30.11.2020

Efter at uenighed om den nye retsstatsmekanisme har fået Ungarn og Polen til at nedlægge veto i budgetforhandlingerne i EU, er der tale om fundamentale uenigheder, som EU’s statsledere skal finde en løsning på, når de mødes i december. Men mange har spekuleret over, om ikke Ungarn og Polen reelt bluffer, for de to lande er nemlig blandt dem, der får størst økonomisk gavn af EU-samarbejdet. Hvis de ikke gør, risikerer EU at ende uden en endelig aftale om genopretningsplanen og budgettet for det nye år.

Af Malthe Munkøe

Diplomaterne i Bruxelles var ikke sene til at bruge ordet ”krise”, efter Ungarn og Polen d. 16. november nedlagde veto og blokerede EU’s genopretningsplan og flerårige budgetramme pga. deres modstand mod Retsstatsmekanismen.

Hvordan hænger alt det sammen? Og kan man finde en løsning og komme videre, eller hvad sker der nu?

Genopretningsplanen er den redningsplan, der med store fanfarer og efter langstrakte forhandlinger blev besluttet af EU’s statsledere på det historiske juli-topmøde. EU skal låne 750 mia. euro og give dem videre til medlemslandene som genopretningshjælp til at løfte deres økonomier ovenpå coronakrisens økonomiske bagslag. Det er ikke småpenge, og Polen og Ungarn står således til at modtage tilskud, der svarer til hhv. 3 pct. og 4-5 pct. af deres BNP i genopretningsstøtte.

EU’s ordinære budget gælder over en syvårig periode og skal bruge ca. 1.090 mia. euro på diverse programmer – fra støtte til fx infrastruktur og forskning til egnsudvikling og landbrugsstøtte. Og man skal ikke være blind for, at egnsudvikling, der udgør ca. en tredjedel af budgettet, i høj grad kommer mindre velstående lande i Østeuropa, herunder netop Polen og Ungarn, til gode.

Retsstatsmekanismen, som de to østeuropæiske lande er sådan imod, er de nye regler, som skal skabe mulighed for at suspendere EU-midler til lande, der har problemer med retsstatsprincipper såsom uafhængige medier, uafhængige dommere og så videre. På juli-topmødet traf EU’s ledere en principbeslutning om at indføre den, men sparkede det svære spørgsmål om, hvordan den konkret skal skrues sammen, til hjørne.

Det har man siden forhandlet om på embedsmandsniveau, men den model, der omsider er skabt enighed med Europa-Parlamentet om, får tommelfingeren ned i Budapest og Warszawa. Ungarn taler i stedet for en model, som er snævert knyttet til snyd og bedrag af EU-midler – problemer, der findes i mange lande – snarere end generelle problemer med EU’s værdier.

 

Scenen er dermed sat til en stor styrkeprøve om retsstatsmekanismen. Det var dog ikke uventet, at den slags højpolitiske beslutninger i sidste ende ikke kan afklares på embedsmandsniveau, men skal forhandles hjem af statslederne
_______

 

Ungarn og Polen er åbne om, de faktisk ikke har noget problem med hverken budgetrammen eller genopretningsplanen. De har blot taget de to aftaler som gidsel, fordi retsstatsmekanismen kan vedtages med kvalificeret flertal, og de derfor ikke kan blokere den.

Scenen er dermed sat til en stor styrkeprøve om retsstatsmekanismen. Det var dog ikke uventet, at den slags højpolitiske beslutninger i sidste ende ikke kan afklares på embedsmandsniveau, men skal forhandles hjem af statslederne. Derfor knytter forhåbningerne sig nu til, at det vil lykkes for EU’s statsledere at gøre det arbejde færdigt, de ikke nåede i juli, på det det næste topmøde, der afholdes den 10. og 11. december.

Men der er tale om fundamentale og derfor svære uenigheder. Mange iagttagere har spået, at Órban må bluffe, når Ungarn nu får så meget økonomisk ud af det ordinære budget og den ekstraordinære genopretningsplan. Andre mener, at presset for at få især genopretningshjælp til det trængte Sydeuropa er så stort og akut, at mange EU-lande er parate til at leve med en mindre ambitiøs retsstatsmekanisme for at holde sammen på økonomien.

