriserne fra 2008 og flere år frem kunne næppe have været større. For det første blev alle forsøg på at lancere euroobligationer, hvor EU skulle udstede fælles gæld, dengang blankt afvist. Nu har vi reelt fået dem, men blot uden at bruge den betegnelse.

For det andet var EU-landenes krisereaktion dengang fodslæbende og langsom. Denne gang har de fleste EU-lande meget hurtigt og resolut igangsat store økonomiske hjælpepakker, ligesom man meget tidligt i kriseforløbet på EU-plan suspenderede de normale statsstøtteregler, for at stater kunne holde hånden under erhvervslivet under nedlukningerne, såvel som de normale budgetunderskudsgrænser, der i normale tider tvinger medlemslande i EU til at holde deres årlige budgetunderskud på højst 3 pct. af BNP.

For det tredje blev man i 2010’erne enige om, at fremtidige kriseløsninger skulle gå igennem European Stability Mechanism (ESM), som er en fond, der ved indgangen til 2020 rådede over mere end €400 mia., altså en sum omtrent svarende til genopretningsplanen i omfang. Problemet var, at ESM-midler skulle udmøntes igennem et såkaldt program, det vil sige med fastlagte reformkrav. En sådan national ydmygelse og sådanne smertefulde reformprogrammer har italienerne modsat sig og insisteret på en anden og mindre forpligtende hjælp. Derfor stod det i løbet af april klart, at man denne gang ville finde på en anden model, hvilket EU’s ledere på topmødet den 23. april endeligt gav EU-Kommissionen bemyndigelse til at sammensætte.

Og for det fjerde skete krisehåndteringen dengang i den magtfulde eurogruppe, hvor eurozonens finansministre mødes jævnligt. Denne gang blev det allerede på EU-topmødet den 23. april besluttet, at man ville gå efter en EU27-løsning. Med andre ord blev krisen ikke set som et nyt udtryk for den gammelkendte diskussion om euroens konstruktion som møntunion uden central finanspolitisk kapacitet, men et fælleseuropæisk anliggende. Dermed blev Danmark pludselig part, mens vi i 2010’erne ikke deltog, da statsgældskriserne truede med at ødelægge det fælles møntsamarbejde.

 

Kontrasten til statsgældskriserne fra 2008 og flere år frem kunne næppe have været større. For det første blev alle forsøg på at lancere euroobligationer, hvor EU skulle udstede fælles gæld, dengang blankt afvist
_______

 

Disse beslutninger afspejlede i høj grad, at krisen denne gang blev set som noget udefrakommende snarere end noget selvforskyldt. Samtidig blev kriseløsningen dikteret ved, at EU’s syvårsbudget tilfældigvis stod åbent og skulle forhandles, og det var bekvemt for EU-Kommissionen at foreslå en redningsplan forankret i EU-budgettet. Ikke mindst fordi det betød, at magten over EU’s økonomiske politik flyttede fra den mellemstatslige eurogruppe til Kommissionen.

Fem hovedspørgsmål på vejen til enighed
Vejen til enighed gik omkring fem hovedspørgsmål, der skulle afklares. Da de efter fire lange dage fra fredag til mandag var blevet det, kunne EU’s ledere tydeligt lettede bruge morgenen den femte dag, tirsdag morgen, på at meddele resultatet til den ventende presse. Disse hovedspørgsmål giver et nyttigt rids over hovedlinjerne i forhandlingerne og de vidtrækkende beslutninger, de førte frem til.

For det første var der spørgsmålet om, hvilken fordelingsnøgle der skulle gælde for genopretningsplanen. EU’s chefforhandler, belgiske Charles Michel, valgte klogeligt at starte med dette spørgsmål og opnåede overraskende hurtigt enighed på topmødets første dag. Sagen var, at EU-Kommissionen havde foreslået en fordelingsnøgle baseret på historiske økonomiske nøgletal, såsom arbejdsløsheden, og altså urelateret til COVID-19-epidemien. Dette ville give en stor gevinst ikke mindst til Polen og Ungarn, der ikke har været hårdt ramt af pandemien, men er relativt fattige lande.Man anede et ønske om at få disse lande til at acceptere et ”rule of law”-krav mod at få en uforholdsmæssig stor bid af genopretningsmidlerne. Enden blev, at 70 pct. fordeles som oprindeligt foreslået og 30 pct baseret på det faktiske BNP-dyk. Derved kom resultatet til i højere grad at afspejle den faktiske økonomiske nedgang, som COVID-19 epidemien forårsagede, men også usikkerhed over, hvad hvert land ender med at modtage.