Det hele kompliceres dog yderligere af, at Polen og Ungarn ikke er de eneste, der kan nedlægge veto, og både Europa-Parlamentet, Nederlandene og de nordiske lande modsætter sig at give indrømmelser på retsstatsprincipperne.

Derfor er det slet ikke givet, man får en aftale på december-topmødet.

Og hvis ikke, vil EU formentlig stå overfor at begynde det nye år uden et nyt ordinært EU-og uden den ekstraordinære genopretningsplan, der ellers betragtes som afgørende for at sikre, at de sydeuropæiske økonomier kan komme godt gennem COVID-19-krisen. EU vil så stå overfor at falde tilbage på et ”nødbudget”, der alene kan finansiere det mest basale såsom administrationen, mens de mange EU-programmer, der uddeler støtte til alskens formål, vil stoppe.

 

Situationen er altså den, at vejen principielt er banet for at indføre en ny retsstatsmekanisme, mens genopretningsplanen og det nye syvårsbudget er blokeret
_______

 

Budget-slagsmålet følger en julekalenders dramaturgi: Bliver alt mon godt til jul?
Det minder om en typisk julekalender: Nogle fæle skurke skaber en masse problemer, og det ser sort ud, men efter mange trængsler lykkes det nisserne at stoppe deres onde planer, så alt bliver godt inden juleaften. Der er dog ingen garanti for, at EU’s budget-slagsmål ender godt, så roen kan sænke sig til jul.

EU’s samlede årlige budget har en størrelse, der svarer til lidt over 1% af EU-landenes samlede BNP. Den europæiske økonomi som helhed vil givetvis kunne mærke det, hvis man midt i en krise pludselig begynder et nyt år uden de mange støtteprogrammer, EU-budgettet normalt finansierer.

På spil er ikke kun det ordinære budget, men også den banebrydende genopretningspakke, der med tilskud i omegnen af 4 pct. af Italiens og 5 pct. af Spaniens BNP – og selv i Danmark, hvor det er langt under 1 pct. vores BNP, får vi trods alt ikke ubetydelige 13 mia. kr. – betragtes som en afgørende brik for at styre Europas økonomier godt igennem COVID-19-nedlukningerne.

Situationen er altså den, at vejen principielt er banet for at indføre en ny retsstatsmekanisme, mens genopretningsplanen og det nye syvårsbudget er blokeret. Spørgsmålet er, om det vil lykkes EU at finde en aftale om retsstatsmekanismen? Eller om man er nødt til at tænke endnu mere kreativt for at komme ud af krisen.

 

Vejen frem må være at gøre arbejdet fra juli-topmødet færdigt ved, at EU-lederne en gang for alle bliver enige om Retsstatsmekanismen
_______

 

Mange brikker i spil
For at forstå slagsmålet er man nødt til at forstå de mange forskellige brikker, der er i spil. Lad os tage et skridt tilbage:

EU’s budget fungerer i modsætning til nationale budgetter ved, at man fastlægger en syvårig ramme, der så fyldes ud med etårige budgetter. Det store budgetslagsmål foregår derfor normalt hvert syvende år, når den samlede ramme skal lægges for en lang periode. I år har de i forvejen svære budget-forhandlinger været exceptionelt svære, fordi man samtidig har arbejdet på at indføre retsstatsmekanismen og desuden den særlig genopretningsplan som svar på COVID-19 pandemien.

Som nævnt kan retsstatsmekanismen i princippet vedtages som en almindelig forordning med kvalificeret flertal. Den kan Ungarn og Polen altså ikke blokere, men så kan de blokere andre ting, der kræver enstemmighed, i protest. På juli-topmødet foreslog Ungarns leder, Viktor Orbán, en løsning, hvor mekanismen begrænses til at kunne aktiveres ved snyd med EU-midler; altså ikke fx som straf for at knægte frie medier eller udnævne dommere politisk.

Men den version er for blød for mange. Især Holland og de nordiske lande har slået til lyd for en mere omfattende model, og Europa-Parlamentet truer også med ikke at godkende EU’s budgetramme, hvis mekanismen bliver for svag. Udfordringen har altså været at finde en løsning, der undgår vetotruslerne fra begge sider.