For det andet var der spørgsmålet om, hvilke regler der skulle gælde for genopretningsplanen. EU-Kommissionens forslag var, at hvert land udarbejder en genopretningsplan, der beskriver, hvad hvert lands andel af genopretningsplanens midler skal bruges på. Formålene skal flugte med EU’s landespecifikke reformanbefalinger og de grønne og digitale investeringsdagsordner og skal godkendes af EU-Kommissionen. Det havde fra starten stået klart, at medlemsstaterne igennem Rådet ville sikre sig en rolle i denne godkendelsesproces. Men efter en god begyndelse kørte topmødet fredag aften fast, da Rutte stædigt insisterede på ligefrem at få vetoret over de andre landes nationale genopretningsplaner for at kunne sikre, at de også reelt bruges til at understøtte økonomiske reformer. Ligefrem vetoret fik han dog ikke, men man må nok imødese, at de sydeuropæiske landes nationale genopretningsplaner vil blive læst nidkært i Ruttes toværelseslejlighed i Haag.

For det tredje skulle størrelsen på det syvårige EU-budget og fordelingen mellem budgetposterne stadig afklares. Før COVID-19-krisen havde der kun været mindre bevægelser, men på juli-topmødet stod det hurtigt klart, at det ikke denne gang ville blive budgettet, men genopretningsplanen, der for alvor skilte parterne og ville skabe vanskeligheder.Dette skyldtes især, at en væsentlig del af genopretningsplanen ifølge EU-Kommissionens oprindelige forslag faktisk ikke skulle gå til genopretningsindsatsen, men til at finansiere de EU-programmer, der stod til at få sparekniven på syvårsbudgettet som følge af Brexit; en bred vifte af mindre ekstrabeløb til eksisterende budgetposter, lige fra tværnationale forskningsprojekter til den europæiske forsvarsfond eller det store investeringsprogram, InvestEU. Derfor kunne Michel allerede om morgenen på topmødets andendag præsentere et nyt budgetforslag, der var enighed om. Budgetrammen var blevet reduceret fra €1.100 mia. til €1.074 mia. – en væsentligt større reduktion, end forhandlingerne tidligere havde kredset om, men stadig et langt stykke fra de 1.0 pct. af BNI, sparelandene hele vejen igennem forløbet havde stået stejlt på – men med den foreslåede genopretningspakke i spil kunne alle øjensynligt leve med det. Derved kunne det store slag om genopretningspakken – der var det altoverskyggende emne for resten af topmødet – begynde.

For det fjerde var der spørgsmålet om størrelsen på genopretningsplanen, og hvordan disse midler konkret skulle bruges. Sparelandene havde hårdnakket fastholdt, at de kun ville være med til lån, ikke permanente overførsler; men det havde hele tiden stået klart, at det var uacceptabelt for sydeuropæerne – når deres problem var, at gældsbyrden pga. håndteringen af COVID-19-epidemien var ved at vokse dem over hovedet, var det ulogisk at se endnu flere lån som løsningen – og med Tysklands markante positionsskifte var det tydeligt, hvilken vej vinden blæste. Alligevel kæmpede sparelandene intenst for i det mindste at reducere omfanget, ikke mindst fordi de derved kunne tage sig dyrt betalt i større landerabatter for hver indrømmelse, de måtte give. Resultatet blev sent natten til søndag, det vil sige mellem topmødets tredje og fjerde dag, en aftale på €390 mia. i tilskud.

Resultatet var fremkommet ved, at sydeuropæerne, Macron og Merkel havde sluttet ring om ”kernen” i den foreslåede genopretningspakke, nemlig den ”Recovery and Resilience Facility”, som skal give tilskud direkte til medlemslande baseret på den aftalte fordelingsnøgle via nationale genopretningsplaner. Denne komponent af aftalen landede på €312.5 mia. ud af de i alt €390 mia., EU låner og uddeler som genopretningshjælp. Til gengæld for at holde genopretningsmidlerne i ”Recovery and Resilience Facility” intakte accepterede de derimod store reduktioner i de mange ekstrabevillinger, der var blevet foreslået eksempelvis til forskningsprogrammer, grøn omstilling og investeringer.

For det femte var der spørgsmålet om ”rule of law” – indførelsen af en mekanisme, hvor EU kan suspendere udbetaling af EU-midler til lande, der bryder EU’s værdier. Michels forhandlingsstrategi var at lægge ud med nogle af de mindre vanskelige emner, derefter få lukket forhandlingerne om genopretningsplanen og først til sidst lade et nu enigt EU konfrontere Ungarns Viktor Orban om retsstatsmekanismen. Derfor blev presset på topmødets sidste dage, søndag og mandag, efterhånden øget på Orban og Polen, og resultatet blev i sidste ende, at der indføres en mekanisme, selvom Orban dog fik lov at udvande teksten, der ikke længere bød på en længere redegørelse for mekanismen, men blot konstaterede, at en sådan ville blive etableret.