Flere EU-kommissærer har ovenpå vetoet understreget, at der ”ikke er en plan B.” Alle andre brikker end retsstatsmekanismen er langt om længe faldet på plads, og det har krævet først EU-samarbejdets næst længste topmøde nogensinde i juli og derefter måneders svære forhandlinger med Europa-Parlamentet, der udover retsstatsmekanismen også skal godkende EU-budgetrammen og en del af den lovgivning, som genopretningsplanen og det nye EU-budget skal bygges på.

Hvis man begynder at gå andre veje eller åbne op for ændringer i nogle af de indgåede aftaler, får man ikke en løsning foreløbig, og så bliver alt bare endnu mere besværligt. Vejen frem må være at gøre arbejdet fra juli-topmødet færdigt ved, at EU-lederne en gang for alle bliver enige om retsstatsmekanismen.

 

Mange har spekuleret over, om ikke Ungarn og Polen reelt bluffer. De to lande er blandt dem, der får størst økonomisk gavn af både EU-budgettet med massiv egnsudviklingsstøtte og genopretningsplanen
_______

 

Det er også muligt, at de gør det på december-topmødet, men det skal ikke tages for givet. Ikke mindst Hollands Mark Rutte, der skabte så mange hovedpiner på juli-topmødet med sin standhaftighed, møder kampberedt op. Få måneder før et hollandsk parlamentsvalg vil han hellere end gerne ses lægge arm med Orbán.

Mange har spekuleret over, om ikke Ungarn og Polen reelt bluffer. De to lande er blandt dem, der får størst økonomisk gavn af både EU-budgettet med massiv egnsudviklingsstøtte og genopretningsplanen. Andre mener, at man uanset hvad er nødt til at sætte hårdt imod den slags ”afpresningsforsøg”, og at det er på høje tid at tage et opgør med de stadigt mindre demokratiske stater, også selvom det kan føre EU ud i en langstrakt og svær stand-off.

Hvad hvis det bliver ”no deal” på december-topmødet?
Det er på ingen måde usandsynligt, at EU’s statsledere må opgive at finde en løsning i december. I udgangspunktet vil resultatet så for det første være, at genopretningsplanen ikke kommer nogle vegne.

Tanken har dog hele tiden været, at genopretningsmidlerne skulle kanaliseres relativt langsomt ud: blot 47,5 mia. ud af de 360 mia. euro i tilskud skal kanaliseres igennem det såkaldte REACT-EU-program, der er designet til at virke hurtigt, ved at gå igennem de eksisterende strukturer for egnsudviklingsstøtte. Størstedelen går igennem den såkaldte Recovery and Resilience Facility, der er en forholdsvis langsommelig affære, hvor lande skal indsende genopretningsplaner i ultimo april 2021, der så skal behandles og godkendes.

Midlerne udbetales gradvist i etaper, som planernes mål og projekter færdiggøres. Med andre ord: Tidsmæssigt vil en mindre forsinkelse af genopretningsplanen næppe betyde alt for meget. Værre er det, hvis markeder begynder at miste troen på, at hjælpen overhovedet er på vej: I så fald kan de reagere negativt overfor især de stærkt gældsplagede spanske og italienske økonomier.

For det andet vil en no-deal betyde, at EU’s budgetramme for 2021-27 bliver blokeret, og i udgangspunktet vil EU overgå til et ”nødbudget”. Men faktisk er der en mulighed for at omgå vetoerne og undgå, at man ender på et rent nødbudget. Det vil kræve en del lovteknik, men det diskuteres i Bruxelles som en mulighed.

 

I forhold til det ordinære EU-budget kan man i værste tilfælde, hvor Ungarn og Polen fortsat nedlægger veto, bygge videre på den nuværende budgetramme for 2013-20 og evt. det nuværende årsbudget
_______

 

Hvad angår genopretningsplanen, kan man løse problemet ved, at man i stedet for det, der lige nu er på bordet, etablerer en genopretningsfond som en rent mellemstatslig løsning uden Ungarn og Polen. Det var sådan, man løste statsgældskriserne i 2010’erne, hvor man lavede en løsning alene for eurozonens medlemslande – blandt andet i erkendelse af, at briterne ville være svære at få med i en løsning for at redde den nødlidende euro-periferi.

Alternativt og formentlig mere sandsynligt kan man gøre det tilsvarende indenfor rammerne af EU-samarbejdet via et såkaldt forstærkende samarbejde, som EU-traktaterne åbner for. Det vil sige, at de 25 EU-lande, der vil være med i genopretningsplanen, kan anvende EU’s normale bureaukrati.

Det er ret vigtigt for den måde, genopretningsplanen skal fungere på, med betydelige kontrol-, opfølgnings- og godkendelsesprocedurer, der skal sikre, at midlerne til nationale genopretningsplaner bruges fornuftigt og indenfor de udstukne rammer og krav. Dette var et afgørende krav fra nederlandske Rutte for at få ham til at acceptere den kontroversielle idé om at lade EU optage massiv gæld til at finansiere genopretningshjælpen.

I forhold til det ordinære EU-budget kan man i værste tilfælde, hvor Ungarn og Polen fortsat nedlægger veto, bygge videre på den nuværende budgetramme for 2013-20 og evt. det nuværende årsbudget.

Hvis ikke der vedtages en ny budgetramme i tide, slår traktaterne nemlig fast, at den gamle ramme blot videreføres. Man ville altså i princippet kunne vedtage et nyt årsbudget indenfor den gamle budgetramme. Og hvis der heller ikke vedtages et nyt årsbudget, videreføres det gamle årsbudget på månedsbasis (ifølge traktatgrundlaget), således at der er samme beløb til rådighed for de forskellige programmer i 2021, som der var i 2020.

Det vil sætte nogle begrænsninger at bruge den gamle ramme og det gamle årsbudget, men vil i det store og hele kunne fungere uden en stor forstyrrelse. Den største udfordring vil i så fald være, at mange af EU’s programmer, som budgettet skal finansiere, har en udløbsdato.

 

Hvis EU i sidste ende vælger at sætte hårdt mod hårdt i stedet for at give sig på retsstatsmekanismens indretning, kan det være med til at give dem ”leverage” i forhandlingerne med Polen og Ungarn
_______

 

For at undgå at stå med et midlertidigt budget som grundlag, men ikke ret mange programmer, der kan finansieres af det, kan man ret hurtigt enten forlænge lovgivningen for de eksisterende programmer eller vedtage en masse ny lovgivning. Der ligger nærmest allerede en stor del af den nye lovgivning klar og færdigforhandlet, da den efter planen skal gælde fra 1. januar. Det smarte er, at disse redningsmanøvrer vil kunne ske samtidig med, at man får en stærk retsstatsmekanisme, fordi den jo blot kræver kvalificeret flertal for at blive vedtaget.

En sådan løsning på budgetslagsmålet var især populær i Europa-Parlamentet tidligere på året, da der så ud til at være en risiko for, at EU-landene ikke kunne blive enige om budgetrammen i tide. Men der er mindre entusiasme for idéen nu. Ikke mindst fordi et nødbudget vil betyde, at den massive samhørighedsstøtte, som Polen og Ungarn får så stor gavn af, vil blive indstillet. Det må i længden tvinge dem til at bløde deres position op, lyder overvejelsen. Altså kan man lige så godt spare besværet og vente på, at Polen og Ungarn giver sig for at beholde deres økonomiske støtte.

Den førnævnte løsningsmulighed er ikke optimal for nogen. Men det er en langstrakt stand-off, hvor EU kun fungerer med et nødbudget, heller ikke. Men hvis EU i sidste ende vælger at sætte hårdt mod hårdt i stedet for at give sig på retsstatsmekanismens indretning, kan det være med til at give dem ”leverage” i forhandlingerne med Polen og Ungarn.

Bliver det mon jul i Bruxelles trods alle genvordighederne?
Det mest hensigtsmæssige er selvfølgelig at finde en løsning på uenigheden om retsstatsmekanismen hurtigt, enten i december eller på et opfølgende topmøde efter årsskiftet. Og der er fortsat en forhåbning i Bruxelles om, at Orbán i sidste ende vil være til at tale med.

For det første er der virkelig mange penge på spil for hans land, hvor en stor del af dem ender hos hans egen inderkreds egen inderkreds ifølge mange iagttagere.