 

Faktisk er aftalen ikke helt i hus endnu.et syvårige budget skal først godkendes af Europa-Parlamentet. I modsætning til på de fleste politikområder er Europa-Parlamentet ikke egentlig forhandlingspart, men har vetomulighed og kæmper for at bruge den til at få en større politisk rolle
_______

 

Fremtiden byder på flere svære drøftelser
I realiteten var der desuden et sjette spørgsmål, der også blev udskudt, nemlig spørgsmålet om, hvordan den €390 mia. store gæld skal afdrages. Det blev besluttet, at det skal ske i perioden 2028 til 2058, dvs. over fremtidige syvårsbudgetter over en trediveårig periode. Selvom inflation og økonomisk vækst efterhånden vil hjælpe med at gøre gældsbyrden mere håndtérbar, er der lagt op til noget i retning af €13 mia. årligt ud af et EU-budget på ca. €160 mia. årligt. Med andre ord er der lagt op til svære forhandlinger, når man om fem års tid skal til at forhandle om det kommende EU-budget for perioden 2028-2035. Derfor har EU-Kommissionen foreslået, at EU tilføres flere indtægtsmuligheder og vil i første halvår 2021 fremsætte forslag om en fælles ”digital levy” (en skat på overskuddet fra digitale tjenester), og en ”carbon border adjustment mechanism”, som er et kontroversielt forslag om at lægge gebyr på import af varer, der er produceret med større CO2-udledning end hos europæiske producenter. Det er dog langt fra givet, at der kan skabes enighed om dem i hele EU27-kredsen.

Faktisk er aftalen ikke helt i hus endnu.et syvårige budget skal først godkendes af Europa-Parlamentet. I modsætning til på de fleste politikområder er Europa-Parlamentet ikke egentlig forhandlingspart, men har vetomulighed og kæmper for at bruge den til at få en større politisk rolle i lovgivningsarbejdet og få indrømmelser fra medlemsstaterne i Rådet.

Efter så opslidende forhandlinger er lysten til at give parlamentet indrømmelser næppe store hos det tyske formandskab, der leder forhandlingerne fra medlemslandenes side. Samtidig er Europa-Parlamentets hovedkrav allerede mere eller mindre efterkommet, idet aftalen indeholder en ny ”egen ressource”, hvor medlemslande giver et bidrag til EU’s budget baseret på mængden af ikke-genanvendt plast, og et løfte om flere skatteforslag i 2021; altså behændigt nok først på et tidspunkt efter, at Europa-Parlamentet har skullet godkende det nye budget. Men Europa-Parlamentet vil blandt andet kunne lægge mere pres på for en stærk ”rule of law”-mekanisme og vil også meget gerne have en rolle, når de nationale genopretningsplaner, der udmønter størstedelen af genopretningsplanens midler, behandles i EU-systemet.

Afhængig af de nationale forfatningsmæssige regler skal nogle nationale parlamenter tilsvarende godkende det, der kaldes ”Own Resources”-beslutningen, dvs. de nationale økonomiske bidrag, hver national leder nu har indvilget i, at man vil udbetale til EU’s budget. Det er også svært at lave om på, nu statslederne har givet tilsagn, men navnlig Rutte kan komme i modvind med tanke på, at landet står overfor et parlamentsvalg næste år, og redningspakken mildt sagt ikke er populær hos nederlænderne.

Endelig skal der udarbejdes nationale genopretningsplaner, så hvert land kan udmønte deres andel af genopretningsplanen i 2021. Danmark modtager således ifølge EU-Kommissionens officielle beregninger 1216 mio. euro i 2021-2022. Dertil kommer, baseret på de foreløbige økonomiske fremskrivninger, yderligere 338 mio. euro i 2023. I alt hvad der svarer til ca. 11.5 mia. kr. Derved bliver udarbejdelsen af nationale planer for, hvordan dette skal bruges, baseret på de rammer og formål, som EU-aftalen udstikker, et af de vigtigste emner i national politik henover slutningen af året og ind i starten af 2021. Dette understreger, at EU med genopretningsplanen har taget et stort skridt i retning af større betydning også for national finanspolitik.

Og når de forskellige genopretningsplaner gradvist bliver indsendt til EU-Kommissionen, kommer næste udfordring: Kan de godkendes, eller vil der opstå et stort politisk slagsmål, der kan trække ting i langdrag og skabe endnu større forbitrelse? Samtidig skal man ikke glemme, at den historiske EU-aftale har givet et land som Frankrig, der længe har stræbt efter et tættere og mere integreret europæisk samarbejde, blod på tanden. Vi har næppe set de sidste styrkeprøver om den fremtidige økonomiske kurs i EU-samarbejdet. ■

 

EU har med genopretningsplanen taget et stort skridt i retning af større betydning også for national finanspolitik/strong>
_______

Apropos denne artikel:

Krisecast med Mikkel Vedby og Lars Struwe: Påskekrisen i 1920 formede det moderne danske demokrati

Dennis Kristensen: Denne gang er afskeden med USA utvetydig

Andreas Graae i RÆSON SØNDAG: Dansk droneoprustning i skyggen af Ukraine

Niels Bjerre-Poulsen i RÆSONs nye trykte nummer: Spiller Demokraterne nogen rolle?

Camilla T. N. Sørensen: Xi Jinping har forberedt sin befolkning på økonomisk modgang. Donald Trump har lovet sin det modsatte

Geopol med Mikkel Vedby og Lars Struwe: Har Trump glemt Ukraine?