 

Indsatserne er i forvejen høje. Og da budgetrammen dækker en syvårig periode, tyder meget på, at den løsning, man ender på, vil fastlægge spillereglerne i meget lang tid fremover
_______

 

For det andet må man sige, at dét kompromis om retsstatsmekanismen, som det tyske EU-formandskab har stykket sammen og fået Europa-Parlamentets accept af, trods alt ikke ligger så langt fra det, Ungarn har forlangt. Ganske vist åbner det for, at brud på EU’s værdier, der oplistes eksplicit i teksten, kan indebære sanktioner, men det forudsættes tydeligt i en af nøglepassagerne, at disse brud ”på en tilstrækkelig direkte vis” skal indebære en risiko for EU-budgettet som sådan.

For det tredje har Ungarn og Polen nu med deres veto fået demonstreret tydeligt, at de er parate til at skabe ravage ved at blokere for beslutninger, der kræver enstemmighed, hvis de på noget tidspunkt i fremtiden føler, at retsstatsmekanismen aktiveres på en urimelig måde imod dem.

Og for det fjerde har ungarerne haft travlt med at tale om, at kampen mod retsstatsmekanismen handler om indvandring: ”I dagens Bruxelles ser de kun lande, der lader indvandrere komme ind, som værende styret af retsstatsprincipper. De, der beskytter deres grænser, kan ikke opfattes som lande, hvor retsstatsprincipperne gælder (…). I indvandrerdebatter er retsstatsprincipperne blevet til et politisk og ideologisk våben,” skrev Orbán i en pressemeddelelse om vetobeslutningen.

Eftersom hverken budget, genopretningsplan eller retsstatsmekanismen har noget med indvandring at gøre – udover at der bevilges flere penge til bevogtningen af EU’s ydre grænser – opfattes denne kobling som ren retorik af mange i Bruxelles.

Men det kan også være, at det er et bud på et muligt kompromis: Hvis Orbán får nogle indrømmelser i forhold til indvandring – og det kan formentlig nemt gives, eftersom retsstatsmekanismen kun i Orbáns propaganda har noget med indvandring at gøre – kan det muligvis være nok til, at han kan sælge det indenrigspolitisk som en betydelig sejr.

En anden overvejelse går på, at man kunne love dem at indstille den igangværende artikel 7 procedure, som er den traktatbestemmelse, der giver EU mulighed for at suspendere EU-landes medlemskab for brud på de fælles værdier. Sagen er nemlig, at den kræver enstemmighed, så når Polen og Ungarn hjælper hinanden, er den reelt politisk værdiløs – men af stor symbolsk betydning. Dog er langt fra givet, at disse elementer kunne være tilstrækkelige byggesten til et endeligt kompromis. Indsatserne er i forvejen høje. Og da budgetrammen dækker en syvårig periode, tyder meget på, at den løsning, man ender på, vil fastlægge spillereglerne i meget lang tid fremover.

Så lige nu er det et stort og åbent spørgsmål, hvordan det hele kommer til at spænde af. Bliver det mon trods COVID-19, Brexit og kontroverserne om budget og retsstatsmekanismen alligevel jul i det gamle EU-samarbejde? ■

 

Bliver det mon trods COVID-19, Brexit og kontroverserne om budget og Retsstatsmekanismen alligevel jul i det gamle EU-samarbejde?
_______

Apropos denne artikel:

Lars Struwe: Vance lægger vægten på sikkerhed og frygten for Kina. Om vi kan lide det eller ej – og han har ret

Hvem er vi, hvis vi ikke er venner med amerikanerne? Mikkel Vedby med Jarl Cordua i Lille Land, Hvorhen

Can Dündar: Tyrkiet er på vej mod et fuldt diktatur. Erdoğan ved nemlig, at Europa er villig til at ofre dets værdier for sikkerhed

Grace Blakeley: Der er brug for en genopbygning af den massepolitik, der tillader almindelige mennesker at øve indflydelse på vores økonomiske og politiske institutioner 

Flemming Splidsboel i RÆSONs kommende trykte nummer: Hvad vi mister, hvis Ukraine taber

Øjvind Hesselager: Sådan mistede vi Grønland